基层司法行政队伍建设现状与对策

黄 琢（湖北省宜昌市司法局政治部主任）

基层司法行政队伍建设现状与对策

黄 琢（湖北省宜昌市司法局政治部主任）

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，要建设高素质法治专门队伍，推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化。司法行政机关是推进法治建设的重要力量，承担着法治宣传教育、法律服务、法律保障三大职能十多项职责，为服务经济发展、维护社会稳定、促进公平正义发挥了重要作用，加强队伍“三化”建设显得越来越迫切。根据司法部、省司法厅和政法委的部署，湖北省宜昌市司法局认真组织调研，深入了解全市司法行政队伍建设现状，并就建设高素质基层司法行政队伍提出对策建议。

一、全市司法行政队伍建设现状

全市司法行政机关包括市司法局、13个县（市区）司法局（共有收编直管的109个司法所）、市强制隔离戒毒所。近三年来，全市司法行政系统获市以上表彰先进集体136个，荣立集体二等功2个，荣立集体三等功5个，先进个人106人次；获省级劳模称号2人次；全省司法行政系统多项业务工作现场推进会在宜昌召开。

（一）人员数量较少的队伍承接了大量社会治理新职能

随着依法治国方略深入推进，司法行政工作内涵不断丰富、外延不断拓展、职能不断增加。以宜昌市司法局为例，1997年以前主要承担组织指导全市法治宣传教育，监督管理律师、公证、基层法律服务，指导管理人民调解组织排查调处矛盾纠纷、参与社会治安综合治理等6项职能；经过十多年，职能已多达19项。如1997年新增指导管理全市刑释解教人员安置帮教工作，1998年新增“12348” 专线电话法律咨询服务，1999年新增法律援助工作，2000年新增管理劳教（现为戒毒）工作，2001年新增“法律服务直通车”、统一组织宜昌考区（含神农架林区）法官、检察官、律师、公证员初任资格国家司法考试工作，2005年新增协调监管全市司法鉴定工作， 2006年新增指导管理社区矫正工作，2014年新增选拔管理人民监督员工作等。

司法行政机关工作任务越来越繁重，但相应编制人员并没有随之增加，人力资源不足与新增职能任务繁重的矛盾凸显。如宜昌市司法局现有8个内设科室、3 个专门机构、4个直属机构、6个综合协调机构，其中5个科室只有一人，1个科室没有人，其他科室平均3人左右。这种人员编制与繁重的工作任务相比严重不足的问题，在县市区司法局和乡镇（街道）司法所更加突出。

（二）基层司法行政队伍年龄文化等结构不断优化

全市共有政法专编678人，实有人数538人，空编69人，空编11.4%。2011年以来，全市司法行政系统新进人员60人。其中公务员招录15人，政法体制改革招录15人，调入27人，接收军转干部3人；减少人员58人，包括退休17人、调出39人、辞职2人，正负相抵净增2人。在编人员年龄分布见图一。

全市司法行政机关现有人员男性402人，女性136人。本科学历262人，占48.0%；大专及以下学历263人，占48.7%；政法类专业人数238人，占44.2%；中共党员人数472人，占87.7%。年龄30岁以下68人，占12.6%；31～35岁38人，占7.1%；36岁到40岁37人，占6.9%；41～45岁78人，占14.4%；46～50岁145人，占27.0%；51～54岁113人，占21.0%；55岁以上59人，占11.1%；研究生及以上学历10人，占1.8%。从图一看，基层司法行政队伍年龄结构重心靠后，呈不对称正态分布。与新增职能的需要相适应，基层司法行政队伍年龄结构将不断优化，期望弥补31～40岁区间的塌陷断层，峰值前移至41～45岁左右。

图一 宜昌市司法行政队伍年龄结构分布

（三）党委政府更加重视司法行政班子队伍建设

司法行政机关新增的安置帮教、社区矫正、强制隔离戒毒等职能，工作难度大，法律责任风险大，要求基层司法行政干警具有广泛动员社会资源的组织能力，具有处理社会复杂纠纷的群众工作经验，具有管理社会特殊人群的法律知识和实际技能。特别是司法所，绝大部分司法所长还兼任乡镇街道综治办副主任职务，基层司法行政机关的地位作用越来越重要。

各级党委政府越来越重视司法局班子建设。全市市县两级司法局领导班子共65人，结构相对合理（见图二）。其中少数民族干部13人（多为土家族），占20.3%。35岁以下6人，占7.8%；36～49岁47人，占73.4%；50岁以上12人，占18.8%。研究生以上学历4人，占6.3%；本科学历42人，占64.1%；大专以下学历19人，占29.6%。政法类专业32人，占50.0%。市县两级司法局党政一把手多从市县党政办副主任、政法委常务副书记、乡镇党委书记等重要岗位交流到司法局任职。

二、全市司法行政队伍建设亟待解决的主要问题

全市87乡镇、20个街道、2个开发区（长阳、宜都）都建有司法所，共核定政法专项编制256个（中心城区司法所没有单独核编）。最新统计显示，全市109个司法所共有政法专编工作人员213人。其中，“一人所”15个，占13.8%；“二人所”57个，占52.3%；“三人及以上所”37个，占33.9%；2个“无人所”，占1.8%。全市县级司法局（含所）空编62个，空编率达14.3%（见图三）。全市司法行政队伍建设亟待解决五个主要问题。

图三 宜昌司法行政机关人员编制柱状图（单位；人）

（一）需要的进不来，进来的留不住

近三年来，全市司法行政机关常年空编在70人左右，尤其是贫困山区基层司法所更为突出。造成空编严重的原因主要有三：一是各地编制管控严，人难进。现行的财政体制实行分灶吃饭，地方总量控制，对编制管控过严，越是贫困的地方用编越难。二是越贫困的地方越没人愿意去。贫困山区在有空编的情况下人员也得不到及时补充。现行招考条件设置过高，贫困山区有的单位虽然申报了公开招考公务员计划，但由于受地方经济、交通地理、人文环境等因素影响，没人报名或报名人数低于招考规定的最低人数，致

图二 宜昌市司法行政机关领导班子结构统计分析（单位：人）

使招录计划取消，招不到人。三是贫困山区工作条件艰苦、任务重、待遇低，留不住人。现在公开招录的公务员或政法体制改革招录的公务员都是面向全国公开招考，各地人员都可以报考。发达地区公开招录公务员或政法体制改革招录公务员竞争激烈，部分人员就转而报考贫困山区公务员。但是从发达地区来到贫困山区工作，既没有家庭亲友的社会支持，又不熟悉当地方言，也不了解贫困山区风土人情，不能单独下乡进村入户开展工作，工作障碍和生活困难较多，很难安下心来，到山区只是一个跳板，时间不长就调回原籍工作。以兴山县司法局为例，近五年来，该局新招录公务员8人(3男5女)，因语言交流和生活习惯障碍等种种原因，目前调回外省4人，调入其他部门2人，留在该局工作的2人都是兴山本地人，稳定率仅为25%。

（二）人员结构老化，成长渠道不畅

司法行政系统内部干部成长渠道不畅，工作积极性受到较大影响。全市50岁以上的人员约占30%，其中，基层司法所50岁以上的人员占40%。部分人员存在“人到中年船到岸，干多干少一个样”的想法，干事业的开拓性不够。现阶段市县两级的司法局领导班子成员绝大部分都是从外单位调入，内部干部又极少交流出去。以五峰司法局为例，自该局恢复重建以来的30多年，由该局内部提拔任职的局领导仅2人。许多在司法行政系统工作多年的老同志在落实职级待遇上也有很多限制，特别是在县级司法局机关，多数干警干一辈子也很难解决一个副科级，严重影响了基层司法行政干警工作积极性，造成工作动力不足，制约事业创新发展。

（三）保障不够有力，工作待遇偏低

近年来，随着司法行政工作职能的延伸拓展，经费保障不足的问题日益凸显。多数县市区司法局内设机构均为一人一科(股)，有的科(股)由局领导班子成员或司法所长兼任，甚至有的基层干警一人同时兼任法律援助、信访维稳、公证服务等多项任务。少数干警因长期处于高度紧张、超负荷工作状态，而导致神经衰弱、颈椎病引发头晕目眩等疾病，仍然坚持承担高强度工作任务。但县级司法局机关干警因文件规定范围限制不能享受司法助理津贴待遇。

（四）专业知识老化，法律人才紧缺

基层司法行政机关承担着法治宣传、依法治理、律师公证基层法律服务、法律援助、司法考试、司法鉴定、人民调解、社区矫正、安置帮教、强制隔离戒毒等与法律密切相关的工作职能，决定了司法行政队伍必须是一支精通法律的队伍。经过多年在职教育，虽然学历普遍得到提高，但真正学法律专业的较少，在一定程度上制约着司法行政业务发展。宜昌市14个公证处，现公证员仅有33人，大多都是五、六十年代出生的人员，现行的公证员行政管理体制导致进人难，公证法律服务人员面临严重断层的局面。

（五）宗旨观念淡化，进取意识不强

由于司法行政工作职能点多线长面广、工作保障手段偏弱等特性，且受到主客观影响，部分司法行政干警出现理想信念弱化、党性观念不强、为民服务宗旨意识淡化等问题，缺乏一种以有为争有位的思想基础和争创一流业绩的工作干劲，存在着责任心不强、积极性不高，不求有功、但求无过的现象。在实际工作中表现精力不集中，工作要求不高，抓工作落实不力，主动服务群众的动力不足、水平不高，因循守旧、满足于应付过关，与人民群众的期盼有一定差距。极个别干部甚至出现违法违纪现象，给干部队伍教育监管提出新的严峻挑战。

三、加强基层司法行政队伍建设的对策建议

（一）把好入口，疏通出口，优化基层司法行政队伍结构

要从顶层设计确定司法行政队伍“三化”建设标准，吸收年轻化、知识化、德才兼备的高素质的人员进入司法行政队伍，切实解决人员老化和法律等专业人才缺乏的问题。在自然减员编制空缺或是条件允许增加编制的情况下，通过公开招考或者选调的形式，招入法律本科专业的人才进入司法行政队伍，输入“新鲜血液”，解决人员老化、知识不足问题。在招录人员时要区别对待，不能一刀切。如针对山区县、贫困县招不到人或招到人却留不住的现象，建议公务员主管部门在招录人员时设置一定限制性条件，优先考虑出生和成长在本县市区的人等。要立足于司法行政事业长远发展，面向社会招考专业人才，以适应司法行政事业正规化发展需要。

（二）公开招考，优化结构，增强基层司法行政工作力量

为缓解基层司法行政机关特别是司法所工作力量严重不足的问题，建议上下联动积极汇报，争取党委政府重视，争取组织、编制、人社部门支持倾斜，尽快解决县市区司法局和司法所严重空编问题。（1）从现有乡镇行政编制人员中选调一批工作能力强、经验丰富、热爱基层工作的人员到司法所工作；（2）采取政府购买服务的方式，为每个乡镇（街道）司法所聘用2～3名公益性岗位人员；（3）加大公开招考的力度，采取公开招考和政法体制改革招录一批人员，同时出台配套待遇政策，吸引本地具有法律专业的大学生回到山区司法所工作，提高基层司法行政工作专业化水平。

（三）加强培训，提升能力，提高基层司法行政队伍素质

各级司法行政机关要以提高干部队伍服务科学发展、促进公平正义的能力为重点，积极开展岗位技能和专业知识培训；要把法律知识、法律业务技能和科学文化知识培训有机结合起来，努力培育一支知识复合型的干部队伍。一是要充分发挥各级司法院校的作用，开展在职干部培训。近年来，司法部在中央司法警官学院分别开展了省、市、县三级司法厅（局）长培训，效果较好。要把这种高层次培训覆盖一般干部，让工作在最基层的干部也能够到本系统最高学府学习先进工作理念和专业知识。二是组织干部外出学习考察交流，开阔视野，开拓思维，提高创新工作能力。三是制定奖励措施，鼓励在职学习，为学习提供必要资助和支持。

（四）创新机制，奖优罚劣，调动基层干警的工作积极性

一是争取地方党委政府支持，建立司法行政系统领导干部主要从内部产生常态化机制，同时建立全员岗位职责制和绩效考核奖励制度，调动基层干警工作积极性。二是积极探索建立系统内、机关内干部交流轮岗制度，激发工作活力。努力实现机关干部与司法所干部轮岗，机关干部内部各业务科室之间轮岗，系统内各单位交流，促进政法各部门之间干部交流等。三是坚持干部选拔任用条件的前提下，对于空缺的中层干部岗位，可采取面向系统内公开选拔或全面推行竞争上岗的方式，切实做到能者上、平者让、庸者下，为优秀人才脱颖而出创造机会。

（五）加强保障，从优待警，营造干事创业的良好环境

一是努力争取党委政府对司法行政工作的重视和支持，在人财物上给予充分保障，切实解决司法行政机关人员经费、办案经费、装备经费、教育培训经费、基础设施经费等。争取各级财政把法律援助、社区矫正、人民调解、法治宣传等工作经费全部列入财政预算，足额予以保障；逐步改善司法行政干部的工作生活条件，特别是基层单位的通讯装备、办公用房、执法用车等。积极争取落实县级司法局机关工作人员岗位津贴。二是落实好从优待警各项措施。健全工会群团组织，经常开展文体健康娱乐活动，增强团队的凝聚力；认真做好困难党员职工帮扶、落实年休假、年度体检和因公牺牲干警抚恤等工作。积极推进警员职务套改、基层民警意外伤害保险理赔。妥善解决干警及家庭的实际困难，解除其后顾之忧。三是切实关心年轻干部成长，建立年轻干部下基层和到艰苦地区锻炼的工作机制，全面推进年轻干部成长工程。四是加强舆论宣传，营造良好氛围。充分发挥报刊、广播、电视、网络等多种媒体的作用，组织开展形式多样的宣传活动，树立一批先进典型，扩大先进典型代表人物在系统内外的知名度和影响力，满足基层干警的事业成就感。发挥价值导向作用，加强司法行政机关思想政治工作和精神文明建设，大力弘扬“富强民主文明和谐、自由平等公正法治、爱国敬业诚信友善”的社会主义核心价值观，团结、教育、鼓舞、激励全体司法行政干警为宜昌加快建设现代化特大城市、为湖北促进中部崛起“建成支点、走在前列”作出新的更大贡献！

（责任编辑 张文静）

我刊刘武俊总编辑荣获全国新闻出版行业领军人才称号

经全国新闻出版行业第四批领军人才评审委员会评审，我刊刘武俊总编辑荣获全国新闻出版行业领军人才称号。

国家新闻出版广电总局于2014年组织开展了全国新闻出版行业第四批领军人才遴选活动。“全国新闻出版行业领军人才”是新闻出版行业高层次人才的“国家队”人选。这一项工作对于推动行业高层次人才队伍建设，培养造就高素质人才，优化人才队伍结构，为加快向新闻出版强国迈进提供智力支持和人才支撑具有重大战略意义。入选该队伍的出版人物均为在出版单位中在业务、学术、技术、经营管理、科研、教学等岗位工作10年以上，取得突出成果，做出突出成绩，在业务、学术、技术、经营管理、科研和学科等某一方面具有领军、带头能力的优秀人才。入选人才要求保持政治立场坚定，贯彻执行党和国家的路线、方针、政策，坚持正确新闻出版导向，遵纪守法，廉洁自律，品德高尚，恪守职业道德，具有强烈的事业心、责任感和创新精神，钻研业务、业绩突出、业内知名、群众公认。

我刊刘武俊总编辑经司法部推荐和全国新闻出版行业第四批领军人才评审委员会评审，荣获全国新闻出版行业领军人才称号。刘武俊同志2003年兼任副总编、2012年担任总编辑，长期负责《中国司法》杂志的编辑出版工作，恪守“守土有责、守土负责、守土尽责”的原则，始终坚持正确的政治导向和舆论导向，确保改版为理论刊物十多年来没有出现政治问题和重大理论问题，在打造《中国司法》品牌和优化刊物质量上倾注了大量心血，为提升《中国司法》杂志的品牌影响力和美誉度作出了突出贡献。主持策划的“司法行政文化建设专题笔谈”专栏获2012年度全国法制好新闻专栏一等奖；主持策划的“社会管理创新与司法行政工作”专栏获2011年度全国法制好新闻专栏二等奖。

（本刊）

安徽省出台法律援助案件质量监督管理办法

近年来，安徽省法律援助工作快速发展，覆盖群体不断扩大，案件数量已经突破6万件。为在保持案件数量的持续稳定增长的同时，提高案件质量，为受援人提供符合标准的法律服务，依法维护受援人的合法权益，安徽省司法厅经过充分酝酿，于最近出台了《安徽省法律援助案件质量监督管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》共6章25条，重点就案件质量控制标准、个案质量评定和综合管理质量评价作出规定，同时对质量监督结果的运用提出要求。

在质量监督的主体上，《办法》依据相关法律法规，结合法律援助工作实际，首次提出了“分工负责、相互配合”的质量管理原则，并明确了相应责任：法律援助管理机构负责宏观指导；法律援助中心是法律援助案件综合管理质量的责任主体，是法律援助案件个案质量的监督主体；法律服务机构和法律服务人员是其承办的法律援助个案质量的责任主体。

在个案质量监督上，《办法》规定，法律援助机构在指派案件的同时应确定质量监督人员，采取旁听案件开庭审理情况等多种方式，对法律援助案件进行全程监督，并记录在《法律援助案件质量监督表》上。质量监督人员在收到法律援助人员提交的立卷材料之日起5个工作日内，分为良好、合格、基本合格、不合格四个等次，对案件质量提出等次初评意见，经法律援助机构负责人批准后通知法律援助人员及其所在的法律服务机构。

在法律援助案件综合管理质量评价上，《办法》规定，省司法厅每年第一季度对所属法律援助机构及省辖市上一年度的法律援助案件综合管理质量进行评价。省辖市负责对所属法律援助机构及县区司法局上一年度的法律援助案件综合管理质量进行评价。综合管理质量评价以个案的管理与服务质量为核心，也包括质量管理队伍配备、质量管理制度建设、经费保障等方面的内容。评价结果一级为良好，二级为合格，三级为不合格。

在质量控制的标准上，鉴于有关行业协会制定的规范性文件中，已对实体方面的内容有较详细的规定，《办法》侧重从程序入手，对法律援助案件的受理、审查、指派、承办、结案、归档等提出明确要求，旨在以程序质量保障实体质量。如法律援助机构受理审查法律援助申请应当自收到申请之日起5个工作日内进行审查，作出是否给予法律援助的决定；法律援助机构指派办理法律援助案件应当制作指派通知书并及时送达；法律服务人员应当在3个工作日内与受援人会见，应当自结案之日起30日内向法律援助机构提交立卷材料等。

在质量监督结果的运用上，《办法》规定，个案质量评定的等次与办案补贴数额挂钩，综合管理质量评价结果在司法行政系统通报，并作为相应年度法律援助工作考核内容的重要部分。

（安徽省司法厅法律援助工作处）

河南省军人军属法律援助工作取得良好成效

河南省是兵员大省、驻军大省。近年来，全省各级司法行政机关和法律援助机构将军人军属作为法律援助重点对象，采取有效措施，积极提供多种形式的法律援助服务。2011年以来为军人军属提供法律咨询18.6万人次，办理法律援助案件5600余件，有效维护了军人军属合法权益。

（一）扩大法律援助覆盖面。2011年，省司法厅和省军区政治部联合出台《关于开展军人军属法律援助工作的意见》及《实施办法》，经省政府同意，在国务院和省法律援助条例基础上，将军人军属的婚姻纠纷、工伤、农资产品质量纠纷、人身损害赔偿纠纷、优抚优待金发放纠纷、人民法院立案的土地承包纠纷、宅基地纠纷和房屋拆迁安置补偿纠纷等8类易发纠纷纳入法律援助范围。同时，增加了两项免于审查经济状况的情形：一是义务兵申请法律援助的；二是军人执行国家和军队组织的作战行动以及抢险救灾、反恐维稳、国际维和、海外护航、国际救援、军事外交和国际军演等重大军事任务期间，本人及与其有法定扶养关系的亲属申请法律援助的。

（二）竭力提供法律援助服务。各级法律援助机构积极支持、指导军人军属法律援助工作站开展工作，对工作站受理的符合法律援助条件的案件，及时指派人员办理。适时开展“法律援助进军营”活动，每年“八一”建军节和新兵入伍、老兵复员时期，组织全省法律援助机构面向新、老官兵开展法治讲座、法律宣传、咨询等活动，增强军人军属依法维权意识和能力。做好法律援助接待室、值班律师办公室、法律援助受理点等服务窗口接待工作，发挥“12348”电话咨询专线职能，及时解答军人军属提出的法律问题，引导军人军属依法理性表达诉求，预防和化解社会矛盾。目前，驻豫部队官兵、在省外服役的河南籍官兵及家属70%以上涉法问题可获得法律援助服务。

（三）健全工作机制。一是建立工作站与法援机构衔接机制。明确军人军属法律援助工作站对法律援助申请审查符合条件的，向有管辖权的法律援助机构发送军人军属法律援助建议函，由法律援助机构及时指派人员办理。二是建立人员培训机制。把军人军属法律援助工作站人员和联络员纳入当地法律援助业务培训规划。三是建立军地法律援助联席会议制度。司法行政机关和部队政治部门定期举行联系会议，及时沟通情况信息，研究解决存在问题，共同落实任务。四是建立激励引导机制。省司法厅与省军区政治部每两年联合开展一次军人军属法律援助精品案件评选活动，对获奖案件承办人员给予精神和物质奖励，激发广大法律援助机构和承办律师工作的主动性、积极性。

（河南省司法厅法律援助处）

张家港市“三联三共”打造立体司法行政工作模式

为进一步深入群众、服务群众，江苏省张家港市司法局积极探索创新司法行政模式，通过“三联三建”逐步构建起立体司法行政工作新格局，切实加强社会管理，有效维护社会稳定。

打破区域框架，实现联动共建。司法所之间形成良性互动学习竞争机制，各镇所联动相互考察学习交流司法行政先进经验，总结借鉴优秀镇所亮点工作和创新做法，研究探讨工作重点难点的破解方法，共同推进司法行政工作深入开展。深入推进“庭所共建”、“所所共建”，有效整合基层司法资源，在司法所设立“巡回法庭”，在基层派出所、基层法庭建立人民调解工作室，积极推行“联排、联调、联防、联处、联动”的“五联机制”，每季度召开一次联席会议，分析各种民间纠纷的动向和发展趋势。

打破传统框架，实现联防共守。司法行政系统密切联合信访、公安、交通、环保、安监、新市民等部门单位，调动行业协会、工会等社会组织强化人民调解力量，将全市所有村（社区）划分网格，以网格为单位畅通矛盾纠纷信息互通渠道、实现调解责任落实到位、推动调解先进经验共享。加强对社区服刑人员的重点监督，与公检法部门开展联合走访、谈话、警示，重视对“两类特殊人员”的日常监督，发挥村、社区社区矫正志愿者的信息员、监督员作用，及时迅速的掌握社区服刑人员第一手资料，与民政联合采取项目化运作方式，帮助社区服刑人员走出阴霾，重归良性发展。

打破思维框架，实现联搭共享。挖掘社会有利资源，成立企业法律帮助服务队、社区法律援助志愿服务队、法制宣传教育志愿者、法制文艺工作者等队伍，根据需要及时奔赴企业、社区（村）开展就业帮助、法律援助、法律咨询等各类法律服务活动。在市、镇、村（社区）统一建立公共法律服务平台，安排律师、法律工作者、公证员、司法鉴定人员轮流值班，对前来申请法律援助、寻求纠纷调解、法律咨询、公证咨询、司法鉴定的群众实行“一杆子”到底服务。

(江苏省张家港市司法局 顾倩)