山东“海岛小康社会”加速

本刊记者 段雯娟

在通往全面建设“海岛小康社会”的道路上，山东迈出了一大步。今年3月中旬，山东省海洋与渔业厅公布《山东省无居民海岛使用审批管理暂行办法》、《山东省无居民海岛使用权招标拍卖挂牌出让管理暂行办法》。山东省部分无居民海岛可以通过申请审批、招标、拍卖或者挂牌等方式出让使用权。

据悉，山东省管辖海域中共有海岛589个，其中有居民海岛32个，无居民海岛557个。东营市海岛7个，均为无居民海岛，沿海岸线由北向南分别为月牙贝壳岛（河口区）、埕口岛（利津县）、飞雁岛（利津县）、贝壳岛（河口区）、仙河镇东岛（河口区）、广利岛（东营区）、天鹅岛（广饶县）。根据《山东省海岛保护规划》，月牙贝壳岛、埕口岛、飞雁岛为特殊保护类海岛，贝壳岛、天鹅岛为一般保护类海岛，仙河镇东岛、广利岛为适度利用类海岛。

“无人岛”未必真的没人住

随着全球经济的快速发展和陆地资源的约束趋紧，我国经济对海洋资源与空间的依赖程度大幅提高。加强对海岛的认识，强化对海岛的开发、保护与管理，已经成为我们面临的一项历史使命。

海岛及其周围海域蕴藏着丰富的渔业、矿产、旅游、岸线资源和海洋能源，为发展海洋经济提供了得天独厚的优势。同时，海岛是维护国家海洋权益的基石，合理保护和利用海岛，对维护我国的海洋权益和领土完整具有十分重要的战略意义。因此，提高无居民海岛资源开发能力，既是发展海洋经济的需要，也是增强国防安全意识、维护国家海洋权益的重要体现，是实现海洋强国目标的必然要求。

什么样的海岛才是“无人岛”？在中国众多的海岛中，面积大于500平方米的海岛有近7000个，受水电、交通等基础设施匮乏的制约，这些“无人岛”大多处于自然状态，因此很多人认为“无人岛”就是岛上没有人。据连云港海洋和渔业局海域处处长承志平介绍，其实“无人岛”是指没有列入县级以上政府行政编制、没有居民户籍的岛屿，像自然条件较好的秦山岛，岛上就一直有人居住——原来有部队驻守，部队撤走后又有渔民上岛建房搞水产养殖。

山东：2020年全面建成“海岛小康社会”

2013年7月，山东首座无居民海岛使用权证书正式落户日照市桃花岛，山东无人岛开发利用由此开启岛主模式。经过2年前的先期试点后，山东省将针对负责管辖的无人岛，正式挂牌公开招募岛主，使用权出让年限分别为50年和30年两个标准。

日前记者在国土资源部官方网站上查到，早在2013年年底山东出台的《山东省海岛保护规划》（以下缩写为 《规划》）中，就提出了山东将于2020年全面建成“海岛小康社会”。在公示中，对青岛海岛群的发展和布局进行了详尽的规划。

《规划》数据显示，山东省共有海岛589个，其中青岛市有120个海岛，其中7座海岛有居民居住，常住人口5686人，其余海岛均为无人居住海岛。目前，有居民居住的海岛中，居民大都从事海岛的传统产业，渔民依托海岛进行养殖和捕捞，岛上通常建有码头、冷库等渔业基础设施。即墨田横岛等海岛的旅游开发已成为新的海岛经济增长点；黄岛区的灵山岛、竹岔岛等海岛具备优良的自然风光和旅游资源，开发潜力巨大。无居民海岛开发利用现状部分为景观岛，如石老人。

按照《规划》，依据海岛的自然属性、区位属性以及海域资源条件，山东省将构筑“一核两区十组团”的海岛分区总体布局，“一核”指胶东半岛海岛经济优化核心区，是山东海岛经济发展的主要发动机和增长极，对全省海岛生态保护与可持续发展起着无可替代的支撑和促进作用,青岛近岸岛群被列入了核心区内。规划以青岛市黄岛区为依托，打造现代化的港口物流、能源和出口加工基地；以灵山岛、田横岛、竹岔岛为中心的系列岛群，重点发展海珍品增养殖业和旅游业。

按照《规划》，山东省还列出了可适度利用的海岛，主导功能为旅游娱乐、工业交通、农林牧渔、公共服务。其中青岛市旅游娱乐用岛36个，包括即墨的白马岛、驴岛，崂山的小麦岛、小牙岛、试刀石等。灵山岛是中国北方第一高岛，原生态风景优美，深度挖掘灵山岛及其周边等旅游资源，田横岛历史文化价值较高，发展海洋文化旅游等。

此外，青岛市工业交通用岛5个，为女岛、龙口岛、赶嘴岛、鸭岛和三尖岛，该5岛位于海洋功能区划的港口航运区内，为港口建设服务。农林牧渔用岛17个，包括即墨的张公岛、赭岛、狮子岛等。公共服务用岛10个，包括即墨的赤岛等，建设海洋环境监测和海岛研究等设施。

《规划》提出，到2020年全面建成海岛小康社会。海岛基础设施建设和政府公共服务能力得到加强，居民生产、生活条件明显改善。完善交通条件，改善有居民海岛、具有常住人口和新开发无居民海岛的陆岛交通，改善其岛内交通及道路亮化。至规划期末，初步控制污染，海岛防灾减灾能力显著提高。

其中涉及到青岛的规划有，在石老人新建自然保护区，在田横岛等地新建海洋特别保护区，选择麻姑岛、灵山岛等多个典型生态受损的海岛进行整治修复，至规划期末，基本修复生态受损的重要海岛，实现海岛周边海域的重要渔业水域、海洋生物资源产卵场、索饵场、洄游通道得到有效保护。

按照“一核两区十组团”的总体规划，青岛市占了十组团中的三个，分别是田横岛群组团、崂山湾岛群组团、灵山岛群组团。组团规划可以发挥岛群区位优势，推进区域用岛，协调促进陆、岛、海的有机连接，集中保护与利用海岛，拓展山东半岛蓝色经济区的战略纵深。

“无人岛”要优先保护 适度利用

山东的《规划》是全国海岛开发热潮的一个缩影，依据的是三年前的一份文件。2012年4月19日，《全国海岛保护规划》在由国家海洋局正式公布实施，那是一个引导全社会保护和合理利用海岛资源的纲领性文件，是从事海岛保护、利用活动的依据，全面分析了当前海岛保护与利用的现状、存在的问题和面临的形势，提出到2020年实现“海岛生态保护显著加强、海岛开发秩序逐步规范、海岛人居环境明显改善、特殊用途海岛保护力度增强”等规划目标，明确了海岛分类、分区保护的具体要求，确定了海岛资源和生态调查评估、偏远海岛开发利用等十项重点工程，并在组织领导、法制建设、能力建设、公众参与、工程管理和资金保障等方面提出了具体保障措施。

在《全国海岛保护规划》中提出无居民海岛应当优先保护、适度利用。按照无居民海岛的10种主导用途，分别提出海岛保护的总体要求：

旅游娱乐用岛。倡导生态旅游模式，突出资源的不同特色，注重自然景观与人文景观相协调，各景区景观与整体景观相协调，旅游设施的设计、色彩、建设与周边环境相协调；合理确定海岛旅游容量，落实生态和环境保护要求；严格保护海岛地形、地貌，加强水资源保护和水土保持，提高植被覆盖率；鼓励采用节能环保的新技术。

交通运输用岛。科学分析各种交通运输方式的合理用岛规模，制定不同的控制指标，集约、节约用岛，最大程度降低对海岛生态环境造成的不良影响；工程建设与生态保护措施同步进行，制定防灾减灾应急预案；严格限制炸岛、炸礁、开山取石、填海连岛等开发利用活动。

工业用岛。工业用岛的规划与建设应当与自然景观和谐一致；实施清洁生产，建设污水处理场或设施，实现中水循环利用；工业废物要进行无害化处理、处置，危险废弃物应当集中外运；工业废气应当按规定净化后达标排放；在工业建设和生产过程中对海岛生态造成破坏的，应当进行修复。

仓储用岛。根据建设规模、建筑形式和仓储内容合理确定仓储区的建设用岛面积；合理利用周边海域空间资源，尽量减少对海岛地形、地貌和原生植被等自然风貌的破坏，减少对海岛岸线的占用；建设造成岛体裸露及生态破坏的，应当予以修复；仓库以多层为主，限制敞开式仓储模式。

渔业用岛。根据环境与资源的承载量，科学合理的安排渔业设施建设规模，适当控制围海用岛养殖方式；倡导生态增养殖技术，减小水产养殖对海岛周边海域水体的污染；鼓励发展休闲渔业；集中处理和外运海岛上的废弃渔业生产设施；加强对海岛周边海域水质的监视监测。

农林牧业用岛。调控管理农牧业规模总量和发展方向；农林牧业生产应当节约用水，保护海岛植被，促进水源涵养；引入外来物种应当经过科学论证，防止引进有害物种造成生态灾害；严格保护珍稀野生动植物资源，维护生态平衡；严格限制建筑物和设施建设。

可再生能源用岛。统筹安排和综合利用风能、太阳能、海洋能等可再生能源；可再生能源工程设施的建设应当科学论证、合理选址，保持与海岛景观相协调，减少对生态环境的不利影响。

城乡建设用岛。严格限制填海连岛活动，确需实施的，应当经过科学论证；科学发展、统筹规划，综合平衡和控制区域开发强度；保护海岛植被、淡水、沙滩、自然岸线、自然景观和历史遗迹及周边海域的红树林、珊瑚礁和海草床等。

公共服务用岛。支持利用海岛开展科研、教育、监测等具有公共服务性质的活动；任何单位和个人不得妨碍公共服务活动的正常开展，禁止损毁或者擅自移动公益设施；开展公共服务活动应当控制建筑规模，不得造成海岛及其周边海域生态系统破坏。

保留类海岛。保留类海岛应当保持其自然生态原始状态，防止海岛资源遭到破坏；任何单位和个人未经批准不得在保留类海岛采集生物和非生物样本，或者进行采石、挖海砂、采伐林木以及进行生产、建设、旅游等活动。