今年中央一号文件的十六大看点

2015-12-24中国人民大学农业与农村发展学院教授博士生导师副院长郑风田

地球 2015年2期

文/中国人民大学农业与农村发展学院教授，博士生导师，副院长郑风田

新常态下三农工作如何调整？2015年中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》全文共32条，每条下又有数条政策，加起来应该有几百条政策，基本上把三农工作的方方面面都装进去了。好处是比较全面，不足之处似乎是太全面了。细细看来，与过去相比，还是有不少新的变化，现点评如下：

看点一：粮食安全政策越来越精细化了

今年的粮食安全政策从过去的粗放逐步走向精细化，比如划定永久基本农田制度，口粮生产落实到田间地头等等。粮食安全可以说一直是一号文件永恒的主题，原因当然由于十三亿人口的巨大压力以及粮食安全自给政策，也是不得已而为之。但近年来愈演愈烈的一个现象就是越富的地方越不愿生产粮食，粮食逐步向贫困地区转移。因为粮价全国统一定最低收购价，生产粮食最不赚钱，所以越富的地方农民越不愿意种这些最不赚钱的营生，比较利益决定生产选择，比如以一亩地来计算，种一亩粮食，即使两季，一亩地有一千多元的收入就很不错了；如果种果，5千多元不算多；如果种大棚菜，尤其是跨季节菜，两三万元也没问题；如果做工厂，一亩地能带来百万的GDP；如果搞商业地产，一亩地应该是以亿计的GDP。这个帐谁都会算，所以越富的地方越不愿意种粮，粮食生产事实上已成为鸡肋产业。

记得去年到一个富省的一个区，家家种苗木，一亩收入几万甚至数十万很平常，所以他们致富了。但如果种粮就只能永远穷下去。这也是为什么黑龙江这些年GDP老是在全国垫底的原因了。如果你算公益贡献，粮食生产大省黑龙江、河南一定会排前二，但按GDP，他们实在是太可怜了。

为了解决这个矛盾，粮食安全省长负责制中央已出台专门文件，目标是让粮食主销区要切实承担起自身的粮食生产责任。可不要小瞧这个文件，有许多具体的考核目标，以后不专门考核GDP了，但粮食安全省长负责制如果要考核的话，来一个排名，那些富有地区就排得很难堪了。探索建立粮食生产功能区，将口粮生产能力落实到田块地头、保障措施落实到具体项目。

看点二：解决牲口的口粮问题

此次文件提出粮食、经济作物、饲草料三元种植结构协调发展。加快发展草牧业，支持青贮玉米和苜蓿等饲草料种植，开展粮改饲和种养结合模式试点。我国近年来畜牧业迅猛发展，养殖大户也赚了不少银子。尤其是近年来众多奶企也开始自建牧场，奶牛的口粮就成了一个大问题。让奶牛吃粮食，不但降低产奶寿命，而且奶质也差。中国不但要解决人的口粮，牲口的口粮也需要解决。所以提出三元发展，这也是一个好的选项，毕竟我们越来越多的人要开始喝奶吃肉。

看点三：农产品安全检测要落到实处

落实重要农产品生产基地、批发市场质量安全检验检测费用补助政策。

近期一个受关注的新闻是中国农民上千万的大蒜出口到韩国，被检测有问题而拒收了。央视去年有一个新闻讲山东的姜农一家两制问题，出口的与自家吃的姜不用剧毒农药神农丹，而卖到国内市场的用。现在的农民为了不除草，在种植环节就用农药来拌种。为何出现一家两制？这跟我国目前各地的抽测体系形同虚设有关系。央视记者在报导河南双汇瘦肉精事件时，通过偷拍了解到，原来各种检测证是可以用钱买的。另外还有“送检”制度，让你自己送样品去检测，傻子也会专检好的送……凡此种种，基本上让国内的有毒食品畅通无阻，劣币驱逐良币。

让农产品生产基地与批发市场检测也是一个奇怪的政策。批发市场是按流量来收益的，出于自保，谁查得严，谁就没生意了。所以食品安全检测要想真正成为有牙的老虎，两点最重要——第三方检测和政府买单检测费。

看点四：推进合作社与超市、学校、企业、社区对接

记得到山东青岛一个村庄调查了解到，该村是通俗治村，所种蔬菜与青岛一些单位建立了直供体系，直接供应，这样既减少了中间环节，又能够让用户吃到放心安全的菜。去韩国了解到，他们的合作社在城市开了不少超市，也直接向学校、企业、社区供货。这个模式真的很好。

目前我国的蔬菜供应链太长，菜农种菜，小商贩上门收购，拉到产地批发市场卖，大中介拉到城市的销地批发市场，然后再被小商贩拉到城市的农贸市场卖。环节如此多，菜的质量基本上没有任何保障，利润也基本上被中间环节赚走大半。如果推进合作社进城直供，消费者与生产者的利益都能够得到保证。生产者可以赚到至少比过去多两倍的利润，消费者可以吃到放心的食品，也可以直接追溯到生产者了。这样就解决了过去农产品的匿名化问题。

但一家一户做不到这些，只有大家联合起来，比如一个村庄，才能形成合力，才能走出村庄进入城市。但这个事要做好，还需要消费地的城市社区来配合，打破目前的利益格局不容易。

看点五：落实畜禽规模养殖环境影响评价制度

前年的黄浦江漂死猪肉事件，让大家了解到我国最大的城市、人口最密集区大上海上游不远区，居然有一个年产800多万头的养猪基地。另外，不久前现代牧业在湖北英田与安徽马鞍山因养殖污染出现了冲突。其实参观过养殖场的人都知道，猪虽香、奶虽好喝，但养猪、养鸡、养奶牛等的气味都难闻，对周围居民真的很难受。所以，美国近年来养殖业一个最大的变化是从人口稠密区向人口稀少区转移，原因就是因为养殖业污染太大，不适宜人畜同居。我国原来是一家一户养殖一些鸡、猪，问题还不大，但如果规模养殖，污染问题就出现了。尤其是随着生产水平的提高，大家对生活的周边环境要求越来越高，畜禽规模养殖的环境污染问题会引发越来越严重的冲突。所以，如何把这些重污染的养殖移出人口稠密区，也是一个不小的问题。

看点六：扩大重金属污染耕地修复、地下水超采区综合治理

前些年的湖南镉大米污染超标事件，让国人对我国大米污染开始有了解。如何解决这些困局，让消费者对我国食品有信心？加强对重金属污染的修复成为关键。另外，华北等地已成为一个大漏斗，地下水大面积超采也该治理了。

如何对已污染土地进行治理？污染严重地区可采用“退耕还林”的政策。从过去曝光的镉大米事件来看，在一些已经污染的地区特别是矿区附近，仍有农户在种植生产。这一方面是由于农户不知情的原因所致，另一方面也是由于我国目前对已污染的农田土地如何整治是多部门管理的“灰色地带”。镉大米事件爆发一个月后，国土资源部表示将以1：20万图幅为网格单元，收集深层和表层土壤样品，从而绘制出金属元素“人类污染图”。我国应当根据已有的第二次全国土壤公报和未来开展的“人类污染图”调查结果，对污染的农田土地进行分级，然后采取相对应的管理措施。对于污染严重的地区，应当给予当地农民资金补贴或者粮食补贴，鼓励“退耕还林”，或种植一些观赏性的经济作物等。

可以借鉴国外的土壤修复技术经验以及基金管理方法。污染土壤修复技术近年来已经引起了国内外学者的重视，总体而言可分为：物理修复、化学修复、微生物修复、植物修复等。除了修复技术研究，污染土地的修复和治理整个过程技术性要求高，还包括场地检查、风险评估、筛选修复技术、编制可行性报告、制定修复方案、修复工程实施与管理等。

上世纪美国德国等发达国家已经启动了污染土壤修复项目，这为我国进一步开展土壤修复提供了经验。此外，由于解决土壤污染问题需要大量的资金投入，我国可借鉴国外设立污染修复基金的政策，设立土壤“修复基金”的政策，一方面可以威慑到排污者，另一方面可以利用筹措到的基金进行环境修复，真正将民生工程上升到战略高度。

看点七：严厉打击农产品走私行为

近两年石油价格跌去一半，而国际市场粮价与石油价是一直紧密联系在一起的，所以国际粮价也一直在走低。这样就出现我国的粮价比国际粮价高的现象，于是乎走私现象就出现了。正如2008年，国际粮价暴涨，我国的粮被运到公海走私。未来如果石油价格继续走低或者维持目前低价，国际粮价还会处于低谷，这对我国的反粮食走私是一个不小的问题。

看点八：推进农村一二三产业融合发展

一二三产业的融合，有两个层面的含义，第一是我国涉农部门主要关注粮食生产，对第二、第三产业涉及较少，但实际上利润基本上在这些环节。过去一讲农业产业化就是公司加农户，就是提倡的小市场大市场，结果这种模式，利润基本上被公司拿走了，农户留得很少，种粮一直是个不赚钱的行业。目前从田头到餐桌有七个环节，如果从种植、加工到销售的利润是一百块钱，那么很多种植者的利润不到10%、15%，是很低的，大量的利润被加工和后面的销售环节拿走了，种植拿的利润特别少，如果通过一二三产业融合，就能把利润留在种粮大户和粮食主产区。

从国际来看，一二三产业融合也是国际经验。日本最近一些年一直在提第六工业化，所谓第六工业化就是一二三产业融合，实际上也是一二三产业融合，韩国这两年也开始搞第六工业化。东亚小农这些国家农户规模就很小，如果纯粹搞生产，一个是和市场割裂，另外，利润也主要是被加工销售环节拿走了，留在生产的太少。所以要搞一二三产业融合，让生产者获得合适的利润。

其实这种融合，可以提高食品安全水平。目前消费者吃的东西不知道是谁生产的，生产者不知道自己生产的东西卖给谁了，如果一二三产业融合之后，谁买他的东西，农民就知道了，消费者也能知道我买的是谁的东西，某种程度上缩短了产业链，也有利于消费者和生产者加强互动，还能减少因为中间材料太多导致的各种信息不对称和安全问题。

看点九：立公告公示制度，全面公开扶贫对象、资金安排、项目建设等情况

小官巨贪，就是因为缺乏透明制度，对此，可以建立公立公告制度，让村庄百姓知道谁领到贫困款了。以前经常听到不少传闻，讲村干部把上级发下来的好处都给自己或者亲戚留下了。这就是缺乏透明制度造成的。通过立公告公示，透明化是不是就会好一些？

看点十：农村必须美

到国外去旅游，发现发达国家的村庄真是山青水秀风光好，到中国的浙江等发达地区，农村也变得很漂亮。但我国大部分的农村还是脏乱差，污水横流，空心村很多。如何让村庄美起来？必须对中国的整体村庄进行投入改造。

看点十一：尽快制定工商资本租赁农地的准入和监管办法，严禁擅自改变农业用途

工商资本有很强大的动力进入农村，但不少是醉翁之意不在酒。拿到土地后，要不了几年，就开始对这些土地作文章，改变土地用途。中国不少地方是人不告，官不究。从经营来看，土地在农民手里，用来从事农业，种植粮食的可能性比土地在企业手里要大。如果企业拿土地来种粮食，其成本高昂，是无法赚钱的，所以企业在拿到土地后改为非粮非农的冲动很大。再者，高价租来的地，如果一直亏损，农民的租金还不上，问题也很大。所以如何对这一块土进行专门的监管，在过去是一个盲区，未来如果有专门出台相关管理办法来把这一块管起来，可能会好些。

看点十二：推进农村集体产权制度改革

农村集体财产在中西部不多，但在大都市郊区及沿海发达地区，这个资产有时数量甚至是惊人的。如何管好这部分资产，防止小官大贪，在过去也一直是盲区。中国的村集体其实是一个社区，资产归社区成员所有，所以通过集体产权制度改革，让集体成员入股，并通过类似股份公司制的治理结构，来保证农村集体资产增值保值，是一个很好的治理方向。

看点十三：审慎稳妥推进农村土地制度改革

自十八届三中全会后大家对土地制度改革抱有很大渴望，当然也有不少人希望借此大捞一把。但当几个重要的土地相关文件出台后，整体来看还是持审慎稳妥的改革路子。原因很简单，土地是农民最值钱也是最重要的资产，如果因为政策推进太多，想回头就很难了。

整体来看，这些政策还是以保护农民为主，既让农民能够从土地改革中获得益处，又限制外界强制农民失去土地。比如农民转为城市居民，过去一些地方是要把土地收回去的，现在中央户籍制度改革文件强调不能收回。过去工商资本可以买农民的地，现在强调不能买，只能租，还只是租的经营权，承包权还在农民手里；农民可以拿土地房屋抵押贷款，但也只是经营权；要给农民的土地确权颁证，等等。土地留在农民手里，的确对一个国家的稳定有保障。但小农土地的零碎，也大大制约了土地的经营效率。稳定与效率，如何选择一个平衡很重要。

看点十四：稳妥开展农民合作社内部资金互助试点，落实地方政府监管责任

对小农来讲，外部的商业性金融很难能够服务到他们，只有农民资金互作才能够真正为农民服务。从日韩及我国的台湾地区来看，农民的资金互助都是重要的涉农金融服务单位。但这样的服务有一个前提——农民合作社必须是真正的合作社，按照合作社的规范来操作，有统一的中央调控手段。我国目前数百万个合作社，其中假合作社、翻牌合作社太多，如果这些合作社来搞资金互助，会不会成为高利贷，真的很难讲。中国农村由于农民一直难从正规机构贷款，非正规金融一直很活跃。当然，地下金融如何走出地上，也不容易。