广东省·市级国土资源信息化“十三五”规划的生命周期管理

广东省·市级国土资源信息化“十三五”规划的生命周期管理

李 江

(广东省国土资源技术中心，广东广州 510075)

摘要作为5年期专项规划之一的省、市级“国土资源信息化规划”，在实践中发挥的作用仍然比较有限，其中既有人们对该规划的认识不足因素，也有规划编制与实施过程本身的原因。该研究结合实际参与的有关规划编制与实施跟踪，分析了该专项规划的目标定位、操作流程以及目前存在的一些问题，再通过借鉴现代软件业的“统一过程管理(Unified Process, UP)”方法，提出了省、市级国土资源信息化5年期规划从规划立项、调研分析、规划编制、反馈评审、跟踪实施与评估总结的“规划生命周期管理”框架。以该框架为基础，结合广东省的实际情况，对广东省国土资源信息化“十三五”规划的相关内容进行了初步探讨。

关键词国土资源信息化；“十三五”；规划编制；规划生命周期管理；广东

中图分类号S-058;TU984.12

作者简介李江(1974-)，男，湖南长沙人，高级工程师，从事国土资源规划、地理信息系统应用研究。

收稿日期2015-06-11

Life Circle Management of 13th5-Year-Plan for Land and Resources Informatization in Perspective of Provincial/Municipal Level—An Example from Guangdong Province

LI Jiang (Technology Center of Guangdong Provincial Land and Resources, Guangzhou, Guangdong 510075)

AbstractThe role and function of 5-Years-Plan for Land and Resources Informatization (LRI) at provincial/municipal level is still uncertain due to causes like lack of recognition of the plan and lack of effective life-cycle management for it. In this article, based on the author’s own experiences in compiling and implementation of the plan in recent years, the role and function of the plan and some commonly incurred pitfalls in practice is discussed first, and then by drawing lessons from Unified Process (UP) methodology in modern software industry, a framework for life-cycle management of the plan from inception to elaboration, construction and transition is put forward. Then a case study from Guangdong Province is covered by following the above framework approach which gives out a more promising 13th 5-Years-Plan for LRI.

Key words Land and resources informatization; 13th5-year-plan; Plan compiling; Life-cycle management for planning; Guangdong

通过各类社会经济综合发展规划、专项规划对社会经济和行业发展进行统筹协调是我国社会经济制度的重要特点和优势。随着信息技术与应用的快速发展，信息化已渗透到包括政府机构在内的社会各个行业，成为各行业发展与创新的重要支撑[1]。省、市级国土资源信息化规划作为5年期专项规划之一，近年来开始得到重视，但与国土规划、土地利用规划、基础测绘发展规划等其他国土资源专项规划相比，国土资源信息化规划开展时间较晚，对该规划的编制与实施经验较少，甚至对该规划的重要性与价值仍缺少必要的认识[2]。国土资源信息化规划涉及国土资源业务和信息技术应用两大方面,是土地科技创新体系的有效运作有赖于4个关键支撑(科学基础、科技保障、科研管理和科技市场)的重要组成部分[3]。对规划的编制与实施管理有更多、更高的要求，需要在规划编制方法及规划生命周期管理上有所发展。

2015年国家开始编制“十三五”发展规划。国土资源部在《关于进一步加强信息化工作统筹的若干意见》(国土资发〔2015〕16号)”[4]以及《“国土资源部2015年工作要点》中明确要求[5]：“转变国土资源信息化建设理念和方式,组织开展国土资源信息化‘十三五’规划研究和编制”。省、市级国土资源信息化“十三五”规划是该规划的重要组成部分，发挥着承上启下的作用。笔者以自身近年来参与国土资源信息化规划编制与跟踪实施的经验为基础，首先对国土资源信息化规划的作用与意义、当前规划实践中存在的一些问题进行分析，再借鉴现代软件业的“统一过程管理(Unified Process, UP)”方法[6]，对可适用于国土资源信息化的“规划生命周期管理”框架进行论述。并以该框架为基础，对广东省国土资源信息化“十三五”规划的相关内容进行了初步探讨。

1 国土资源信息化规划的作用与意义

我国各类宏观发展规划一般以5年为规划期，包括国家、省、地(市)、县(市)级的社会经济综合发展规划，以及各行业、各部门的综合与专项规划。5年规划轮廓性地对发展目标、发展方向、主要任务与技术路线进行定位，可以为年度计划、重大项目立项实施等工作提供指引，是保障中长期目标合理、实现路径科学，并且集中资源、发挥优势的重要途径。随着信息技术在国土资源工作各领域的广泛应用，信息化逐步渗透到国土资源工作各环节[7]，越来越受到各级国土资源部门和各单位的重视，并在不同的专项中都安排了信息化工作，内容涉及调查评价信息技术应用、数据库建设、应用系统建设、网络互联、标准编制等。因此，迫切需要通过国土资源信息化规划进行统筹安排，把各单位、各部门相关的信息化工作纳入国土资源信息化总体布局中，明确在调查评价、政务管理和社会化服务信息化中所处的位置，做好相互衔接，凝聚目标，形成合力，发挥整体功能，切实取得应用成效。

2 国土资源信息化规划存在的问题

由于我国幅员广大，实行从中央(部委)到地方的多层级管理体制，相应地有多个“五年规划”互相关联与影响，需要在规划编制与实施过程中充分协调。省、市级国土资源信息化五年规划在全国国土资源信息化规划体系中还起到了承上启下的作用，除了需要深入分析信息技术在国土资源行业应用外，还需要充分考虑上级专项规划、本级行业综合规划、其他专项规划以及地区社会经济发展规划的整体要求，同时，需要为下级相应的专项规划提供指引和依据。国土资源信息化规划对国土资源行业发展至关重要，但目前该规划的编制与实施也存在一些问题，影响了规划作用的发挥。

目前，与国土资源综合或专业规划相比较，国土资源信息化专项规划首先存在着认识不足、不被重视的问题。信息化在许多业务单位(厅局)仍只被作为辅助性的技术工作，业务部门的信息化规划或者不单独编制，或者其受重视程度远不如业务专项规划。根据全国各省份国土资源厅门户网站及互联网搜索查询结果(表1)[8]，“十二五”期间，全国31个省级国土资源部门中，制订了基础测绘“十二五”规划的有25个，占总数的81%；但制订了国土资源信息化“十二五”规划的只有18个，只占总数58%。这在一个侧面反映出省级国土资源部门对信息化规划重视程度不及业务类规划。

表1　国土资源系统“十二五”规划编制情况

其次，信息化规划普遍存在着规划调研不够深入，对发展趋势预测把握不准的问题。互联网时代，信息技术与应用都快速发展变化，对其发展趋势进行准确预计及规划是比较困难的，但这并不代表信息化不需要规划所做的“长期目标与技术路线选择”工作。规划所确定的目标方向不能偏离时代的发展，在大方向上发生错误。

第三，信息化规划容易与地区或部门业务发展脱节，缺乏业务针对性，导致单纯“为技术而技术”。不少国土资源单位信息化工作未受到足够重视，并且由于财务、人事及管理体制等方面原因，上下级之间的同类规划容易脱节。国土资源信息化规划涉及国土资源业务与信息技术应用两大方面，相应要求规划编制人员对国土资源业务和信息技术应用与发展趋势有深入的了解，但目前在省、市级国土资源单位，受信息化部门人员编制等因素限制，这类综合型人才仍然较少，现有技术人员日常主要从事繁忙的系统维护等事务性工作，缺少对宏观综合性问题的思考与研究，影响信息化规划工作的开展。

第四，信息化规划通常被当作为一项独立的任务，未与年度计划、项目立项审批有机结合起来，规划编制完成以后缺少对实施过程持续跟踪、反馈与考评机制，很容易导致“规划规划，墙上挂挂”的结果。这类规划成果无法得到有效应用的情况在行业内普遍存在，例如，作为对未来发展空间格局进行总体安排和设计的国土规划，保障规划实施的方法手段不多。在没有法律依据保障时，国土规划只能定位为“为正确决策提供有用的信息”，而无法将规划具体实施[6]。

3 生命周期管理与广东省国土资源信息化“十三五”规划

3.1 广东省国土资源信息化规划概况广东省国土资源厅一直来重视对信息化规划的编制与实施。2004年广东省国土资源信息中心主持编制《广东省国土资源信息化“十一五”规划与技术方案》，在全省国土资源信息化的初始阶段梳理了国土资源信息化的主要目标、工作内容与技术方案，相当于对全省各级国土资源单位进行了一次大的信息化普及和培训，提高了省厅及各地(市)、县(市)对国土资源信息化目的、意义的认识，建立了全省国土资源系统基本的信息化支持单位和服务队伍，为各地项目立项和技术路线提供了指导。

2010年，广东省国土资源技术中心承担的《广东省国土资源信息化“十二五”规划》编制工作，在规划体例与实质内容方面有所创新和突破，没有完全按照其他省市常见的格式和内容进行编写，而是结合广东省实际，提出了建设“畅通工程”、“保障工程”与“知识工程”的规划内容[9]。其中，知识工程规划内容提前预见了“十二五”后期迅速发展的“智慧城市”、“云计算”、“大数据”应用；规划还提出建设全省统一国土资源网上交易平台的内容，为后续2年全省各地国土资源网上交易相关信息系统建设工作起到了重要的指导作用。

2010年广东省厅科教处还发文要求全省各地(市)以上国土资源管理单位完成编制本级国土资源信息化“十二五”规划。该文件对全面规范全省国土资源信息化规划编制，从而为各地(市)国土资源信息化项目立项、争取经费支持起到了重要作用。

近年来广东省国土资源信息化规划在取得一定成效的同时，也还存在着一些问题。主要包括与测绘、地质勘查、地质环境等专项规划与信息化规划之间协调不够，特别是由于主管部门和项目管理方式等原因，没有将测绘、地质勘查、地质环境等专项业务相关的信息化内容在本级信息化规划中得到充分体现，相反，这些业务相关的信息化内容主要从对应的业务规划中反映，一定程度上造成后期信息化成果(数据、应用服务等)缺乏统筹和集中等问题。此外，无论是省级还是各地(市)、县(市)单位，都缺少规划实施跟踪与评估，未建立规划执行情况反馈与分析、考评机制。

3.2广东省、市级国土资源信息化“十三五”规划生命周期管理框架为使国土资源信息化规划更科学、兼容、有效，按照科学有效的方法框架对国土资源信息化规划从立项到执行实施进行管理非常必要。按照现代软件工程中的“统一过程(Unified Process, UP)”管理方法[6]，规划的生命周期一般包括规划立项、调研分析、规划编制、反馈评审、跟踪实施以及评估总结等多个阶段。要达到规划的目标，发挥好它的作用，需要对规划整个生命周期进行有效的管理。在广东省、市级国土资源信息化“十三五”规划过程中同样应当遵循如图1所示的规划生命周期框架。

图1　规划的生命周期管理框架

3.2.1规划立项。这一阶段是规划工作的基础，通过将规划编制与实施纳入到重点工作范围，确保规划有一个高的起点。省、市级国土资源信息化规划应在规划编制立项阶段就争取明确将规划定位为各级国土资源信息化年度计划与重大项目立项的重要依据，争取将国土资源信息化规划纳入到本地区或本部门综合规划中，并经本级发改委、财政、信息化(含保密)等政府职能管理部门的评审与备案。

3.2.2调研分析。这一阶段主要任务包括相关信息化基本情况收集、分析，对业务部门、用户开展专题调研，深入沟通，发现问题，掌握需求。在基本情况调查方面，应建立全局性的信息化建设基本信息台账(数据库)，并通过日常项目申报、年度计划或工作总结报告等过程将相关的信息采集、汇总，这样既可以达到信息的实时性、详细性和准确性，又可以减少专门调研所需耗费的时间和精力。

3.2.3 规划编制。规划编制成员组成应包括系统内部、外部单位、行业专家、业务部门用户等各个方面，既要有足够宽广的专业视野，又要有足够的认识高度和深度。省级国土资源信息化规划编制组成员应吸收各地(市)相关单位高水平的专家与用户代表参加，各地(市)规划编制组成员，可以省级规划编制组成员为基础，再增加本地其他部门部分代表参加，以保障规划编制工作顺利开展。同时，通过规划编制过程，形成一支高水平、专业化、多形式的专家咨询队伍，可以长期为全省信息化提供咨询、建议服务。

规划文本需要内容简练，符合通常的规划文本格式要求，同时，应加强在主题、概念上的提炼、抽取，形成一些具有简明扼要、脍炙人口特点的提法，以方便规划内容的传播与接受。针对信息技术与应用日新月异的特点，围绕国土资源行业需求，重点针对“云计算”、“大数据”、“互联网+”等技术的应用，创新开展对国土资源信息化的技术路线选型，在已有成果基础上，提出和规划好“国土云”、“智慧城市”、“网上办事”等具体建设内容与任务。

在定位上，始终明确信息化的目的是为国土资源业务与服务创新提供支撑。国土资源业务的核心是对内监管和对外服务两大方面，“十二五”期间的“一张图”、综合监管平台为国土资源监管工作打下了很好的基础，“十三五”期间，创新、提高对外服务能力将是重点。基于“国土资源云”的不动产登记信息管理平台建设将是重点，而借鉴电子商务、“互联网+”的各类服务创新，将是国土资源信息化的亮点。

规划背景与外部环境主要考虑原“十二五”期间“金土工程”、“一张图”、综合监管平台、广东省网上办事等信息化建设与应用成果，不仅要深入分析存在的问题，更应考虑如何合理利用已有的成果，避免“重复建设、建而不用”的问题。要重点考虑国土资源部、省、地(市)、县(市)各级国土资源部门信息化成果的共享与充分利用，克服不同投资建设与应用主体对信息化成果的“孤岛式”管理与应用方式，促进信息化工作在各级领导和普通用户中的接受程度。以此次规划编制与实施为契机，建立“广东省国土资源信息化成果(台账)库”及相应的管理系统，逐步实现全省各级国土资源信息化建设成果信息的动态跟新，并作为项目申报、评审验收、绩效考评的重要依据。

在规划编制实施方面，应充分借鉴省厅“十二五”期间的经验，由省国土资源厅统一发文，明确各地(市)国土资源信息化“十三五”规划编制的任务，纳入各级单位年度考核任务，并提供规划编制技术指导，确保全省各地(市)国土资源信息化规划能够在“十二五”规划的基础上更上一个台阶，并且有针对性地解决当前存在的一些问题，使“十三五”规划能够为全省国土资源信息化工作提供更有力的支持。

3.2.4反馈评审。这一阶段是规划编制的一个重要里程碑，正式的专家评审是规划能够最后完成通过的必要条件。但实际的规划反馈工作可以从规划立项、调研分析开始，应将规划初步成果及时与相关受影响人进行分享、反馈，提供建设性意见与建议。规划文本应能在各方意见的基础上不断改进、完善，应通过多次内、外部专家，业务部门用户的评审、反馈，并与年度计划、专项立项方案等相关内容相互衔接、利用。规划编制组再根据规划文本反馈意见进行修改和完善。

3.2.5跟踪实施。这一阶段贯穿于整个规划实施期，是发挥规划价值的关键。要解决规划流于形式、缺少实际价值的问题，重点在于尽快建立规划与年度计划、专项立项之间的依据引用关系。根据国土资源部《关于进一步加强信息化工作统筹的若干意见》(国土资发〔2015〕16号)要求，应加强信息化年度项目管理，各级国土资源主管部门要加强对本级各种来源的信息化相关项目的立项和实施的统筹。建立“信息化成果信息(台账)库”，并在日常项目管理工作中实现动态更新是实现规划跟踪管理的实用方法。

通过管理流程与技术方法的改进，实现划实施过程的持续跟踪反馈与效果评估是此次规划需要实现的一个突破。通过强化对已有信息化项目成果的跟踪管理，广东省各级国土资源主管部门要全面掌握本级各类信息化项目情况。省国土资源厅技术中心建立信息化项目台账和多级部署应用系统台账，全面掌握、动态跟踪已建和在建(包括立项阶段)的信息化项目基本情况，定期组织开展信息化项目实施和成果应用经验交流，及时总结好的做法和经验，深入挖掘各单位共建和成果共享的潜力，积极推动已建信息化项目成果的集成整合、共享利用。

3.2.6 评估总结。规划实施的评估总结是在规划实施期结束以后对规划实施效果的全面总结。目前，对规划实施的评估总结仍属于新的课题，缺少类似的经验。可以借鉴针对年度计划或项目的评估总结方法, 国家发改委等单位《关于开展国家电子政务工程项目绩效评价工作的意见》(发改高技〔2015〕200号)对政府信息化项目的绩效评价提出了具体要求[10]。此外，规划的评估总结与跟踪实施阶段的成果密切相关，当建立了各地国土资源信息化成果库，实现信息动态

更新、实时跟踪以后，规划实施的最终评估总结也将水到渠成。

4 结语

通过以上分析，可以明确国土资源信息化对今后国土资源行业发展至关重要，其中市、县级规划更起到承上启下的作用。但目前该规划的实际应用价值还没有得到充分发挥，需要在提高认识、提高规划编制与实施管理水平等方面入手进行调整。从广东省国土资源信息化规划的实践和对“十三五”规划的初步分析表明：涵盖规划立项、调研分析、规划编制、反馈评审、跟踪实施与评估总结的“规划生命周期管理”框架可以为国土资源信息化规划提供有效支持。

参考文献

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