中法两国高等学校自主权的变迁——基于政校关系维度的分析比较

□ 高文豪

中法两国高等学校自主权的变迁
——基于政校关系维度的分析比较

□ 高文豪

在比较分析的基础上，分析了中法两国办学自主权改革中最具历史意义的4个经典政策文本。在解读各自政策文本特点的基础上，对中法两国办学自主权改革效果差异的原因做了总结，即中国高校自主权改革国家本位的政策范式痕迹自始至终比较明显，责任导向管理模式缺位导致改革陷入“一放就乱、一收就死”的怪圈；而法国对分权导向的坚持，以及责任导向型理念的管理模式使得改革免于陷入“放收”的怪圈循环。中国办学自主权改革应着手于政府进一步简政放权提升公共服务水平、构建高等教育责任导向型的治理模式以及试点实行合同制。

办学自主权；国家本位；责任导向；合同制

大学自治和政府干预已经成为探讨高等教育治理体系现代化的中心议题。在中国，随着1961年的《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》（简称《高教六十条》）、1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》（简称《决定》）、1993年的《中国教育改革和发展纲要》（简称《纲要》）和1998年的《中华人民共和国高等教育法》（简称《高教法》）等政策文件的实施，形成了中国高校自主权的变迁轨道。在法国，随着1964年的《高等教育方向指导法》（又称《富尔法》）、1984年的《高等教育法》（又称《萨瓦里法》）、1991年的《2000年大学纲要》（又称U2000规划）和2007年的《大学自由与责任法》，走出了一条法国高校自主权变迁轨道。但比较中法两国高校自主权的改革，却成效迥异。为什么中国高校自治始终难以摆脱中央集权的影子，从而陷入“收放”的怪圈循环，而同样具有高度中央集权传统的法国高校，却逐渐由政府的附庸转而获得相对自主的法人资格，且“中央集权与大学自治逐渐在妥协中从对立走向统一，并成为法国大学享有实际自治的保障”[1]？二者在高校自治改革过程中各自遵循怎样的逻辑？中国以办学自主权为核心的治理现代化可以从法国吸取怎样的经验？本文将试图予以阐述。

一、关于政策文本选择的说明

本文基于中法两国比较，是因为中法两国改革的背景较相似，即都实行高度集权的管理体制，大学自主权相对较弱；而且两国颁布的针对高校自主权改革的重大法律文本，时间节点相对一致，主要集中于20世纪60、80及90年代。共同国际环境、集权制的高等教育管理体制以及相同的改革时间节点，为分析中法两国高等学校自主权的变迁提供了基础。

中国高等学校自主权变迁文本的选择基于如下考虑：《高教六十条》是新中国第一部指导高等教育的规章条例，并一直沿用至20世纪80年代，而且关于高校办学自主权的问题在20世纪50年代就已被提出，故高校办学自主权的探讨应始于《高教六十条》。《决定》是建国之后首次就教育改革目的、范围、内容及方式做出规定，并首次明确提出要扩大大学办学自主权，也是探讨高校办学自主权不可绕过的文本。《纲要》是我国确立社会主义市场经济体制之后颁布的关于教育改革的纲领文件，明确提出大学法人化概念，标志着对大学自主权的认识达到一个新的历史高度。《高教法》是建国后制定的关于高等教育的专门性法律法规，以法律条文的形式明确列出了大学享有的自主权，标志着高等教育法制化进程的开始。

法国文本的选择基于如下原因：《富尔法》是二战后法国第一部变革高度集权的高等教育管理体制的法律法规，明确提出高校办学自主权的“自治、民主、多科性”原则，是法国高等教育发展历程中的“里程碑”。《萨瓦里法》重申了“自治、民主、多科性”三原则，将关于大学在行政、财务及教学等规定层面的自主权付诸实施，实行合同制。《U2000规划》，实现了高等教育经费来源多元化、地方化及均衡化，开辟了政府、市场及社会共同协商机制，促进了大学自治进程。《大学自由与责任法》是21世纪法国建立现代高等教育制度的新的纲领性文件，规定了大学在获得自主权的同时理应肩负责任，赋予大学自治新的内涵。

二、中国大学自主权变迁：大学与政府的关系

1.中国大学自主权的变迁：政策文本的解读

（1）《高教六十条》与大学附属地位。《高教六十条》是建国后颁布的首部指导高等教育的规章条例，标志着中国开始探索不同于苏联的高教管理模式，借用毛泽东的一句话，“总算有了自己的东西”[2]，同时也确立了集中管理的原则，“教育部直属高等学校规模的确定与改变，学制的改变与改革，都必须经教育部批准”，这就将高校的管理权牢牢掌控在政府部门，大学的专业变更、课程改革、科学研究以及师资队伍等自主权仅限于政府既定的权力空间内部，大学实际上沦为政府的附庸。

（2）《决定》与办学自主权。《决定》首次明确规定了高校具有教学、招生、科研、人事、财务及国际交流的权利，在国家宏观政策领域回应了给高校自主权的呼吁，一定程度上推动了高校办学自主权的开展。但《决定》制定的初衷在于“使高等教育与社会需要更好地结合，使高等学校具有适应经济和社会发展需要的积极性和自动调节的能力”[2](P226)，办学自主权从属于办学效率，而且其办学自主权的规定与当时集权的计划经济管理体制格格不入。同时，滥用办学自主权的现象逐渐出现，例如“基于学术考虑而进行种种课程革新的热情被课程的商业化取而代之……无论师资等各方面的条件是否具备，大多数高校都开办了诸如国际贸易、管理和外语专业，追求短期的经济效益。同样，科研也越来越倾向于与企业的实际挂钩，这就是所谓的横向项目。这些项目基本上谈不上有何学术价值，却可以很快收到经济实效”[3]。由于宏观政治环境及大学自身发展等诸多限制，最终使得办学自主权的实现犹如镜花水月。

（3）《纲要》与大学法人化概念。随着社会主义市场经济体制改革目标的确定，《纲要》颁布后，大学自主权的改革有了新的起步。一方面，改革了高等教育办学管理体制，为高校自主办学提供宽松的环境，“改变政府包揽的办学格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”；另一方面，《纲要》明确提出了大学法人化的概念，为办学自主权的落实提供了制度基石，“在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利与义务，使高校真正成为面向社会自主办学的法人实体”。《纲要》的实施使得办学自主权迈出关键一步。但在实际过程中，国家本位政策范式仍占主导地位，政府对大学的影响远远强于市场，政策制定及推行国家主体的地位仍优于社会主体，国家强制性行政权力的身影在高等教育管理领域仍随处可见。因此，扩大办学自主权的程度仍是有限的。

（4）《高教法》与大学法人地位的法律确认。《高教法》规定高校自设立之日起便具有法人资格，面向社会依法自主办学。根据相关学者的研究，大学法人地位的取得更能确保办学自主权，“具有法人地位之公立大学，由于其独立于行政机关之外，与国家之人格分离，成为有权力能力之法律主体，可以使其拥有较高之自主性，并且单独负担义务享受权力”[4]。而且《高教法》规定大学享有招生、专业、教学、科研、国际交流、人事及财产自主权，为大学法人主体地位的落实奠定基础。《高教法》的颁布实施，标志着我国大学法人地位的法律确认，以大学法人制度为基础的现代大学制度开始建立，大学自治迈出重要一步。但是，虽然我国大学法人地位已经在“纸面”上确立，却仍然存在“落”而不“实”的问题，“大学再怎么扩大自主权,自主权都还是来自政府的权力,权力的所有者随时可以把权力收回”[5]。

2.中国大学自主权变迁的机理

（1）国家本位的政策范式始终如影随形。受中国历史变迁中形成的高度中央集权文化影响，抑或政府出于放权后高校权力滥用状况的考虑，政府很怕放权，国家本位的政策范式自始至终伴随着高校办学自主权改革。从《高教六十条》到《决定》再到《纲要》最后到《高教法》，政策文本里充斥着“须按照教育部制定或批准”、“根据国家统一安排”、“执行国家的政策法令及计划”、“其权力仍归国家教委”等词语字眼；同时社会主义市场经发展不充分，间接导致高等教育管理模式中市场的作用低于政府行政权力的作用限度。

（2）大学自治中责任主体地位缺失。虽然《纲要》中规定，“学校要善于行使自己的权利，承担相应的责任，建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束机制”，《高教法》中也规定“高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”，而且也有学者呼吁“（大学）应从自己的法人地位出发，进行相对独立的判断与决策，同时要求高等学校能够独立自主地承担各种法律、社会和经济责任，形成一种比较有效的约束机制”[6]。但现实生活中，关于大学忽视理应承担责任的现象屡见不鲜，社会公众对大学的批判也此起彼伏，大学赖以维系和传承的“象牙塔”精神荡然无存，校园内充满着喧嚣与浮躁。例如，在有些大学校园内部，“看不到教授上大课，找不到导师受教诲……教授、导师中有的成为学官，每日忙于迎来送往、上传下达；有的成了巡回演讲家，常耽于在社会上点化众生……很多大学的校庆变成权力和财富的展示舞台”[7]。凡此种种迹象表明，大学在办学自主权改革的同时，并未担负起应有的社会责任，未能在市场经济洪流侵蚀下坚守住自己的宁静。如此，高校办学自主权改革造就了一个“瘸腿”甚至“病态”的自治大学，这也间接为政府强制介入高等教育管理提供了“合法性”。

三、法国大学自主权变迁：大学与政府的关系

1.法国大学自主权的变迁：政策文本的解读

（1）《富尔法》与大学自主权。二战后，随着资本主义经济的发展及进入高等教育大众化，中央集权式的管理制度引起了各方的不满，认为“为保证统一而设计的中央集权，如今变成了一种遏制，它不再有利于创新精神，并有可能将其扼杀掉”[8]。1968年爆发了“五月革命”，并直接导致政府重新改组，改组后的政府被迫推出了关于大学自治的第一部法律——《富尔法》。该法明确了法国大学“自治、参与与多科性”三原则，并贯彻于法国大学自主权变革的始终，成为法国大学自主权变革的可资利用的“符号资本”。自治内涵包含：“教学自治，即由大学自行制定教育和教学研究计划，决定教学模式、教学内容及考试、考察方式等；管理自治，即大学有权决定本单位章程和内部机构，确定本大学与其他大学之间的相互关系等，大学及其下属的教学和研究单位都由选举产生的委员会进行管理，大学和研究单位也由同样是选举产生的校长、主任领导；财政自治，即大学自己决定国家预算拨款和公立或私立机构捐赠的支出和使用，但要接受国家的监督”[9]。

《富尔法》的颁布，意味着法国政府及社会认识到高校办学自主权的重要性，开始对高度中央集权式的教育管理体制有针对性地松绑，在法国高等教育管理体制历程中具有“里程碑”式的意义。尽管如此，法国大学距离自治的理想仍十分遥远。一方面，“由于教师数量与学生数量的同步增长，使得他们不容易适应在教学和管理上的新职责。另一方面，由于在行政和教学上教育部仍然保持着很大的监督权，大学自治是有限的”[10]。

（2）《萨瓦里法》与合同契约制。《萨瓦里法》重申了“自治、参与及多科性”三原则，规定高等教育机构在法律上具有管理自主权，将大学具有的行政、财政及教学自主权付诸实践，进一步促进了大学自主权的落实。更为重要的是，实行了全新的合同制，“在执行本法所规定的范围内，本着信守合同的原则，确定自己的教学、科研和资料工作政策……可把教学、科研和资料工作，纳入它们与国家签订的多年合同。合同应规定这些机构承担的义务和国家为此提供的经费与人员编制”[10](P421)。该法确立了政府与大学通过签订合同从而明确双方的权利及义务的全新管理模式，从管理体制和经费投入体制改革着手，大学与政府互为平等行为主体，调整了政府以往对高等教育机构的干预，推动了自治的进程。

《萨瓦里法》虽然通过确立合同制等规定使大学和政府在理论上成为平等对话的主体，不同程度上落实了大学的财政独立权，但由于“多数经费都是由教育部提供的，这就注定了大学无法摆脱中央集权的控制而完全独立自由的发展，况且，国家主义的思想在法国教育中很有影响力，中央集权不会轻易退出历史舞台……很多法律的规定至今并未完全成为现实，大学的自治仍是法国大学学者奋斗的目标”[11]。

（3）《U2000规划》与多方参与的平等协商框架。《U2000规划》下，大学试图开始寻找与市场及社会的有效对接，大学开始“在类似市场的环境中试图找准自己的位置以适应环境”[12]。《U2000规划》的突破在于中央和地方政府开始合作，地方政府和地方企业开始参与大学经费资助，真正实现了高校经费来源多元化，打破了政府对高校经费单方面的垄断格局，国家资助比例开始下降，地方政府和当局团体的资助比例不断上升。

U2000规划经济资助框架

《U2000规划》重塑了大学与地区的关系，结束了大学游离于城市事物之外的漠然状态，构建了大学与地方平等对话平台，同时打破了国家单方面资助的体系，大学经费来源实现多元化，构建了政府、社会与大学多方参与、共同协商的机制框架。但是，自治进程的推进与落实其实仍然面临诸多限制。例如“每所大学理应都有处理当地问题的资格，然而有时却连最微不足道的事情都要上报到教育部,这使大学自治常常处于“短路”状态”[13]（P87）。而且，U2000规划实施过程中，四年制合同制仍然发挥着重要作用，大学与国家双方所签订合同中存在关于大学诸多限制性的条款，仍使大学自治受到多方的限制。

（4）《大学自由与责任法案》与拓展的大学自治内涵。2007年，萨科齐政府颁布了《大学自由与责任法案》，将大学自治推到了一个新的高度。治理成为本次改革的逻辑起点，赋予法国大学新的自主权：首先，预算与财政管理的自主权，《富尔法》与《萨瓦里法》规定大学具有教学与科研自主权，但其仅可自由支付25%左右的科研经费，但是本次改革之后，大学校务委员会可以自由支配使用学校全部预算；同时大学还可以建立基金会，接受企业私人的捐助。其次，人力资源管理权，在此之前大学虽然获得一定程度的人事权，但人事管理仍归教育部，在此之后，大学成为真正享有人事管理自主权的行为主体，校长享有完全人事权力，包括津贴、工资、晋升及任免诸多权力。最后，大学还获得了不动产资源管理权，有助于提高大学管理效率。同时，《大学自由与责任法案》在新世纪对大学的自主权的概念增加了新的内涵，除了传统上形成的关于大学自治认识之外，还将大学所应肩负的责任纳入大学自治的概念体系，这种自由与责任体现了现代大学制度新的重要特征。

2.法国大学自主权变迁的机理

（1）分权导向下自主权渐进稳步落实。19世纪，高等教育在法国被认为是一项“国家的事业”，奉行中央集权式的管理体制。随着法国政治、经济以及国际高等教育的发展，扩大学校办学自主权，改革高度集中的高等教育管理体制呼声日益高涨。关于法国大学自主权改革，从《富尔法》到《萨瓦里法》再到《U2000规划》最后到《大学自由与责任法案》，这一系列改革文件背后，有着一种分权导向下学校自主权渐进稳步扩大的态势。《富尔法》规定了大学具有“自治、参与与多科性”原则后，大学开始获得教学自由、管理自治以及财政自主之权，法国高等教育自主权开始了破冰之旅，逐渐改变了集中式的管理传统；《萨瓦里法》接着又重申了上述三原则，使得确立的大学自治权继续巩固，并在此基础上，提倡大学和国家及地区签订合同，大学自主权稳步扩大；《U2000规划》在高校办学自主权改革的基础上又迈出实质性一步，即重塑大学与地方政府关系，地方政府及企业开始参与大学经费资助，大学经费实现了多元化；《大学自由与责任法案》使法国大学在财政预算管理权、人力资源管理自主权以及不动产管理权方面获得了制度空间，使“国家从以往事无巨细的直接管理人转变为大学的合作人、监督人、保证人、资助人的角色”[1](P11)。在政府分权导向之下，政府不断放权，高校办学自主权在制度空间与实践等方面逐步扩大并完善。

（2）兼顾自主权与责任导向型的管理模式。《大学自由与责任法案》，要求大学在扩大办学自主权的同时也要肩负应有的责任，因为各国越来越认识到“现在需要用一种新的观点来看待高等教育，这种观点要求把大学教育的普遍性与更多适切的必要性结合起来……不仅强调学术自由和学校自治的原则，而且同时强调了高等教育必须对社会负起责任”[14]。所以大学必须“在自身的预算和资源、学术自由、规划和完成使命方面拥有完全的决定权。不过，这些独立的机构也应该有责任在必要时候向社会递交绩效报告，对学校已达到的目标和绩效表现作出说明”[13]（P183）。大学自治注入责任导向型管理模式，不但进一步推动了大学自治，而且谱写了新的注解，使得大学自治不断在权利与责任之间寻求新的动态平衡。责任导向型的管理模式使法国有效避免了类似中国改革中的“放收”怪圈循环。

四、中国扩大大学自主权的启示

1.政府进一步简政放权，提升公共服务水平

政府相关部门转变政府职能，进一步简政放权，营造良好的制度环境，在分权理念下，渐进地落实高校办学自主权，提升公共服务水平，已成为大学自治改革，完善高等教育管理体制的关键。具体而言，要从如下三方面展开：首先，转变管理理念。转变全能型政府理念，充分调动社会组织在监督、参与方面的积极性；在政府工作人员的头脑中深化分权理念，鼓励主动并善于放权。其次，转变管理方式。政府由高等教育的直接管理者转变为间接参与者与服务者，综合运用立法、行政、信息、标准、规则以及督导等形式，指引高等教育发展。最后，完善法制建设。一方面，以法律法规的形式明确大学享有的权力，对规定不清楚且留有空白的地方尽快予以完善，这是大学有效扩大、落实办学自主权的强有力保障。另一方面，增强政府部门及高校工作人员的法制思维意识，政府部门工作人员依法行使权力，高校工作人员要勇于维护合法权利；同时要营造执法必严、违法必究的环境，使法制成为扩大、落实高校办学自主权的载体。

2.构建高等教育责任导向型的治理模式

“没有责任的自治是不可想象的”[15]。分析中法两国办学自主权的改革，责任导向型治理模式是造成二者效果差异的一个诱因，加之目前我国大学在市场化浪潮中的各种不负责行为，在扩大高校办学自主权的同时，构建责任导向型的治理模式已显得尤为必要。

高等教育责任导向型治理模式，是指当依法赋予高校的办学自主权被滥用造成不良后果及社会影响时，由相关部门启动追责程序的一种机制。这需要确定明确的问责主体、客体、范围、标准和结果。针对高校滥用办学自主权，其问责客体即为高校本身。问责主体包括同体问责，又包括广大新闻媒介、社会团体机构及个人组成的异体问责。问责范围具体表现形式“不限于出现重大事故、损失等明显的过失行为，而且应包括对教育活动正常运行、办事效率、教育质量、校园安全、学生学业等造成不良影响或可能造成不良影响的一切行为”[16]。问责标准应避免出现“情节严重”、“造成恶劣影响”等较模糊性的表述，主要对行为主体的无作为、不作为、乱作为或作为不力等予以追责。问责结果，应对被问责高校给予财政拨款、人事调配等自主权的相关限制。构建责任导向治理模式，不但可以不断提高行政管理效率，使高校不但有权而且会用权，也可以减少市场化浪潮中高校的投机行为。

3.试点实行合同制

合同制的平等契约关系是法国大学办学自主权改革的“法宝”。合同规定的范围由最初的研究经费分配逐渐扩展到涉及高校办学自主权的方方面面，使大学在很大程度上摆脱了政府附属机构地位。关于大学管理体制中的合同制学界尚未有明确的概念界定。本文认为，所谓合同制是为规范政府与高校关系，通过平等自愿、协商一致原则，以签订一定时间期限范围内合同的形式，明确政府与高校双方权利义务，确立双方关系的制度。推行合同制，一方面通过规定的责任约束，不断促使高校提高行政管理效率；另一方面通过明确各自权力，使高校自主开展工作，落实高校办学自主权。但同时考虑到中法两国不同的经济、政治环境，应试点推行合同制改革，边试边改，逐渐完善。

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（责任编辑 黄建新）

The Changes of Higher Education Autonomy in China and France

GAO Wen-hao

On the basis of comparative analysis, the article analyzed classic policy texts in the reform of school-running autonomy in China and France.Based on the analysis of the characteristics of their respective policies, we summarized the reasons for the differences in the effects of the two countries' school-running autonomy reform.In China, the nation-oriented policy paradigm traces from beginning to end in the reform for university autonomy, and the absence of responsibility-oriented management mode leads to "decentralization chaos, centralization die" circle.In France, the insistence of decentralized direction and the responsibility-oriented management mode make the reform avoid falling into "decentralization and centralization" circle.Chinese school-running autonomy reform should pay attention to the further decentralization of government, to improve the level of public service, to build the responsibility-orientation governance mode and pilot contract plan.

school-running autonomy; nation orientation; responsibility orientation; contractual system

G649.29

A

1672-0717（2015）06-0107-06

2015-09-25

高文豪（1989-），男，山东临沂人，中国人民大学教育学院博士研究生，主要从事教育发展战略管理研究。