基于系统论的我国保障性住房监管问题研究*

2015-12-25丁晓欣樊明仁韩方方王一格

建筑设计管理 2015年3期

关键词：保障性住房监管

丁晓欣，樊明仁，韩方方，王一格

（1.吉林建筑大学，长春 130111；2.吉林大学，长春 130000）

基于系统论的我国保障性住房监管问题研究*

丁晓欣1，樊明仁1，韩方方1，王一格2

（1.吉林建筑大学，长春 130111；2.吉林大学，长春 130000）

以系统论为理论基础，综合运用统计分析法和文献分析法对我国保障性住房监管系统进行诊断，分析其存在的问题及产生的原因，在此基础上构建我国保障性住房监管系统，提出完善我国保障性住房监管系统的措施。

系统论；保障性住房；监管

0 引言

保障性住房监管问题一直是制约我国保障性住房建设顺利实施的关键。长期以来，我国政府在推进保障性住房建设，保证百姓住有所居方面制定了一系列政策，投入大量人力、物力和财力，取得了巨大的成就。但是，保障性住房在建造、分配、运营各阶段仍存在很多问题，尤其是没有形成全过程的系统监管，这直接关系到保障性住房建设的成败。

1 保障性住房监管现状

1.1 保障性住房监管

保障性住房是指政府为中低收入、住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，一般由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成[1]。其监管是指监管部门对保障性住房建设前期、建造过程、准入退出和运营不同阶段工作进行监督和管理。其意义在于保证保障性住房建设顺利进行，促进我国保障性住房建设健康发展。

1.2 我国保障性住房监管存在的问题

1.2.1 保障性住房建设前期资金和土地的使用监管不到位

我国已建立多渠道的保障性住房融资模式，但是由于我国保障性住房监管机制的缺失，保障性安居工程资金截留挪用严重。2012年有57.99亿元保障房专项建设资金被挪用，项目建设单位用于对外投资、归还贷款、征地拆迁以及单位资金周转等非保障性安居工程项目支出[2]。土地供给也出现类似问题。如：政府为了维持其“土地财政”，将原本审批用作保障性住房建设的土地高价出售。开发商为牟取暴利，在保障性住房建设用地上建造商品房。

1.2.2 保障性住房建造过程中监管缺失

质量问题是监管工作的重中之重。房管部门对保障性住房设计、施工、监理、质量验收过程监管不严[3]。个别开发商为降低成本使用劣质建筑材料，存在质量安全隐患。开发商在保障性住房建设中选料选材、户型、面积超标，严重违背国家相关标准，甚至有些保障性住房建成了“保障性别墅”。地方政府片面加快保障性住房建设速度，忽视了配套基础设施的建设等。这些问题的存在关键在于对保障性住房建造过程缺乏有效的监督和管理。

1.2.3 准入退出刚性，监管乏力

我国未建立居民收入档案和信用体系，居民实际收入监管核查难度大，虚报、瞒报、漏报家庭收入信息，让不法人员有机可乘，出现了“杀贫济富”的现象，使弱势群体的住房困难雪上加霜，贫富差距进一步拉大，影响政府公信力[4]。

在保障性住房退出问题上，动态监管力度不够。社区和居委会负责调查住户财产状况初始信息，灰色收入、财产增加、工作变迁等数据信息不能及时更新。保障对象一旦取得保障房便成了永久住房，退出缺乏监督和强制力。

1.2.4 运营监管缺位

大部分保障性住房小区对资产与住户缺少有效管理。保障性住房的破坏性使用，造成物业和社区环境恶化，社会问题增多。贫民区、垃圾场、噪声、破坏公物、长期拖欠物业费、非法闲置、非法转租等问题比较普遍。物业管理流于形式，甚至没有物业，严重影响住户的生活质量。运营过程监管缺失，问题突出。

1.2.5 产生寻租问题

保障性住房的性质决定了政府在住房保障建设中承担着重要职责。一方面，政府是保障性住房公平的维护者；另一方面，又是保障性住房供应体系的协调者、促进者。但是，现实中政府部门常常扮演经纪人角色，在利益驱使下集体寻租。如允许把经济适用房作为机关事业单位的福利分配给职工。在准入资格审查过程中把关不严，利用手中权力个人寻租。在批地、资金支持等方面存在人为干预等现象。由于缺少有效的监管，权力垄断导致保障性住房项目实施中寻租行为盛行[5]。

2 系统论原理引入

2.1 系统的定义

系统是由若干要素以一定结构形式联结构成的具有某种功能的有机整体，包括系统、要素、结构、功能4个方面，以及要素与要素、要素与系统、系统与环境3方面关系。其基本特征为整体性、关联性、等级结构性、动态平衡性、时序性，核心思想是系统的整体观念。

保障性住房监管系统即把保障性住房监管体系当作一个系统，分析监管系统的结构和功能，研究系统、要素、环境三者的相互关系和变动的规律性，进行系统优化，实现目标。本文试图从保障性住房建设项目全生命周期视角，运用系统论原理，进行系统分析与诊断，揭示其内部监管规律。

2.2 系统分析与诊断

结构分析，包括组分分析和关联分析。组分分析主要考虑系统基本要素是否齐全，缺少一种元素就会影响系统整体功能的发挥。还要分析系统各要素之间的分工和配合。关联分析是从系统内部来分析各元素和要素间的相互关系及元素间的整体配合。如果缺少某种关联就会影响系统功能的发挥。动力分析，在系统论中，系统前进的动力主要都来自系统的内部。把握系统前进的动力何在，并弄清楚系统发展过程中的阻力，就能掌握系统前进的方向。

环境分析，外界环境是一个系统生存与发展演化的必要条件和土壤，系统在环境的激励和约束下运行。外界环境对系统的运行和演化产生深刻的影响。充分利用外界环境提供的正能量能促进系统的发展。

图1 保障性住房监管系统构成图

3 保障性住房监管系统诊断

我国保障性住房建设监管是一项巨大的系统工程，由住建部、财政部、监察部、审计署等部门对工程建设各个阶段包括计划、勘察、设计、施工、竣工验收、分配、运营进行有效监督和管理。其监管过程需要综合保障性住房建设的前、中、后期，把政府、企业、居民的各种信息统一起来，组合管理，来实现保障性住房建设的全方位、全过程的系统管理。

我国保障性住房监管系统从监管机构、监管方式、监管环境3个要素进行分析和诊断。保障性住房监管系统构成见图1。

3.1 保障性住房监管系统结构分析

目前，我国保障性住房监管工作由财政、房产、民政等部门代管，未建立核心监管机构。代管部门本身有自身职责，对保障性住房监管工作缺乏责任感，积极性差。后经国务院批准成立了保障性安居工程协调小组，协调小组由住建部牵头，监察部、财政部、国土资源部、审计署等单位参加，各部门职能任务见图2。

图2 我国保障性住房监管部门任务图

我国保障性住房监管队伍素质参差不齐。首先，许多监管人员是各部门临时委派负责监管工作，未经过专业技术培训即上岗就职，经验少，业务能力差。再者，各地方政府由于监管手段和标准存在很大差异，监管人员职责分配不明确，身份不统一，存在身兼数职的情况，发生事故之后追究责任无从谈起。

保障性住房监管系统缺少内部联系的关键元素，中央与地方两级的职责协调和信息沟通困难。首先，中央和地方两级职责划分不明确，没有明确核心监管机构，既制定政策又实施监管，监管执行力差；其次，中央和地方两级监管机构主要依靠定期检查作为信息沟通方式，无法实现地方信息快速向上反馈；再者，部门之间条块分割，相对独立，监管权力分散，缺乏横向信息交流和相互协作，使得监管工作获得的各项数据信息难以整合。许多地方政府，每一个委、办、局都有自己的信息系统，信息系统由各自信息中心管理，各自选择操作系统，开发数据库、应用软件和操作界面，完全是独立体系，形成信息孤岛。多头行政使得工作扯皮和监管缺位，“不作为”和“乱作为”成为政府提高监管效率的最大障碍。保障性住房监管部门信息流通现状，见图3。

图3 保障性住房部门之间信息流通图

3.2 保障性住房监管系统动力分析

保障房监管系统的动力来源于系统内部完善的激励机制和合理的监管方式、方法。我国保障性住房监管机构缺少完善的激励机制。地方政府片面讲究精神激励，忽视物质激励，影响监管人员工作的积极性，降低工作效率。监管部门对监管人员的违法行为惩罚力度不够，刺激贪污腐败的发生。

我国保障房监管方法落后，监管方式单一。保障性住房质量监督工作中，国家层面主要是住房和城乡建设部每年对地方保障房建设进行质量巡查或抽查，而地方保障性住房主管部门往往委托工程质量监督管理机构监督工程质量。保障性住房在分配过程中，申请人资格审查方式过于简单。申请人自己提供月收入证明、住房情况证明等材料，极易造成信息失真，尤其是居民在正常渠道之外取得的隐性收入无从查起。在退出问题上，监管部门对保障对象经济状况的核查缺乏动态监管，不能适时监控其财产状况，导致保障性住房退出不及时。

3.3 保障性住房监管系统外部环境分析

保障性住房监管系统的外部环境主要为道德环境、法律环境、社会监督。当前我国保障性住房领域立法层级较低，缺少统一的上位法予以指导，只有一些国务院部委和地方政府出台的法规和规章，严重影响保障性住房监管部门工作执行力。目前，我国社会缺乏诚信，保障性住房各参与方自我约束意识淡薄。申请者谎报、瞒报财产现象普遍，承包商和政府工作人员追逐自身利益暗箱操作行为时有发生，社会诚信建设亟待加强。

社会监督包括人民大众和新闻媒体的监督。我国保障性住房监管系统却没有充分利用这些力量。调动新闻媒体参与监督，加强对保障性住房建设、管理的跟踪报道，及时曝光存在的问题，形成强大的舆论压力，对保障性住房相关机构和责任单位解决问题至关重要。人民大众是最强大的监督力量，应动员人民大众广泛参与保障性住房建设监督。群众监督可以弥补政府监督的不足，实现体制内监督与体制外监督的有机结合，使保障房建设真正成为惠民工程。

以上对我国保障性住房监管系统进行了结构分析、动力分析、环境分析，得出结论，我国保障性住房监管存在系统要素缺失、组分缺乏协作、奖惩制度不完善、执法队伍素质低、监管方式落后、缺少法律保障和社会监督等方面的问题。我国保障性住房监管系统诊断见图4。

图4 监管系统诊断图

4 构建保障性住房监管系统

在对我国保障性住房监管系统进行结构分析、动力分析、外部环境分析的基础上，根据系统论整体性、关联性、动态平衡性、时序性原则，对我国保障性住房监管系统各相关要素进行有机组合和改进，构建我国保障性住房监管系统，见图5。

4.1 我国保障性住房监管系统构成

新构建的我国保障性住房监管系统结构包括政府监管子系统、企业监管子系统、社会监管子系统，其中政府监管系统占主导地位。政府监管系统又分为中央政府职能部门和地方政府职能部门，中央、地方两级监管部门之间要积极建立起高效的信息沟通机制以及上下级监督机制，保证信息共享和权力制衡。企业监管子系统主要由建设单位、监理单位、施工单位以及质量监督机构进行市场监督，其中施工单位对工程质量负有主要责任。建设单位、监理单位做好对施工单位的监管工作，并建立与政府部门的信息沟通渠道，接受政府的监督。社会监管主要包括新闻媒体、人民群众和协会组织，负责对政府机构和企业进行适时监督。

系统的动力来源于完善的激励机制和先进的监管方式。激励机制建设体现以人为本、公平公正的原则，建立灵活性和稳定性统一、物质激励和精神激励相结合、可操作性强的激励机制。监管部门需创新监管方式，加强信息化建设，监管部门之间信息必须互通互联、资源共享，实现网上政务协同。

表5 我国保障性住房监管系统结构图

我国保障性住房监管系统在我国法律环境和社会道德环境中运行，必须要加强法律环境建设，增强对住房保障工程各参与方的强制性。大力加强诚信环境建设，加强参与各方的自律性。

4.2 我国保障性住房全过程监管任务分配

建立专门政府监管机构，为保障性住房监管工作建立组织基础。政府监督机构除了自己的监管职责外，还要负责协调保障房建设其他政府机构之间的关系。明确监管范围和监管重点，规范监管程序，创新监管方式，建立检查—反馈—评价—后评价—再检查等一系列循环过程的监督机制，实现对保障性住房工程全过程、全方位的系统监管。政府监管机构要及时公布自己的政务信息，让人民大众及时了解保障性住房的动态。我国保障性住房监管系统内容设计见表1。

表1 我国保障性住房监管内容设计

5 完善监管系统的措施

构建我国保障性住房监管系统，对我国现行的监管系统从结构、动力、环境3方面进行优化，提出优化系统组分、加强队伍建设、完善激励机制、创新监管方式、加强道德和法律建设、发挥社会监督作用等措施，监管系统优化图见图6。

图6 监管系统优化图

5.1 建立保障性住房监管系统

建立以政府监管为主导的监管系统，明确中央和地方监管机构，中央和地方监管机构要委派专人分管企业监管和社会监管。加强对企业监管的管理，建立通畅的信息交流渠道。将新闻媒体、社会团体的监督纳入监管系统中，促使保障性安居工程实施更加透明。

保障性住房监管机构负责保障房建设前期、保障房建设过程中、准入和退出以及运营各个阶段的监管工作，做到监管工作职责明确、连续、无漏洞。监管机构要由保障性住房建设相关部门技术人员组成，明确相关人员的责任，列出人员责任清单。制定明确的工作执法流程，执法人员严格按照工作流程执法。

5.2 建立一支精干的执法队伍

精干的监管队伍是做好保障房监管工作的根本。监管机构人员的编制与保障性住房的建设规模匹配。加强职业培训，从法律层面、道德层面进行教育，增强他们法律意识，同时还要重视物质上的奖励，邓小平说过“要根据工作成绩的大小、好坏，有赏有罚，有升有降。而且这种赏罚、升降必须同物质利益联系起来”[6]。监管机构内部要制定完善的奖惩制度，对于违法乱纪的行为进行严惩。

5.3 创新监管手段

在保障性住房建设过程中严格检查保障性住房的质量问题。质量检查要有监管机构人员参加。引入第三方机构，在施工单位、建设单位验收合格后进行复检。对施工单位要奖罚并举，每年根据企业表现评选出优秀单位和表现差的单位，并在媒体公布。在保障房分配过程中申请者收入状况的审查是关键，对申请人的收入状况实行动态的联动监管，一旦发现保障对象不符合保障性住房的要求立即强制其退出。

扩充信息渠道。充分发挥电子政务的作用，建设共享信息网络平台，监管机构要建设包括资金管理、项目管理、分配管理、运营管理在内的信息系统，实现监管工作信息化，利用高科技手段提高监管效率。监管机构可以制定匿名举报制度，设置举报电话或举报邮箱，民众可举报保障房违法乱纪行为，凡是查证属实的，给予举报人一定的奖励。发挥媒体监督是要求监管机构加强与媒体的联系，发现违法乱纪行为及时曝光，这样对不法行为可以起到震慑作用，还可以提高执法的透明度。

5.4 尽快设立保障性住房法律法规

我国要尽快制定保障性住房的法律法规。国外保障性住房法律已经相当成熟，我们可以借鉴外国的成功经验。该法律要阐明保障性住房工程实施的具体流程，明确保障性住房工程各方的责任，包括政府各部门、施工单位、社会团体、普通百姓所要承担的责任，制定保障性住房建设过程中违法行为的惩罚措施。

6 结语

住房是一个国家国民生存的基本要素之一。我国高度重视保障性安居工程的实施，但是由于实践经验少，保障性住房监管机制不健全，实施过程中出现了很多问题。本文将保障性住房监管全过程作为一个整体进行分析，发现保障性住房监管系统存在法律制度、组织结构、人员配备、监管方法上的诸多问题，并提出了建立专门组织机构，提高部门人员素质，创新监管方式、方法，制定法律等对策，以提高监管执行力。

[1]百度百科.保障性住房http：//baike.baidu.com/view/1481486.htm. fr=aladdin[K].

[2]近58亿元保障性安居工程专项资金被挪用[N].中国青年报，2013-08-10.

[3]我国保障房建设管理存在六个主要问题[K].新华网，2011-10-25.

[4]张敏.保障性住房公平分配机制探析[J].中国经贸导刊.

[5]唐银.保障性住房项目实施中的寻租行为[D].重庆：重庆大学.

[6]邓小平文选：第二卷[M].北京：人民出版社，1994.

TU984

1673-1093（2015）03-0026-06

丁晓欣，女，吉林省长春市人，吉林建筑大学，教授、副院长，研究方向：项目管理。

10.3969/j.issn.1673-1093.2015.03.006

2014-12-07；

2015-01-27