农村宅基地利用管理问题与对策研究——以江苏金坛为例

2015-12-26于燕,吴群,杨宝森等

安徽农业科学 2015年22期

农村宅基地利用管理问题与对策研究
——以江苏金坛为例

于燕1，吴群2，杨宝森3，姚君3

(1.金坛市国土资源局，江苏金坛 213200；2.南京农业大学土地管理学院，江苏南京 210095；3.南京国图信息产业股份有限公司，江苏南京 210036)

摘要农村宅基地作为建设用地的主要组成部分，由于其管制制度不健全，目前农村宅基地在管理上存在很大的漏洞，不利于农村的稳定和新型城镇化的发展。该研究阐述了我国农村宅基地管理发展的特征,按照土地资源合法、合理、公平、公正配置的原则，结合江苏省金坛市实际情况，指出在目前宅基地的管理过程中存在缺乏规划指导、审批职责不明、主体认定困难、新增指标不足、流通不畅等一系列问题。结合宅基地管理的历史变迁和发展特点，提出宅基地管理改革方向，包括构建宅基地管理法律体系、推进户籍改革与宅基地退出结合进行以及宅基地置换的新型产权制度，并从取得制度、供应制度、使用制度、税费制度和保障制度5个方面提出了农村宅基地利用管理的对策建议。

关键词农村宅基地；使用权；管理对策；金坛市

中图分类号S29

作者简介于燕(1982- )，女，江苏金坛人，工程师，硕士，从事土地规划与利用研究。

收稿日期2015-06-12

Study on Problem and Countermeasures of Rural Residential Land Management:The Case Study in Jintan City,Jiangsu Province

YU Yan1,WU Qun2,YANG Bao-sen3et al(1.Jintan Land Resource Bureau,Jintan,Jiangsu 213200; 2.College of Land Management,Nanjing Agricultural University,Nanjing,Jiangsu 210095; 3.Nanjing Guotu Information Industry Co.Ltd.,Nanjing,Jiangsu 210036)

AbstractRural residential land as the main part of construction land,due to the control system is not sound; there are loopholes in management at present.The rural cannot stability and the new-type urbanization cannot development stability.This paper expounds the relevant characteristics of the development of rural residential land management in China.According to the principle of legitimate,reasonable,fairness and justice,in combination with the actual development of Jintan,the study points out that rural residential land management lack of planning,responsibility is unknown,the main body identified difficulty,newly increased shortage,poor circulation etc.In addition put forward the feasible reform direction,including establish the legal system,the household registration combined with rural residential land exit and innovation property right system.Paper also comes up with the countermeasures from achieve,supply,use,taxes and fees and security.

Key words Rural residential land; The right to use; Management measures; Jintan City

我国的宅基地面广量大，利用较为粗放。一方面，在城镇化与工业化的共同推动下，我国城镇化率逐年提高，农村大量劳动力向城镇转移；另一方面，农村宅基地面积逐年增加，数量不降反升。2013年中央一号文件明确指出“改革农村集体产权制度，有效保障农民财产权利”，要求改革和完善农村宅基地制度，加强管理，依法保障农户宅基地使用权。2014年中央一号文件进一步明确提出“深化农村土地制度改革”、“改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策”的要求。随着新型城镇化的提出，农村宅基地在规划布局上又有了新的要求。在这一背景下，研究和理顺农村宅基地管理制度，深入分析新形势下农村宅基地管理存在的现实问题和挑战，探索农村宅基地改革创新的方向和路径，进而提出农村宅基地管理制度改革办法，具有十分重要的现实意义。

1农村宅基地研究动态

农村居民点土地利用现状研究是吸引专家学者目光最多的领域，在这一领域中主要是通过对典型地区或省域范围的调查，如浙江柯城区、湖南永兴县以及河南省国土资源厅的“空心村”整治项目，从时政研究的角度剖析了我国目前农村居民点土地利用的问题[1-3]。研究表明，我国农村居民点土地利用现象不合理，“空心村”、闲置地大量存在；“一户多宅”现象普遍；村庄布局凌乱，缺少合理规划等[4-5]。

对于农村宅基地使用权，不同的学者有不同的表述。马克敏认为，农村宅基地使用权除了农民宅基地使用权之外，还应包括农村集体经济组织房屋的土地使用权[6]；方金华则认为，农村宅基地使用权是集体经济组织成员在依法取得的宅基地上建房及附属设施，并能对宅基地做出一定处分的权利[7]；喻文莉认为，宅基地使用权是城乡二元户籍制度的产物，以限制城乡人口流动为初衷[8]。

对于农村宅基地的有偿使用及流转，也有不少学者做出了探索。欧阳安蛟认为，我国相关法律禁止农村宅基地流转，破坏了产权的完整性，也有悖于不可转让性规则的理论基础，因此宅基地使用权应当自由流转[9]；何玉婷认为，发展农村宅基地有偿流转有利于土地生产要素间的流动，推动城乡协调发展[10]；同样的，王习明认为农村宅基地流转制度的完善能够有效保障农户的合法权益，有利于土地的集约利用和城乡经济统筹发展[11]。并且随着城市化进程的加快，一部分农村集体建设用地，特别是城市近郊的农村集体建设用地(含农民宅基地)，市场隐性流转量逐年增大[12-13]。事实上，目前农村宅基地使用权流转存在很多问题，如法律制度不健全、城乡居民不平等现象突出等，此外，现行宅基地使用权流转制度不能长期承担社会保障，不利于农民融资，从而产生隐形市场，进一步阻碍了城乡一体化进程[14-15]。为此，有学者提出了今后管理宅基地的新思路：建立农村宅基地福利性与财产性的关系，对超标宅基地每年按超标面积累进收费[16]；建立城乡统一的宅基地及房屋交易市场，让农村建设用地使用权和住房所有权实行公开竞价交易等[17]。

2农村宅基地利用管理的特点变迁

2.1适用政策多样在我国，农村宅基地管理尚没有健全完善的专门法律法规。其权利的保障分散在各种法律、法规、规章、政策文件和司法解释中，而相关的专题规定只有《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》和《关于加强农村宅基地管理的意见》，前者是45年前的政策，年代久远；后者只是土地行政主管部门的文件，权威性不足。此外，农村宅基地管理相关地方性法规和文件一般只涉及了宅基地的征收、分配和使用等问题。我国作为拥有9亿多农村人口的国家，急需制定一部效力更高的法律来规范农村宅基地的管理。

2.2产权逐渐受限新中国成立后，1950～1961年，宅基地所有权和衍生权能归农民所有，同时宅基地可以通过买卖、出租、出典等手段进行流转，并且可以继承；1962～1996年，宅基地所有权和使用权分离，宅基地所有权归集体所有，宅基地使用权随农民房屋出卖、出租而流转，超面积宅基地、空白宅基地及限制宅基地可被收回；1997年至今，宅基地使用权的买卖、出租和抵押均受到限制。

现行农村宅基地管理制度仅仅强调了土地的社会保障功能，农民无法利用土地获得相应的财产性收入，从而在一定程度上影响了农民财产性收入的提高。产权受限、流转不畅有可能成为我国城乡差距进一步拉大的原因之一。

2.3管理逐步严格1950～1961年，我国宅基地没有任何规划管理；1962～1978年，宅基地需要统一规划社员新建房屋，新建房屋免费取得，申请宅基地需要大会讨论；1979～1996年，出卖、出租房屋不得申请宅基地；获得宅基地使用权，需要经过乡级或县级政府审批；1982年，城镇非农业户口居民可以有偿取得宅基地；1997年以来，宅基地审批一律由县级部门进行，同时需要办理农用地转用手续，需要经过村、乡(镇)、以及相关部门审查，禁止城镇非农业户口申请、购买宅基地及农村住宅。

对农村宅基地进行严格管理，一方面是为了规范农村宅基地管理，使各农村集体经济组织在对农村宅基地利用管理上有统一的管理标准；另一方面，为规范宅基地的管理而制定的严格申请审批及禁止流转的管理制度也为农村宅基地的利用管理埋下隐患。城市化背景下大量农村人口涌入城市，位于农村的宅基地出现了大量闲置的状况，土地浪费现象严重，违背了集约节约利用土地的原则。

3金坛市农村宅基地利用管理存在的问题

3.1研究区概况金坛下辖7个镇和1个经济开发区，土地总面积976.26 km2，占常州总面积的22.33%。2012年底全市总人口55.20万，其中农村人口36.24万，农村建设用地面积6 533.33 hm2，人均宅基地面积181 m2。金坛人均宅基地处于江苏省中游水平，虽低于江苏北部县市人均宅基地水平，但是远远没有达到宅基地的优化配置。

3.2金坛市农村宅基地管理存在的问题

3.2.1宅基地缺乏规划指导。目前金坛市尚未完全覆盖村镇规划，在审批农村宅基地时，没有规划可依，农民居住规划处于真空状态。2001年金坛市行政村大调整时，行政村由418个撤并为157个；2013年金坛市政府再次对7镇1区行政村(社区)区域优化作调整，行政村(社区)由178个优化至120个。因村庄布点规划编制时间长、审批周期长，导致规划与行政村间的调整出现脱节。另一方面，自2008年江苏省城乡规划实施以来，金坛市处于规划冻结状态，实际上停止了新增宅基地审批，但违规建设依旧存在。

3.2.2宅基地审批职责不明。现行的法规政策对于宅基地的审批程序有较为严格的要求，形式上虽然到位，但实践操作中存在简化程序、监督不力的情况。主要表现在审批流于形式，公示不到位，集体经济组织成员不监督，甚至存在联合欺骗宅基地、违规建设等情况。为此金坛市制作了审批表，规定了各级审批的职能，要求严格格式化签署经办人员和审查人员的意见，发挥“哨所前线”作用，但收效甚微。

3.2.3宅基地主体认定困难。在实践操作中，判定是否享有宅基地使用权的依据是户籍，户籍性质成为决定是否能享受宅基地的首要条件。根据《土地管理法》“一户一宅”原则，以户为单位申请宅基地，但相关法律法规中却未见“户”的概念，实践审批中只能以户籍登记中的“农业户口”为判定依据。2003年江苏省开始了户籍制度改革，取消“农业户口”和“非农业户口”，统称为“居民家庭户”。至此，宅基地使用权判定的首要条件被模糊了。

3.2.4宅基地新增供应不足。在我国长期城乡二元结构体系下，各级政府发展重点聚焦招商引资企业落地及城镇土地出让，规划新增用地指标和年度用地划几乎全部用于城镇发展。江苏省于2010年开始实行农村建设用地计划指标单列，要求各地计划指标安排量不得低于下达给当地用地计划总量的3%～5%，这一规定在一定意义上给农村开发提供了用地保障，但能真正落实到农村宅基地新增供应的少之又少。

以2007～2012年金坛市农户数量为例，假设每年有1‰的农户需要申请宅基地，以一家3口为标准，每户145 m2，金坛市自2007年起，每年需要新增的农村居民点用地需求见表1。以2013年全市新增建设用地占用农用地计划66.67 hm2为例，即使按照江苏省规定执行，3%～5%指标单列，计划指标也仅2.0～3.3 hm2，与农民建房需求相去甚远。

表1　2008～2012年金坛市农村居民建房需求

3.2.5宅基地存量流转不畅。在短暂的有偿使用宅基地后，农村宅基地一直以无偿的方式获取，面对无偿获取的公共资源，在农村村民无力承担更多的房屋建设费用时，集体经济组织成员之间相互监督，自愿遵守宅基地的分配。而随着农村生活的改善，在村民拥有更多财力用于改善居住环境之后，带来了农村大规模的住房建设，“一户多宅”情况愈演愈烈。

4金坛市农村宅基地利用管理的对策

4.1农村宅基地的改革思路

4.1.1构建管理立法体系，提倡动态管理。在未来的立法系统中，考虑构建宅基地管理相关的法律体系，以此来最大限度地保护农民的合法权益。除了在已出台的法律中完善农村宅基地管理相关内容外，可以考虑出台新的以宅基地管理为主体的法律法规。通过立法明确农民拥有宅基地的标准，明晰宅基地产权，保障宅基地依法流转及推进宅基地的登记发证工作。通过这样的途径，一方面可以有效防止农村宅基地乱占乱建，维护农村居民对宅基地的使用权；另一方面也有利于提高土地利用率，节约土地资源。此外考虑建立宅基地档案，对每一农户的宅基地状况进行详细的登记造册，以自然村为单位进行归档。以归档的材料加上国土资源所巡查组及基层管理员的巡查，实现农村宅基地的动态管理。

4.1.2推进户籍制度改革，充分体现民意。在户籍改革这一大背景之下，要在保障在户籍改革顺利进行的同时不侵害农民的利益，需要做到以下几点：首先，对宅基地进行确权登记，摸清农村宅基地闲置状况，为实施退出宅基地政策打好基础；其次，做好农村详细规划，以规划为依据，有计划地开展农村宅基地退出整治；最后，充分听取民意，根据不同的农户情况提供最适合以及最有利于其今后发展的农村宅基地退出模式。

4.1.3鼓励产权制度创新，实现宅基地置换。由于农村宅基地置换模式众多，对于实施“农村宅基地置换城镇住房”这一政策还需多方面保障措施。此外现有宅基地置换的模式多是针对典型试点地区的发展状况，而各地的经济发展水平、工业化和城镇化进程、居住环境、风俗习惯、收入水平、自然资源、经济社会功能等各方面条件都存在一定差异，因此各地在实行宅基地置换城镇住房工作中应从实际情况出发，在充分尊重农民意愿的基础上，要考虑到当地的发展趋势及村镇合理布局，制定具有特色的农村宅基地置换模式，合理推进农村宅基地改革。

4.2农村宅基地利用管理的对策对农村宅基地进行利用管理，目标是保护耕地和维护农村稳定，可以从取得制度、供应制度、使用制度、税费制度和保障制度上着手，即区分原始取得和继受取得，严格审批程序，保障土地合法供应，设定进退有度的制度，配套完善体制，允许现有宅基地的保留，同时为农村宅基地使用权过渡为完整产权搭建桥梁。

4.2.1规范宅基地取得制度。对宅基地使用权的享受主体进行严格认定，其一，控制了对于宅基地的需求量，保护有限的土地资源；其二，维护了宅基地主体享受的公平性，体现了效率和公平。在城乡户籍制度一体化的形势下，判定享受宅基地使用权的主体，切实体现主体特定的首要特性。

4.2.2重塑宅基地审批制度。县(市)级土地管理部门对农村宅基地使用权进行宏观管理，配置宅基地数量，依法办理农转用手续，并做好土地登记等相关工作，在审批上仅做好年度新增宅基地供应和核销工作；同时对集体经济组织在宅基地分配上进行监督。

集体经济组织作为农村宅基地使用权主体，首先依法享有对本集体经济组织成员的宅基地分配权利；其次，要依据村庄规划、土地规划、控制年度新增宅基地数量，并做好存量宅基地的再利用；再次，接受全体成员对其分配过程公开、公平、公正的监督。

4.2.3修正使用制度缺陷。修正使用制度的缺陷可以通过以下2种方式来实现：其一，设定宅基地使用年限。解决因继承房屋需要使用宅基地使用权的情况，保障父辈对于居住稳定的要求，在宅基地使用权期限未到期间允许子女对房屋进行继承，同时可以设定没有享受宅基地使用权子女的权能，即对于已经继承的房屋，可以过渡宅基地使用权；对于其年限的续期，可以通过房屋的自然灭失，或者在到期后，自动续期。其二，试行宅基地有偿使用制度。通过建立宅基地有偿使用的试点，评价宅基地有偿使用模式在全国全面推广的可行性，并探索具有地方特色的宅基地有偿管理模式。

4.2.4提供多元化供应制度。农村宅基地供应主要从保障新增和利用闲置两方面进行。目前因城镇发展的需求，建设用地规划指标和用地计划几乎全部用于城镇，这偏离了规划和指标多样化、差别化分配的初衷。建议在建设用地计划中单独列出农村宅基地的需求，并根据需求下达农村宅基地用地规划指标，从而保障农村宅基地的建设和发展。在严格控制新增的同时要有效利用存量宅基地，对于目前农村单户超面积、“一户多宅”、常年不住等闲置宅基地情况进行清理统计，采用多种方法盘活利用，包括政府回购、内部流转、结合户籍制度改革等。

4.2.5完善配套保障制度。

(1)建立宅基地和房屋登记制度。当前对农村宅基地和其基础上的房屋登记，只有针对宅基地使用权的土地证，还没有针对房屋的房产证。为此，建立宅基地和房屋登记制度十分必要。

(2)在农户自愿前提下，允许政府收储。参照“双置换”模式中的农村宅基地使用权换城镇住房，农民土地承包经营权换社会保障，在尊重农户自愿的前提下，允许政府提前收储农村宅基地，甚至土地承包经营权。

(3)在村镇规划统筹下，整合农村资金。整合农村投入资金，聚集各种资金渠道进行基础设施建设等方面的投入，也可将此资金提供给拆并村集体成员作为补偿。同时，统筹规划集约了基础设施对于土地的占用后复垦等情况，可及早推行土地的连片耕作，加强机械化作用等。

(4)产权创新，实行宅基地置换。宅基地置换是指农民居住地在空间上的转换。通过对现有宅基地产权制度的创新，可以考虑对闲置的宅基地进行置换。在政策推进过程中，一方面政府在宅基地置换上仅需把握宏观规划和指导；另一方面也要从实际情况出发，充分考虑当地的发展趋势及村镇合理布局，制定具有特色的农村宅基地置换模式，合理推进农村宅基地利用管理制度改革。

5结论与展望

5.1结论结合金坛实际，分析了目前宅基地管理过程中存在的缺乏规划指导、审批职责不明、主体认定困难、新增指标不足、流通不畅等一系列问题。为此，结合宅基地管理的历史变迁和发展特点，提出了宅基地管理改革方向，包括构建宅基地管理法律体系、推进户籍改革与宅基地退出结合进行以及宅基地置换的新型产权制度。并从取得制度、供应制度、使用制度、税费制度和保障制度5个方面提出了农村宅基地利用管理的对策。分析了宅基地管理面临的难点，对症阐述了管理制度的政策建议：

(1)立足于维护宅基地管理的规范，主要从宅基地享受主体资格、宅基地供应、宅基地审批流程等方面入手。

(2)分析宅基地使用制度中的缺陷，主要是无偿使用和无限期使用两方面带来的宅基地超面积和闲置严重，通过建立有偿、有期限使用制度来节约集约宅基地使用；同时改变“一户一宅”政策，以户为单位，以人均宅基地面积为标准。

(3)建立宅基地退出的激励政策，一方面释放宅基地供应量，另一方面实现宅基地的物产功能。

5.2展望该研究从宅基地管理制度建设角度提出了完善管理制度的相关对策建议，今后仍需从以下方面开展进一步研究：

(1)《物权法》规定住宅建设用地使用权期间届满的可自动续期，那么宅基地设置了使用年限后，是否也应自动续期，则其期限设置的必要性及实用性需作深入研究。

(2)宅基地计划单列后能够有效保障宅基地的指标供给，同时应注意避免宅基地指标的浪费与宅基地的低效扩张。

(3)集体经济组织作为农村宅基地使用权主体依法行使对宅基地的处分权，如何有效规范村组干部的宅基地分配权利，保障宅基地公平配置。

参考文献

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