中原经济区建设中区域联动问题的法律机制思考

赵雅琦

（洛阳师范学院 河南 洛阳 471934）

“中原经济区”构想的提出和实施，对优化地区资源、地区差距，促进地区交流和协调发展起到了积极作用。经济形势的变化需要法律政策随之做出回应，行政各方的努力最终也应回归到法律规范的运作之上。应当看到，目前中原经济区整体经济发展水平较低，城市群发展缓慢，区域联动强度较弱，各合作方对于中原经济区的内容、方式应涵盖的领域等问题都有自己的考虑，尚存在分歧，并未达成广泛共识。这就为法律政策发挥作用留下了广阔的空间。

一、区域联动发展是中原经济区建设的基本动力

人们在区域建设中提倡“区域联动”，协调发展，但对其定义却各有不同，主要有两种观点：

行为说。如，有学者指出区域联动是由一定范围内相邻或相近的区域各成员按照一定的契约关系形成的区域合作联盟，以经济体为主体，基于实现利益共赢的区域合作行为。行为说立足区域特色，从微观角度关注区域之间的具体合作行为，与区域互动含义较为类似。

系统说。该说认为区域联动发展是基于经济区域的关联性，在相邻区域之间，对人、物、资金、信息等经济要素的流动进行功能分工和互通共享，所形成的一种区域经济系统和发展模式。这一观点着眼宏观，强调经济要素的流通和共享，最终追求的是建立动态的区域经济系统，追求可持续的发展模式。

从内涵的全面性和科学性的角度来讲，系统说看似从宏观入手，但以经济要素的流通为途径，不乏对具体行为模式的关注，并且将“形成交互合作、功能分工、协同发展的区域经济系统和发展模式”作为区域联动的宏观目标和落脚点，具有一定的科学性。综合两种学说利弊，笔者试图对区域联动发展重新定义，以期全面认识其重要意义。所谓区域联动是指在一定的地域范围内，各地打破行政区划界限，根据资源的内在关联性和地理空间的邻近性，进行区域间联合与协作，通过“市场共享”和“资源共享”，以同一种形象参与市场与竞争，进而增强区域整体的吸引力，实现各地的可持续发展。

完善中原经济区联动发展机制，打造高水平开放合作平台，促进区域共同发展繁荣，对于全面提升对外开放水平，建设内陆开放高地，强化全国区域协调发展的战略支点作用具有重大意义。

区域联动发展符合中原经济区的发展目标。中原经济区范围覆盖5省30市3县（区）：河南省全境，河北省邢台市、邯郸市，山西省长治市、晋城市、运城市，安徽省宿州市、淮北市、阜阳市、亳州市、蚌埠市和淮南市凤台县、潘集区，山东省聊城市、菏泽市和泰安市东平县，区域面积28.9万平方公里，2011年末总人口1.79亿，地区生产总值4.2万亿元，分别占全国的3%、13.3%和9%。这些地区地理相接或邻近，同属传统农区和粮食主产区，产业相融，发展阶段相近，都面临着探索“三化”协调发展的共同任务，既有共同发展的积极性，也有促进中原经济区协调发展的典型性，符合中原地区共同发展，实现中原崛起的共同目标。

区域联动发展符合区内各省市的利益和诉求。长期以来，各省市以谋求自身发展为主要任务，纷纷探索区域长效可持续发展的途径，在中原经济区建立之后，虽然各省市发展基础不同、发展速度和水平各异，但是能通过市场与资源的共享，弥补地区经济和社会进步的“短板”，不仅有利于促进区域整体发展，更为实现各省市发挥自身优势扬长避短奠定制度基础。

二、区域联动发展存在的法律难题

中原经济区从提出到现在已有两年多时间，与起初“中原崛起”呐喊的豪迈相比，目前中原经济区发展显然陷入了瓶颈，虽然各地区经济发展势头不减，但区域共同体难以形成合力，在涉及地区发展的重大问题上难以达成较为一致的意见。笔者认为问题的关键仍然在于区域联动发展机制的确立和贯彻。然而，要使区域之间真正实现联动发展，制度的设计尤其是法律的确认不可或缺。《中原经济区规划》中特别提到，要“完善区域合作机制。建立中原经济区五省政府高层协调机制，统筹协调区域发展重大问题。建立市长联席会议制度，强化在促进区域合作中的统筹、协调、指导和服务职能。在区域专项规划编制、区域政策协调、要素资源流动、生态环境联防联治、联合执法等领域探索建立合作新机制。发挥现有区域合作组织的作用，拓宽合作领域，提升合作水平。”但是，真正切实贯彻这一机制，则存在现实困难。

下表是我国目前关于中原经济区以及对“区域联动发展”机制有所描述的立法，我们可以发现，这些法律法规的颁布时间都是在“中原经济区”概念提出的初期，主要集中在2011年，近两三年并无相关立法出现，这从一个方面也印证了中原经济区协调发展所面临的制度“瓶颈”。除此之外，建立和执行区域协调机制在中原经济区范围内还面临以下几个方面难题：

第一，高位阶法律依据缺失。中原经济区虽上升为国家战略，但目前而言，中原经济区从建立到运行的主要依据是2010年河南省委八届十一次会议审议通过的《中原经济区建设纲要（试行）》、2011年国务院《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》、国家发改委制定并由国务院批准的《中原经济区规划》以及十二五纲要。从立法层次和效力上来看，仅十二五纲要是发改委制定并由全国人大审查通过，其余依据多为地方人大及常委会制定的地方性法规。相较于法律而言，位阶仍然较低，若出现效力抵触现象，势必会影响到执行效果。

序号 颁布时间 法律法规名称 颁布单位河南省人民代表大会常务 河南省人民代1 2010.11.26委员会关于促进中原经济 表大会常务委区建设的决定 员会2 2011.6.13 河发展南条省例促进高新技术产业 河大南会省常人务民委代员会表河南省人民代表大会常务委员 河南省人民代3 2011.9.28会关于进一步加强法制宣传教 表大会常务委育和依法治理工作的决议 员会郑州市人民代表大会常务 郑州市人民代4 2011.10.28委员会关于加快中原经济 表大会常务委区郑州都市区建设的决定 员会

第二，立法对区域合作机制的描述有失精细。区域合作是指两个或两个以上地区，为了维护共同的经济和政治利益，而采取共同的经济政策，实行某种形式的联合或组成区域团体。区域合作机制虽然以经济为动力，但主要应包含政策执行机制、保障机制、利益协调机制等多个方面。《规划》主要规定了协调机制和执行机制，对保障机制未予规定，同时，上述两个机制是何关系、如何执行、由谁负责、如何协调等诸多问题都鲜有提及，必定为实务中区域合作的现实操作带来疑问。

第三，地区立法差异较大，使区域联动障碍重重。中原经济区涵盖5省30市，其中有地方立法权的主体有八个之多，红头文件更是多如牛毛。由于各地发展速度与基础不同，可能单就一个问题所做出的立法就会存在较大差异，无疑，这会为区域合作带来障碍。另一方面，一地立法若缺乏其他区内成员立法的呼应和贯彻，也形同虚设。

三、实现中原经济区区域联动的法律对策

（一）统一各省、地区的相关地方性法规及政策既要考虑区域法律统一，也要注意与国家法律协调一致，国家法律才是最高标准，区域法律应在框架内行事。

地方性法规和政策虽然只能在地区范围适用，但是由于其在具有一般规范性法律文件所应有的权威性、普遍适用性和重复使用性的同时，能够针对地区的具体情况和实际需要作出规定以解决更为具体复杂的事务，因此，在我国法律体系中占据重要位置。中原经济区横跨五个省区，不仅各省区的实际发展情况不同，即使同一省区内的不同地域，其发展水平和体制构建也显现出较大差异。只有求同存异，从基本制度和政策上寻求一致，并将之上升到法律规范的高度普遍适用，才能对各地区的发展做出统一而具高度权威性的安排，从而更好地发挥其比较优势，促进区域协作。

在中原经济区内统一安排各省区的地方性法规和政策，不仅是由地方性法规本身的属性决定的，而且也为区域间密切合作的客观情况所必需。我国经济最主要的特点之一就是各级政府按行政区域来组织经济活动，行政区域内的经济资源受控于政府的干预，带有强烈的地方政府行为色彩。当区域之间出现利益摩擦时，各级地方政府往往以行政区为依托，出台各种政策构筑贸易壁垒，阻碍经济要素资源的自由流动，从而使统一的产品和要素市场难以建立，市场机制不能在区域资源配置中充分发挥作用并使区域内优势互补的产业分工难以形成。这显然背离了设立经济区进行区域合作的初衷。因此，有必要依托法律法规建立各方合作的长效机制，由各省区就合作的具体事项平等协商进行安排，从而在根源上消除地方本位主义的影响，缩减地方保护主义的空间，实现利益共享、风险共担，促进经济区内资源的自由流通。

因此，笔者建议，各方协商制定一个指导性文件，在此文件下，相关省区重新审查各自的规范性文件和政策，依法撤销或废除与经济区宗旨相矛盾的法规及政策。实现权利义务相一致原则，对于由于地方本位不愿清理区域内法规政策的地方政府，在各方协商不能达成一致的情况下，可考虑否决其加入经济区，或限制其参与相关经贸活动的资格。

（二）中原经济区整体经济规划需要立法的确认

在区域经济布局是否需要规划的问题上，有人主张，只要发挥市场机制的基础作用，区域经济的布局问题可以在市场发育中自然解决。但是，市场经济不是自由经济，仍需要宏观调控和引导，市场机制也只能在一定的行政、法律框架内发挥作用，才能沿着健康的轨道发展。如果行政、法律框架本身存在不合理之处，市场机制发挥作用的周期则可能延长，而且由于法律法规的权威性、普遍适用性和重复使用性，可能会导致资源的极大浪费。所以，必须清除行政、法律等方面的障碍，根据区域经济发展的长远需要，实现经济区内整体经济规划，减少不必要的重复建设和浪费。

另外，区域经济的范围是由地理、历史和市场等因素决定的，而行政区划则主要由政治、法律因素决定。在多数情况下，二者的边界并不一致。以中原经济区为例，其经济区域范围内包含了30余个不同性质的行政区划。因此，区域经济规划的重点，是各地方政府在中央宏观调控的指导下，平等协商，统一安排，从区域经济发展的大局出发，避免各自规划中以邻为壑和政策矛盾的做法，建立起跨行政区的利益协调机制。只有这样才能综合各地区优势，统筹布局，形成优化资源配置最佳模式，避免区域合作中重复建设和资源浪费。

同时，也应注意，在布局上实现中原经济区的整体经济规划，并不意味着统一的利益协调机构可以代替各地区安排其经济布局。各地区具体经济发展水平、资源条件不同，其他地区对之详尽了解既不可能也不现实，若进一步对其经济、资源等进行布局安排，一方面干预了该地方政府和人民对本地区发展进行决定的权力；另一方面，极有可能出现的情况是：政策不具备执行的可能性，导致不能执行而成为空头文件，或为了执行而浪费成本、资源。因此，应在中原经济区内实现整体经济规划的同时，尊重各地方独立发展。

（三）建立利益补偿机制协调各省区利益分配，把利益问题提升至解决冲突的法律机制层面

一个地区的比较优势、产业的选择和技术进步的方式都与该地区的资源条件有关。学者普遍认为，中原经济区各省份横跨中国的东中部，资源条件差异明显，互补性较强，通过区域内各省份基于比较优势的经济合作，可以使东中部的劳动力和资源优势转化为经济优势，产业则由沿海地区向中部转移，这些都为经济的合作奠定了良好的基础。

但是，不可否认，中原经济区内各省区发展程度极不平衡，既有较强辐射力的东部沿海省份，也有信息闭塞、生产力水平较低的中西部欠发达地区。各省区局部利益的相对独立性决定了并非每个地区的局部利益都能得到满足并完全相同，或者有时局部利益得到实现，却不一定保证整个区域整体利益能够实现。

具体而言，经济区内特别是较发达地区和欠发达地区合作主要表现在两个环节：其一，较发达地区将自身的传统服装、建材等支柱产业逐步向周边欠发达地区转移，利用其丰富的自然资源和廉价的劳动力资源实现生产成本的大规模削减。这一环节中一个重要问题是，如何在产业依地区梯度特征转移的过程中坚持可持续发展战略。众所周知，东部较发达地区具有雄厚的资金和技术基础，而这恰为欠发达地区所缺，加之不可否认的追求政绩、地方本位等思想的影响，往往造成较发达地区以优势强加或欠发达地区不惜牺牲已方利益盲目合作，引进一些不适合本地区发展状况或者高污染、高能耗的产业项目，对地区可持续发展造成严重破坏。

其二，欠发达省份向较发达地区输出廉价劳动力和低附加值的原材料、资源。此环节中需要关注的是，欠发达地区为低附加值的原材料和能源的输出做出相当的投资和准备，而这些必要生产资料在较发达地区却又转化为高附加值的产品，如何在欠发达省份的高投入和较发达省份的高收益之间进行平衡也是应予关注的问题。若任这种不平衡状态发展，不仅会造成部分资源的浪费，而且，应当明白的是，能源的过度消耗事实上抵消了国家对中原经济区的支援。

因此，笔者主张建立利益补偿机制解决地区间的利益冲突。第一，建立区域利益协调机构。中原经济区利益协调需要有一定的组织机构来组织和实施。该机构可以采取常设机构或定期协商机构的形式。第二，探索区域利益协调方式。区域利益协调可以采取各方共同参与的区域协定或区域公约的形式，也可以使用局部协商或双方协议的形式。第三，完善区域利益协调机制。根据机会均等、公平竞争、利益兼顾和适当补偿的原则，逐步建立和完善事前协调与事后协调相结合的协调机制。

（四）从执法角度克服地方保护主义

地方保护主义是区域合作的致命障碍，在密切合作中各自为政只能导致低层次重复建设、恶性竞争、割裂市场的内在联系，阻碍市场资源的优化配置。“一切有权力的人都容易滥用权力……有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方为止。”任何权力都会被滥用。执法作为最直接、最现实的手段，能够在克服地方保护主义中有所作为。

第一，坚决贯彻《行政许可法》中对地方保护主义的禁止性规定。地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。

第二，明确执法机关的地位，增强其独立性。行政执法机关在整个行政管理体制中居于十分重要的地位。地方行政执法机关能否积极、高效、公正执法，很大程度上取决于其独立的执法地位。现在很多地方之所以出现有法不依，执法不严的问题，多与执法机构和执法人员缺乏独立性有关。在涉及多省区利益的区域合作过程中，更应重视完善行政管理体制，明确行政执法机关的责任和权力，落实行政管理体制，重点加强对行政机关不作为行为的监督，运用财政、奖励、指导和政府合同等多种手段解决执法问题。地方政府应当克服地方保护主义的倾向，不能对执法活动进行干预。要保证执法机关的行政经费，切断执法部门与非法生产经营者之间的利益联系，铲除执法腐败滋生的土壤，打掉违法行为的“保护伞”。

第三，中原经济区内应当适当开展执法协作。跨区域联合执法、信息共享有利于整合执法资源、提高执法效率、增强保护力度，为本地区的经济发展提供理想的环境。也应明确的是，联合执法并不意味着削弱地方特色，执法毕竟只是法的实施阶段，各地区完全可以依据自身特点在权限范围内进行地方立法，以使执法在实现经济区整体规划的同时也能最大程度上体现地区要求。

目前，中原经济区合作机制逐步深化，并由功能性整合进入到制度性推进的全新阶段。整个区域的持续协调快速发展，最终实现资源共享、整合与优化，从根本上讲是与这一广大地区人民的根本利益相一致的。法律法规的协调统一、利益补偿机制的确立、地方保护主义的根除就是要为中原经济区今后更深入、更有成效的合作提供科学依据和制度保障，相信这对各合作方而言，也都是共赢的。

［1］王鹏.中原经济区司法协调机制建立的必要性［J］.经济研究导刊，2013（29）：272-273.

［2］韩成军.中原经济区建设与行政权的检察监督关系研究［J］.郑州大学学报（哲学社会科学版），2011（5）：44-48.

［3］邓小云，于晓洋.中原经济区建设的法治障碍及其对策分析［J］.中州学刊，2012（1）：55-59.

［4］丁同民.加强中原经济区建设法治保障的对策建议［J］.中州学刊，2011（1）：96-99.

［5］张宝锋.中原经济区建设的法治保障［M］.法律出版社，2014.

［6］喻新安.河南蓝皮书：河南经济发展报告（2012）——中原经济区“三化”协调发展［M］.社会科学文献出版社，2012.

［7］郭军.中原经济区建设重要理论问题研究［M］.经济管理出版社，2011.