关于SCO成员国跨国旅游合作机制构建的思考*

王英 原帼力

（新疆财经大学，新疆 乌鲁木齐 830012）

关于SCO成员国跨国旅游合作机制构建的思考*

王英 原帼力

（新疆财经大学，新疆 乌鲁木齐 830012）

在构建“丝绸之路经济带”的大背景下，SCO跨国旅游合作前景广阔。本文在分析SCO跨国旅游合作潜力的基础上，分别从服务贸易现状、旅游合作机制、交通基础设施以及语言沟通等四个方面分析了阻碍跨国旅游合作的主要障碍，并分别从政府、行业协会和企业三个层面阐述了跨国旅游合作机制构建的思路，以期为SCO框架下的丝绸之路沿线跨国旅游合作提供切实可行的对策建议。

SCO； 旅游合作；丝绸之路；机制构建

上海合作组织，简称上合组织（Shanghai Cooperation Organization，以下统称SCO）包括中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦六个成员国，旨在加强成员国睦邻互信和友好合作，促进各成员国经济的快速发展。跨国旅游合作既能加强成员国之间的友谊又能带动各国经济的共同发展。而且，哈吉塔乌曾与俄同属前苏联，情感基础深厚，同时又都与中国山水相连、陆路相通，具备发展旅游合作的基础。此外，2014年中哈吉“丝绸之路：长安-天山廊道的路网”项目联合申遗的成功，为SCO旅游合作开辟了良好的开端。总之，以丝绸之路为纽带，SCO框架下的跨国旅游合作极具意义和潜力。但至今SCO还未形成一套完整有效的旅游合作机制，跨国旅游合作仍处于初级阶段。

一、SCO成员国跨国旅游合作潜力分析

自SCO成立以来，各成员国间的经济合作不断增强，成员国间的旅游合作也得以迅速发展。由于受各国经济发展水平、基础设施建设、政府宏观经济政策等的制约，各国虽存在强烈的合作愿望，但跨国旅游合作至今仍未取得实质性进展。目前合作比较密切的主要有中俄和中哈以及俄罗斯与其他中亚国家之间传统上形成的旅游合作。以中俄旅游互访为例，俄罗斯来华旅游人数一直紧随韩国与日本，名列第三位。

图一 2005-2012年俄罗斯旅华人数

如图一，俄罗斯来华旅游人数一直保持在200万人次以上，大体呈现波浪式增长，2007年突破300万大关。2009年，俄罗斯受国际金融危机等因素的影响，来华游客人数骤减至173.30万人次，比2007年减少了42.31%。之后又逐渐回升，2011年达到253.63万人次，占当年俄罗斯出境旅游总人数的5.80%，仅次于韩国和日本，是我国第三大入境旅游客源国。之后保持着相对平稳的发展态势，2013年为218.60万人次，依旧保持着我国第三大入境旅游客源国的地位。同时，中国驻俄罗斯大使馆经商参处数据显示，2012年外国公民赴俄旅游人数同比增加了10%，约257万人，其中来自中国的旅游人数为34.3万人次，同比增长了47%，仅次于德国，位列第二。2013年1-9月，中国赴俄罗斯旅游人数超过30万人次，同比增长 40%，首次超过德国位列第一，这充分证明中俄两国旅游合作前景广阔。

二、SCO成员国跨国旅游合作的障碍

（一）各成员国旅游及服务贸易不平衡，利益冲突凸显

表1 2006-2013年SCO成员国旅游外汇收入一览表

由表1可以看出，2013年中国旅游外汇收入由2006年的33949百万美元上升至51637百万美元，上升了52.10%，俄、哈、塔也分别上升了57.17%、74.19%和42.86%，但俄哈两国2013年总额仅占中国的23.22%和2.83%，塔国忽略不计。此外，吉国旅游外汇收入在短短七年间翻了两番，但总额却不足900百万美元，这表明各成员国旅游服务贸易都在迅速发展，旅游合作前景广阔，但旅游服务贸易发展不平衡。然而经济实力强的大国想多分享一些合作利益，小国同样也想争取自身利益最大化，因此利益冲突不可避免，各国参与丝绸之路跨国旅游合作的积极性大大削弱。

（二）SCO成员国框架下缺乏完善的旅游合作机制

随着丝绸之路经济带的发展，各成员国政府逐渐意识到了丝绸之路旅游合作对于发展本国经济的重要意义，因此，各国积极制定相关政策或签订相关协议（见表2）。尽管如此，SCO框架下仍未达成完整的旅游合作协议，也没有形成切实有效的旅游合作机制，这无疑会制约旅游合作的进一步发展。

表2 近年来SCO成员国间有关旅游合作促进政策一览表

（三）落后的交通基础设施成为阻碍跨国旅游合作的瓶颈

SCO六个成员国中，哈吉塔乌经济基础相对薄弱，基础设施建设落后，主要表现在交通运输方面。以哈为例，公路是哈国最重要的交通运输工具，2009年公路汽车客运量为117.78亿人次，占全国客运总量的99.8%，旅客周转量为1106.3亿人公里，占全国旅客周转总量的84.8%。然而，哈国当年的公路网总长度为96846Km，仅占中国当年公路网总长度3860823Km的2.51%，公路密度为4，仅为中国的十分之一。①公路等级低，相当于中国的乡村简易公路，平整度低，路况不好，特别是长途行车，极易疲劳。航运方面，哈国有5座国际机场，吉国只有一座；塔国仅有一家航空公司，乌国国内及飞往其他独联体国家的航班还常常因超额预定或燃料短缺等原因延机。落后的交通运输业大大降低了外国游客的旅游欲望，是阻碍跨国旅游合作的一大瓶颈。

此外，俄、哈、吉、塔、乌同属前苏联，目前国内使用的火车轨道仍是前苏联时期非国际标准的宽轨，而中国使用的是国际标准的标准轨，这为铁路客运带来了挑战。

（四）语言沟通不畅，削弱跨国旅游合作积极性

俄哈吉塔乌同属前苏联，这五国普遍会说俄语，国内旅游指示牌也普遍使用俄语或兼示本国语言，英语普及率很低。中国作为SCO的重要成员，主要以汉语为主，最为普遍的第二外语是英语，懂俄语的人很少。此外，汉语在2013年联合国公布的世界上最难学的十大语言里排行第一，这无疑会降低外国游客学习汉语的欲望和激情，阻碍汉语在SCO其他成员国中的普及。因此，语言沟通障碍会严重阻碍SCO跨国旅游合作，降低旅游服务质量，削弱跨国旅游合作的积极性。

三、SCO成员国跨国旅游合作的机制构建

SCO跨国旅游合作涉及丝绸之路沿线六个国家，意味着该合作机制的构建已不能仅局限于行业协会和企业层面，更多的应关注国家层面的合作。因此，本文着眼于“政府主导，行业协会和企业辅之”，分层次有重点的从政府、行业协会和企业三个角度来阐述跨国旅游合作的机制构建，以逐步实现各成员国互利共赢的目标。

（一）政府主导，构建跨国旅游合作机制

1.设立统一的组织协调机构

政府是跨国旅游合作的主导者，发挥宏观调控作用，SCO跨国旅游合作涉及六个国家，需要通过各国政府建立高层次的独立的协调机构。SCO可以建立跨国旅游合作发展委员会，主要负责制定跨国旅游合作的指导方针和发展方向，研究旅游合作的各项活动、计划与项目，协调解决旅游合作过程中的相关问题。同时，构建跨国旅游城市联盟，倡导各成员国主要旅游城市在旅游资源开发、项目建设等方面进行合作。此外加强各类招商引资信息和旅游资源开发信息的交流，实现旅游资源开发信息的跨国跨城市共享，进而促进跨国旅游合作的稳步发展。

2.构建利益补偿机制，谋求互利共赢

作为利益主体，各成员国注重的是自身当前和未来的利益，实质性的合作共识能否达成，关键在于合作过程中的利益分配机制是否合理，各方利益能否得到平衡。但SCO成员国经济发展水平不一，旅游资源不均衡，如中、俄经济发展较好，而塔、吉经济发展相对落后，利益冲突不可避免。因此，构建以政府为主导的利益补偿机制对推动SCO跨国旅游合作尤为重要。

首先，建立旅游合作发展基金，重点支持经济发展水平较低的国家开发旅游业，通过旅游业的发展带动该国整个经济社会的发展，从而缩小国与国之间旅游产业差距，以求得相对平衡。其次，建立合理的税收模式和共同的融资平台，提高经济发展较好的国家对经济发展相对较弱的国家的支持力度，保证发展中的公平。最后，经济较好的成员国可通过低息甚至无息贷款、政府援助等途径支援经济相对落后的成员国的旅游基础设施建设，达到利益补偿的目的。

3.实现跨国旅游标准化和信息畅通化

因各成员国旅游贸易发展程度不同，各国旅游管理制度也有所区别，这无疑会阻碍旅游信息的畅通交流。SCO各成员国应按照国际惯例或国际旅游行业标准，借鉴世界其他国家跨国旅游合作的成功经验，统一和完善旅游贸易标准。同时，还应该建立高效的电子商务信息交流平台，以“汉语+俄语”双轨制发布各国有关跨国旅游的政策、法律法规及其他重要信息等，实现SCO框架下跨国旅游合作的旅游标准化和信息畅通化。

4.简化签证程序，建立无国界旅游带

签证问题一直是跨国旅游亟待解决的问题，SCO跨国旅游签证手续比较繁杂。目前哈国已与中国香港签署了双方可免签证在对方停留14天的协定；中俄也签署了《团队旅游互免签证协议》。为进一步推进丝绸之路沿线跨国旅游合作，各成员国应简化跨国旅游的通关手续，在旅游签证上对SCO成员国的游客特殊优待。欧盟的《申根协定》指出，如果某外国游客获准进入协定中任何一个国家，该游客就获得了协定中所有国家的自由通行权。SCO开展跨国旅游合作可以签订类似旅游协议来推进跨国旅游合作的开展，简化签证程序，逐步实现SCO成员国间跨国旅游“一证通”的局面，建立名副其实的丝路沿线无国界旅游带。

5.完善交通基础设施建设，为跨国旅游合作提供物质保障

由各成员国相对地理位置可知，完善丝路沿线跨国旅游合作的交通基础设施建设的重点应放在航空、铁路和公路三大项目上。航空方面，可以开辟由西安国际航空港经乌鲁木齐、阿拉木图、塔什干至东欧、西欧的国际航班，往东连接北京、上海，向西与欧洲航空网相连接。铁路方面，应积极开通新疆喀什到乌国安集延市的铁路接轨干线，创建丝绸之路重镇—阿拉木图、比什凯克、塔什干、撒马尔罕等城市的便捷交通网络。此外，对于中国与SCO其他成员国间的铁路换轨问题，可以在原有宽轨基础上，另加一条内轨使其与标准轨相符，既经济又高效。公路方面，应打通丝绸之路沿线古城镇之间的公路交通障碍，衔接丝路沿线国家间的高等级公路，提高交通中心城市到丝绸之路旅游带城市间的公路等级。

6.建立反恐应急协调机制，保证跨国旅游的安全性

丝绸之路沿线旅游跨越国界，安全性不高，随时可能受到“三股势力”的负面影响，纵使异国风景再优美，游客也不愿意冒险。因此，安全是旅游的生命线，没有安全就没有旅游。要解决丝绸之路旅游安全问题，SCO成员国应建立有效的反恐应急协调机制。如：各成员国分别加强对本国内部重点目标的排查和警戒，特别是人流集中的旅游景区、机场车站码头以及其他交通工具停靠点等地方；成员国之间建立起完善的信息沟通和保障系统，完全消除国境地带的灰色区域，切实保证游客的安全。同时，各成员国还应制定分工明确的应急处置恐怖袭击预案，防患于未然。最后，各成员国间还须配合其他后续工作，如情报信息的交流，案件的协查、取证，游客救助保护等，创建一个安全放心的丝路旅游环境。

（二）发挥行业组织职能，构建跨国旅游合作机制

1.构建跨国旅游行业协会

SCO亟须建立跨国旅游行业协会，如旅游景区协会、旅游酒店协会、旅游交通运输协会、旅行社协会等，这样可以通过双边或多边对话，提高沟通效率以化解矛盾并达成一致意见，减少不必要的法律纠纷，实现共赢的局面。此外，行业协会应定期组织旅游博览会、旅游推介会、旅游信息交流会等，为开拓旅游市场、增进旅游业交流、推介资源等提供广阔的平台。

2.设立跨国旅游合作监督委员会

监督除了依靠各国政府的力量，还应设立专门的非政府性质的跨国旅游合作监督管理委员会，委员会的成员应由六国的旅游局人员、旅游行业协会成员、旅游企业代表、旅游景区景点代表和民众代表等共同组成，对跨国旅游合作进行全面监督。此外，该监督管理委员还应将其获得的信息公开透明化，充分发挥新闻媒体以及社会舆论的监督力量，强化合作共识，提升反馈监督的力度。

（三）加强旅游企业职能，构建跨国旅游合作机制

1.构建跨国旅游企业联盟

跨国旅游企业是跨国旅游合作的主体，鼓励各国旅游企业本着“互利共赢，共同进步”的态度，由各国龙头企业家牵头，组织本国的旅行社、宾馆、酒店、景区等旅游企业同其他成员国的旅游企业开展互访性的学习和考察，努力构建SCO框架下丝路沿线跨国龙头旅游企业集团，发挥旅游企业在丝路沿线旅游合作中的市场主体作用。

2.加强文化交流，互相推介旅游资源

各成员国跨国旅游企业可以借助孔子学院进行文化交流，特别是旅游文化交流。同时，建立中俄双语交流网站以互相推介各自的旅游资源，将丝绸之路沿线旅游资源作为一个整体进行宣传，并建立统一的非物质文化保护体系。

3.建立校企合作的旅游应用型俄语人才培养模式

首先，应秉承“以发展跨国旅游为目标，利用俄语为媒介，提高学生实践能力为核心”的教学思想，推行“俄语+旅游专业知识”的双轨制教育模式。其次，邀请旅游行业、企业的专家来学校做报告及就业指导，由行业骨干、高校学者、专家和本专业骨干教师组成专业教学指导委员会，根据跨国旅游人才市场的需求，提出专业培养目标，制订专业教学计划。最后，安排学生进入相关企业实习，进一步培养学生的实践能力。同时，在职人员的职业继续教育以及定期培训也同步进行，切实保证跨国旅游的服务质量。

注释：

①中国驻哈萨克斯坦使馆经商参处.http:// kz.mofcom.gov.cn/.

[1]李文兵，南宇.论丝绸之路沿线旅游合作机制[J].干旱区资源与环境，2010，（1） .

[2]马耀峰，梁雪松，李君轶，白凯.跨国丝绸之路旅游合作研究[J].开发研究，2006，（2） .

[3]李创新，马耀峰，李振亭，马红丽.遗产廊道型资源旅游合作开发模式研究——以“丝绸之路”跨国联合申遗为例[J].资源开发与市场，2009，（9） .

[4]晏辉.如何打造新丝路国际旅游带[J].大陆桥视野，2007，（7） .

本文为新疆维吾尔自治区旅游局科研项目“SCO成员国跨国旅游合作研究”（XJLYJ201420）阶段性成果。

2014-12-05

王英，女（汉族），新疆财经大学国际经贸学院研究生，研究方向：中国与中亚区域经济合作。