“网运分开”或许该这样“分”！

□ 文/吕建中 司云波*

“网运分开”或许该这样“分”！

□ 文/吕建中 司云波*

近年来，围绕“网运分开”的改革一直是社会广泛关注的热点话题。一般认为，较早提出的“网运分开”主要是针对铁路体制改革，源自于上个世纪90年代初欧盟发布的旨在对欧盟各国铁路进行改革的91/440号决议,要求“各成员国将铁路运输服务与铁路基础设施管理分开,其中包括财务管理分开”。后来，逐步延伸到国家对呈网络状的自然垄断行业的改革，即将具有行政垄断性的网络基础设施管理与具有市场竞争性的网络运营业务进行分开，亦即“管住网、放开运”，目的是破除网络运营领域的独家垄断，提高网络资源利用和行业经营效率。“网运分开”涉及到的领域主要包括铁路网、电信网、电力网和油气管网等。

国内“网运分开”的最早话题也是发起于上世纪90年代的铁路体制改革，后来实际起步于2002年的国家电力体制改革，即通过“厂网分开”，成立了专门的国家电网公司。再后来，国家在电信领域成立了“铁搭公司”，专门负责电信基础设施建设，致力于推动电信行业的资源共享和“网运分开”。按照党的十八届三中全会确定的改革思路，对于国有资本继续控股经营的自然垄断行业，要根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。毋庸讳言，网运分开不应是简单的业务或行政拆分，更不能搞“为分而分”、“一分了之”。对此，有以下几点粗浅的认识。

1.“网运分开”需要遵循行业特点和发展规律

铁路网、电信网、电网和油气管网等各有其特殊性，不能一概而论。例如电网和油气管网连接了生产和销售两个环节，与上下游的关系紧密，而铁路网和电信网则不存在连接上下游的问题。进一步看，油气管网相比电网而言，与上下游的关系则更为密切。在与上游的关系方面，电网对资源地依赖较弱，资源形式呈多样化，如火电、水电、风电、核电、太阳能发电等，供应相对分散；而油气管网则主要依资源地而建，与资源地联系紧密，且资源形式较为单一，供应比较集中。当然，随着非常规油气的开发和LNG业务的发展，资源供应开始趋于多元化。在与下游的关系方面，电网下游用户分散，与用户关系较为松散；而油气管网下游用户比较集中，与主要油气经销商关系密切。

由此可见，油气管网同上下游的关系属强连接关系，市场竞争的空间有限，一旦网运彻底分开，可能形成相互“要挟”或不必要的交易成本。新制度经济学家在研究企业的一体化问题时，就曾根据产业链的一些环节“专用性资产的可占用性准租金”被占用的风险大小，决定是否实施内部的一体化经营。如输油管道对于油田或炼厂来说就是具有“可占用性准租金”的专用性资产（资产的准租金价值是其价值超过其残值的部分。准租金中可能有潜在的可被占用的专用性部分）。因此，油田、炼厂和管道服务者就会想方设法寻求联合拥有这条管道。一种常见的做法是由一个联合拥有的公司“拥有”这一管道，石油开采商和炼油商在管道公司中的股份基本与各自在所运输的石油中所占的份额相一致。与管道不同，油罐车虽然也是专用于原油运输，但由于它对许多不同的所有者基本上有相同的价值，可占用性准租金接近于零，炼油厂或石油开采商不会广泛地拥有油罐车（参见克莱因等著《纵向一体化、可占用性租金与竞争性缔约过程》）。

2.“网运分开”可以采取多种“分”的方式

目前社会上对“网运分开”的认识，通常简单地理解成“所有权分开”，这是一种误解。其实，“网运分开”既有所有权分开，也有管理权、经营权分开。“管理权分开”，是指公司在内部将其基础设施服务业务与其他业务分开管理，财务上独立核算，不允许交叉补贴；“经营权分开”，是指将基础设施服务业务在资产、财务和人员等方面实现法律意义上的分开，但产权仍属原公司控股；“所有权分开”，是指将基础设施服务业务从一体化的集团公司中彻底剥离出来，成为完全独立的仅从事运营服务的法人。

以国外油气管网管理模式为例，欧洲的一些国家就是采取的油气上游公司与管道业务的管理权分开。俄罗斯的天然气管道系统则全部归俄罗斯天然气运输股份公司垄断经营，该公司隶属于上中下游业务一体化的国有垄断性公司—俄罗斯天然气工业股份公司（Gazprom），属于经营权分开。美国的管道运输业务彻底与供应、销售业务分开，全国拥有众多独立专营性的油气管输公司，基本上属于所有权分开。

3.“网运分开”是自然垄断行业改革的一种形式而非最终目的

政府对于自然垄断行业的改革，最看重的是通过改革实现市场的公平有序竞争，增强产业发展的动力和活力，提升社会资源运行效率，令广大消费者受益，同时还要考虑到国有经济的控制力和影响力。“网运分开”是一种形式或手段，而非最终目的，不能寄希望于“一分就灵”。在实施“网运分开”时，应以市场运行的目的来设计竞争形式。以日本的铁路网为例,只是在同方向的两条线路之间存在竞争,而在同一条线路上并不存在竞争。再比如欧盟，铁路实施“网运分开”后，虽然在理论上可以引入多个竞争主体进入铁路运输经营，但在实践上并没有多个竞争主体进入。在美国，各铁路公司同时拥有线路所有权和运输经营权，并不存在跨公司的业务竞争，而只是在使用其他公司的线路时，互相进行清算。

小溪/图

如果盲目、机械地进行“网运分开”，可能会适得其反，新加坡对电信行业的网运分开改革就曾有过这方面的教训。新加坡政府在推广新一代全国宽带网络时强调，应为下游运营商提供非歧视性的、有效的、开放的接入。为此，政府将新一代全国宽带网络规划成三个相互分开的产业层，希望借助泾渭分明的产业层，能使宽带网络业务链各方职责分明，价格透明公正，形成有效竞争的市场格局。但经过四年多的探索后却发现，由于环节过于割裂，导致产业链合作效率低下，网络建设进度一再拖后，严重影响了国家宽带普及计划，进展远未达到预期。

4. 油气行业的“网运分开”宜渐进式推进

综合国际经验，由于各国国情不同，资源状况不同，行业所处发展阶段不同，对自然垄断行业的管理模式也存在较大的差异，并无最优模式可以借鉴。我国的“网运分开”改革须结合我国的国情、行业的特点和发展阶段，选取适合的分开模式分类、分步实施。当前，应着力加强各行业网络的统筹规划、强化政府监管，确保网络对于运营商的公平开放，培育充分发育的竞争市场，从而为自然垄断行业的“网运分开”改革创造条件。特别是油气行业涉及国计民生和国家安全，对“网运分开”的改革更需深入研究、慎重决策。

根据国家深化石油天然气体制改革的总体部署，要在全产业链各环节放宽准入，油气领域的“网运分开”必然是重要的改革内容之一。由于原油、成品油管道主要依附于油田、炼厂、油库等，建设发展模式较为固定和简单，“网运分开”改革的重点应当是天然气管网。借鉴国外做法和经验，结合我国油气管道发展的阶段性特征，油气领域的“网运分开”改革应采取渐进的方式，可先进行管理权分开，再进行经营权分开，最终根据需要过渡到所有权分开。

一是要加强国家层面的全国油气管网统一规划，统筹考虑干线、支线等各级管网，提升管网规划的科学性和合理性，促进油气管网的协调发展。全国油气管网统一规划要随着资源与市场的变化逐年滚动调整，对管道建设应具有法律约束效力。

二是要建立独立的油气管网监管机构，加强对自然垄断领域的经济监督和技术监管。尽快建立健全石油天然气相关法律，补充有关油气管网监管的法律规定、实施细则与行业规范，明确监管权责以及基础设施准入的监管框架，使油气管网监管机构可以依法实施监管和制定各项监管规则。

三是要继续发挥国有大型油气企业在管道建设上的主导作用，不急于将管道业务整体分离出来，而是在油气企业内部对管道运输业务实行管理权或经营权分开，建立相对独立的管网公司，并严格按照国家监管要求对第三方公平开放。新建管道项目，可引入上下游多方或社会资本，逐步形成多元化投资、专营化运营。

（作者为中国石油经济技术研究院副院长、教授级高级经济师，* 系中国石油经济技术研究院经济师、博士）