政治经济学视角下的中美贸易摩擦形成与影响——以中美轮胎特保案为例

罗 琳，张家福

（红河学院a.商学院；b.监审处，云南蒙自661100）

政治经济学视角下的中美贸易摩擦形成与影响
——以中美轮胎特保案为例

罗 琳a，张家福b

（红河学院a.商学院；b.监审处，云南蒙自661100）

中美轮胎特保案是中美贸易摩擦中具有浓重政治经济因素的典型案例，其形成、发展、影响与中美两国政治、经济、制度、利益集团密不可分。对贸易摩擦的形成和影响应系统地（包括国别层次上、摩擦过程上、制度层面上）进行预防和应对。

中美；贸易摩擦；轮胎特保案；政治经济学

中美贸易摩擦具有复杂性和多层次性，尤其受到政治、经济与制度的影响而产生和演变。故笔者基于政治经济学视角，研究中美贸易摩擦的形成与影响机制，并以中美轮胎特保案为例详细分析贸易摩擦的成因与影响，最后提出相应对策，旨在为中国理性看待及应对贸易摩擦提供有效参考。

一、贸易摩擦的界定及其相关概念

贸易摩擦是指在国际经贸交往中，相关经济体之间由于特定的利益分歧而在国际关系的各个层面引起争议的一种现象。现实中，贸易限制或者贸易干预等单边措施往往与贸易摩擦相联系，甚至是贸易摩擦的导火线，因此，可以用贸易政策的政治经济学来分析贸易摩擦的形成、演变和影响等相关问题，其中一个重要因素是利益集团。

利益集团指由具有共同利益，并积极参与政治过程、试图对政策施加某种影响，以维护自身利益的非政府组织。利益集团主要通过游说、提供相关问题或候选人信息、政治捐献、鼓励选民参与投票、公众游行等活动来影响贸易政策及经贸关系。

二、中美贸易摩擦的形成与影响机制

中美贸易摩擦的形成机制可以用图1.1来表示。该机制涉及几个基本要素：第一，两国，即中国、美国。第二，国际经贸制度。两国经贸活动都必须受到WTO等现行国际经贸制度的约束，反之，国际经贸制度还会推动国内的制度改革。第三，两国各自的经济制度与政策。第四，两国的经济发展状况。第五，两国的政治体制。中国是“依存市场的集权主义”或称为“国家主义”，而美国属于民主制国家。尽管两国政治体制不同，但相同的是，政府是制定政策的主体，即政策的供给方，而社会多元化的利益集团是政策的需求者及游说者，最终的政策取决于供需双方（政府-利益集团）的均衡。

（一）中美贸易摩擦的形成机制

中美贸易摩擦的形成机制反映了中美经济制度、经济发展和政治如何相互作用导致贸易摩擦的产生。

首先，国际经贸制度是各国开展经贸活动的外部制度约束。两国都在一定的国际经贸制度下，依据本国经济制度和政策开展经济政治活动。目前，中美之间开展的贸易、投资、金融等经贸活动，受到世界贸易体制（WTO）、国际金融体制（IMF）等相关制度的约束。

其次，活动的主体包括政府及社会多元化的利益集团。其中，政府是制定政策的主体，即政策的供给方，而社会多元化的利益集团是政策的需求者及游说者，最终政策取决于在政策的政治决策过程中供需双方的均衡。

第三，当美国（中国）经济政策与制度变化、经济发展状况变化时，会导致美国（中国）国内利益集团的利益受到影响，受益者和受损者成为不同的利益集团阵营，并对政策决策的政治过程施加影响。而政府综合考虑自身的政治利益、国民福利和利益集团利益后会做出一定的政策决策，例如维持或者改变某项经济政策与制度。

第四，由于美国（中国）改变或维持某项经济政策与制度不变，使得中国（美国）经济发展受到影响，导致中国（美国）国内产生受益者和受损者，并成为不同的利益集团阵营、进一步影响并形成中国（美国）的政策决策。

最后，两国变化后的政策可能由于存在利益分歧而形成贸易摩擦。双方在应对贸易摩擦过程中如果积极沟通与谈判、相互妥协并最终达成一致，则贸易摩擦得到解决；反之未能达成一致，则贸易摩擦有可能升级。

（二）中美贸易摩擦的影响机制

中美贸易摩擦的影响机制则反映了中美贸易摩擦如何反作用于两国的经济发展、经济制度及政治。中美贸易摩擦的影响机制同样用图1.1来表示，该机制涉及的几个基本要素同上文，只是各要素的影响路径与形成机制相反。

首先，贸易摩擦会作用于社会多元化的利益集团主体，使其受益或受损，并影响到两国的经济发展。

其次，受益或受损的利益集团将通过游说、政治捐献等各种途径对政府施加影响，以期改变或维持对自身有利的经济政策与制度。

然后，政府作为政策与制度的供给方，将综合考虑自身的政治利益、国民福利和利益集团利益做出一定的政策决策，例如促使两国利益分歧缩小，或继续坚持具有利益分歧的政策制度。

总体来说，贸易摩擦最终会反作用于经济发展及各利益集团，并有可能推动政策制度的变化。

图1.1：中美贸易摩擦的形成与影响机制

三、以中美轮胎特保案为例

（一）案情介绍

中美轮胎特保案是中美贸易摩擦中具有浓重政治经济因素的典型案例。案件大致分为3个阶段：第一阶段：2009年4月～2009年9月。2009年4月20日美国钢铁工人协会向美国国际贸易委员会（ITC）申请对中国输美商用轮胎采取特殊保障措施；经ITC做出损害肯定性裁决、认定中国轮胎扰乱了美国市场后，6月29日美国ITC对中国输美轮胎采取特殊保障措施，拟对中国输美乘用车和轻型卡车轮胎征收3年特别附加关税（第1-3年特别附加关税率分别为55%、45%、35%）；8月美国贸易代表办公室在举行听证会、咨询劳工部和商务部等部门意见后向总统提出相关建议；9月12日美国总统奥巴马做出裁决，对中国输美轮胎实施特保措施、征收惩罚性关税（为期三年的惩罚性关税率分别为35%、30%、25%）。第二阶段：中国做出反击，于2009年9月13日公布对美国部分进口汽车产品和鸡肉产品启动反倾销与反补贴立案调查。第三阶段，诉诸WTO争端解决程序。中国于2009年9月14日就美国轮胎特保案诉诸于WTO争端解决机制，2011年9月5日WTO上诉机构最终驳回了中国的上诉。

（二）中美轮胎特保案的政治经济分析

1.制度约束

第一，WTO规则。WTO的《保障措施协议》规定了当进口国进口激增并对国内产业或同类产品造成严重损害或严重损害威胁，且进口激增与产业损害有因果关系时，可以采取保障措施。第二，美国国内法，主要是1974年《贸易法》中的第421条款，即以“扰乱市场”为由采取特别保障措施。该条款允许政府在进口产品激增、损害本国产业时采取限制措施。421条款源自《贸易法》第406条款[第406条款规定美国可以专门针对共产党国家或非市场经济国家贸易采取保障措施，即“对来自共产党国家进口所造成的市场扰乱救济”。由于中国加入世贸组织后不再适用406条款，因此美国根据中国入世谈判作出的妥协 [中国在加入WTO时作出的妥协主要体现在两个方面：第一，《中国加入议定书》第15条2款(ii)：如受调查的生产者不能明确证明生产该同类产品的产业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件，则该WTO进口成员可使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法。第二，《中美世贸双边协议》的第15条：美国和中国同意美方将来碰到反倾销个案时可以维持美方现时的反倾销方法（把中国视为非市场经济国家），而毋须遭遇法律挑战。这个条款在中国加入世贸之后15年内维持有效。]而调整406条款为第421条款。本案中美国劳工组织就是以421条款为法律依据提出限制从中国进口轮胎。

2.利益集团因素

美国国内相关利益集团分为三类：第一类是具有贸易保护倾向、代表行业工人利益的工会组织，例如美国钢铁、农业和劳工组织联盟，其要求保护的理由是中国轮胎出口到美国，造成产业损害并导致两万名轮胎产业制造工人失业[美国钢铁工人联合会认为，2004-2008年间5家美国轮胎厂关闭，5100名美国工人失业，2009年又有3000名美国工人下岗。]；第二类是反对贸易保护的行业利益集团，例如美国贸易紧急委员会（代表出口商利益）、美国轮胎分销商和零售商、在中国具有海外投资的美国轮胎生产商[如东洋等将低端轮胎生产转移到中国的4个生产商，其产品近三分之二出口至美国。]、美国轮胎产业协会[美国轮胎产业协会由全美50个州的六千多家小企业组成，包括美国轮胎生产、维修、零售、批发、售后服务、翻新、回收企业，和为轮胎产业提供设备、原材料或服务的企业与个人。]（代表美国轮胎生产及下游服务维修企业利益）、轮胎产品制造商产品协会（代表轮胎的原材料制造企业利益）、美国轮胎自由贸易联盟（代表下游零售商）、美国汽车贸易政策理事会（代表下游生产商）、美国零售业领导者协会（代表美国销售商、产品制造商和服务供应商利益），这些组织均表示，对中国输美轮胎采取特保措施将无济于美国轮胎制造业工人失业问题的解决。第三类是反对贸易保护的美国消费者，本案例中其以美国消费工业贸易行动联合会为组织形式，该组织指出轮胎特保案如果通过将使美国消费者受损。

中国国内相关利益集团，主要是反对美国实施贸易保护的轮胎生产商（尤其是出口商）。他们主要通过中国橡胶工业协会技术经济委员会、中国五矿化工进出口商会等行业协会表达其利益诉求。中国橡胶工业协会技术经济委员会为了反对特保措施，积极与奥巴马总统联系、与美国轮胎产业协会、轮胎产品制造商产品协会两大产业协会进行沟通，希望得到政府或相关利益方的支持。中国五矿化工进出口商会则发表声明称美国的做法毫无根据。此外，轮胎企业和行业协会均呼吁和游说中国政府采取有效措施阻止美国批准实施特保措施。

3.中美轮胎特保案的政治经济成因

经济成因包括美国经济因素和中国经济因素。（1）美国经济因素。自美国金融危机以来，美国国内产业经营状况不理想，导致轮胎市场需求下降，而2008年中国出口到美国的涉案轮胎产品4600万条、金额有17.88亿美元。因此，美国以中国出口激增、“扰乱市场”为由提出实施特别保障措施。（2）中国经济因素。自2009年以来，受金融危机影响中国轮胎行业出口大幅下降，近三分之一企业亏损，主要行业经济指标均以两位数的速度下降，而且中国认为中国出口轮胎与美国轮胎无直接竞争关系，也未给美国造成损害[美国轮胎制造业企业工人失业不是由于中国轮胎进口冲击造成的，而是由于美国国内轮胎制造企业技术产品升级造成的。]。因此，中国反对美国采取措施。

政治成因包括美国政治因素、中国政治因素和国际政治因素。（1）美国政治因素。尽管在案件中各相关利益方已表明，对中国输美轮胎采取特保措施有可能会损害相关生产者、消费者利益而且对提高国内就业率帮助不大，但是美国总统奥巴马最终还是做出对中国输美轮胎实施特保措施、征收惩罚性关税的裁决。究其根源，奥巴马是出于以下政治利益考虑而做出该裁决：一是选举因素。2009年9月奥巴马的支持率下降到新低水平（不满率升至52%），工会是奥巴马总统竞选的重要支持者，失业率攀升（2009年8月达9.7%）使得奥巴马不得不考虑工会的要求；二是国内改革政策如医改计划、新税收政策、财政支出推进受阻，故奥巴马以轮胎特保案换取工会对其新政策的支持。（2）中国政治因素。除了国内轮胎行业积极诉求、游说采取措施外，中国政府还面临着民意压力，网络上出现许多要求政府强硬、反击美国的声音，因此中国政府积极支持国内轮胎行业。（3）国际政治因素，中美双方政府博弈。2002至2005年美国曾对中国产品发起6起特保案件调查，前总统布什有四次否决了实施最终措施，主要原因是美国要顾及中国对美国的战略性地位和重要性（其中，中国持有大量美国国债是一个重要因素）。而本次轮胎特保案中：中国方面已多次表明美国的做法是“事实认定错误、缺乏逻辑，不足以作为对中国轮胎采取限制措施的依据”，并先后于同年4月、7月、8月多次与美国进行会谈或谈判，采用多种方式手段进行斡旋，但美国仍然选择了对中国采取特保措施。究其原因关键的一点是，2009年以来美国对中国国债依赖程度降低，这为奥巴马总统选择政治利益创造了一定环境。最终奥巴马在中美经贸关系及总统政治利益之间选择了政治利益。

4.中美轮胎特保案的影响

对美国而言，中美特保案将在许多方面造成不利影响，保护只对少数人有利。具体体现为：第一，轮胎产业下游企业（包括零售商、服务维修商、汽车生产商）的成本将上升、将受到不利影响，就业岗位将减少，特保措施每“保护”1个轮胎生产就业岗位将在轮胎分销、零售等领域损失15至25个就业岗位[根据美国Ruters大学经济学家托马斯的评估。]。第二，汽车生产商竞争力将受到影响，因为美国汽车生产商使用的中国轮胎是特别定制的，如果对中国轮胎实行特保措施，汽车生产商将重新寻找可供替代的轮胎来源，而这将花费大量投资成本和时间成本[美国汽车贸易政策理事会（代表莱克斯勒、福特和通用三大美国汽车巨头利益）致美国贸易代表柯克的信函所述。]。第三，消费者方面，由于低端轮胎市场供应量减少、价格将上升，消费者要么得多花钱使用中国轮胎，要么就是减少使用量、推迟更换轮胎（带来安全隐患），无论哪种情况都将降低消费者福利。根据美国经济学家鲁普萨估计，消费者在轮胎消费方面每年将多支出6至7亿美元，同时也不利于美国振兴汽车产业相关措施实施。第四，部分轮胎工人就业岗位增加，产生较小的有利影响。

对中国而言，中国输美轮胎被征收附加关税将：第一，对中国出口不利，将减少12%左右约十亿美元的出口，橡胶工业增长率将下降5-6%。第二，对中国轮胎产业工人不利，附加关税将影响到接近十万轮胎工人的就业。第三，产生连锁反应，由于WTO规则允许一旦美国通过裁决，其他第三国将学习美国对中国采取特保措施，导致轮胎行业遭受更大损失。第四，产生正面影响：有助于促进国内轮胎企业改变低价格、低技术水平、出口市场结构单一等发展现状，向实现技术升级、开拓中高端市场、建立自主品牌等方面发展。

5.中美轮胎特保贸易摩擦的升温

在第一阶段，中美两国政府都在各自国内利益集团影响下，展开了政府间的博弈，针对轮胎行业采取了相应的保护（美国）或反对保护（中国）措施，结果是美国的裁决伤害了中国产业。

在第二阶段的摩擦中，中国采取了反制措施，对美国部分进口汽车和鸡肉产品实行反倾销与反补贴立案调查，涉案金额20多亿美元、与中国轮胎案受限金额接近，涉案的行业是美国政治影响力比较大的汽车业和农业，这将引发美国国内利益集团之间进一步博弈。因为美国汽车在全世界经营较好的区域就是中国，而美国农业长期以来一直游说政府打开中国市场，这两个行业由于担心遭受报复会在美国国内继续游说政府。

第三阶段，双方诉诸于WTO争端解决机制，在本阶段中美两国的行为均需与国际规则相一致。中国最终被驳回了上诉，主要原因是美国非善意地利用了我国加入WTO时所作的承诺（《中国加入议定书》第15条2款(ii)、《中美世贸双边协议》的第15条）。无论如何，国际经贸制度是我国开展国际经贸活动时必须遵守的规则，我们也须理性地看待相应结果。

四、启示

综上所述，中美贸易摩擦的形成与发展受到两国经济、政治（尤其是利益集团）因素的影响，并且，贸易摩擦反之会对两国的经济发展和政治状况产生影响。而这一过程受到国际和两国国内政策制度的约束，并推动制度的变迁。由此，我们可以得到以下启示。

第一，中美贸易摩擦形成与影响的政治经济分析方法也适用于分析中国与别国的贸易摩擦。中国日益成为遭受国际贸易摩擦最多的国家，既受到外国贸易限制带来的各种影响，同时，中国也是遭受外国不公平贸易等较多的国家，对外主动发起的贸易摩擦数量和对象国也可能日益增加。在中外发生贸易摩擦时，应将贸易摩擦的形成与影响、各国政治与经济、国内利益集团之间的博弈与国家之间的博弈等作为一个系统来看待、分析、理解和应对。

第二，中美贸易摩擦甚至中国对外贸易摩擦问题或将成为常态，应理性看待。无论一国经济还是世界经济，其发展总是呈现出一定的周期性。当经济处于下滑时，必然会对某些国内利益集团造成不利影响，受影响的利益集团会游说政府实施保护，而政府为了使其目标函数最大化（如贸易平衡等），有可能采取贸易保护主义、挑起贸易摩擦。而且两国之间经济联系越紧密、互为重要的贸易伙伴程度越高，当两国面临的国内和国际经济形势恶化时，越容易产生贸易摩擦。贸易摩擦是一种常态，理性对待贸易摩擦的态度，应该是做好有效预防、积极应对，降低甚至消除不利影响。

第三，对贸易摩擦的形成和影响应从系统上进行预防和应对。可以从3个层次上思考：（1）从国别层次上看，应积极做好国内、国外、国际层次的相关工作。在国内层次包括本国政府（关注本国总体福利和利益集团福利）、国内利益集团（追求本集团福利最大化），国外层次包括外国政府和外国利益集团，国际层次包括摩擦的两国、国际经济组织（如WTO、IMF等）。（2）从摩擦过程上看，应做好事前预防、事中应对、事后应对的相关工作。事前，政府应建立相应的预警机制，监测主要贸易伙伴国的商品市场动态、追踪政策法规，防止本国企业因未掌握市场信息和相关政策法规而最终引起贸易摩擦，起到防范于未然的作用；企业应当主动搜集贸易信息、规范自身行为，防止遭受外国贸易救济措施等贸易摩擦；行业协会应做好提供信息、规范行业行为等服务。反之，为避免本国遭受外国不公平贸易，政府、企业和行业也应做好各项事前调查、信息搜集等工作。事中，当中国遭受外国发起的贸易摩擦时，根据贸易摩擦的政治经济成因，政府应积极与贸易摩擦国相关政府或部门沟通与协调，对外国相关利益集团进行游说工作；行业协会应充分发挥纽带作用，协调和规范企业行为；企业则应积极应诉，并对国外相关利益集团进行游说。反之，本国为保护本国利益而对外国发起贸易摩擦时，也应从政治、经济等方面积极行动。事后，当贸易摩擦不可避免地发生时，应尽量消除消极影响、发挥积极影响。（3）在制度层面上，中国在制定相关经济政策尤其是贸易政策时，应充分考虑制度变化对各个利益集团的影响。

[1] D.Rodrik.Political economy of trade policy,in G.M. Grossman and K.Rogoff(eds.),Handbook of International Economics[M].Amsterdam∶North-Holland.1995.

[2] G.M.格罗斯曼，E.赫尔普曼.利益集团与贸易政策[M].北京：中国人民大学出版社，2005.

[3] 蔡 云，李玉娟.中美轮胎“特保案”探讨与对策研究[J].价格理论与实践，2009(10)：66-67.

[4] 盛 斌.中国对外贸易政策的政治经济学分析[M].上海：上海三联书店，上海人民出版社，2002.

[5] 张凌宁.中美轮胎特保案∶政治所累的贸易保护主义[J].WTO经济导刊，2009(9)∶87-88.

［责任编辑：金永红］

Formation and Influence of China-USA Trade Frictions under the Political Economy Perspective——take the China-USA Tire Special Safeguard Case for Example

Luo Lin,Zhang Jia-fu
（Honghe University,Mengzi Yunnan 661100）

The tire safeguard case is the strong political and economic factors in the sino-us trade friction of typical cases,its formation,development,influence and the politics,economy,system,China and the United States interests are inseparable.For the formation of trade friction and impact should be systematically,including on the national level,the friction process,the system level)to prevent and respond to.

China and the United States;Trade friction;The tire safeguard case;The political economy

F407.61

A

1005-913X（2015）06-0001-03

2015-04-15

国家教育部特色专业“国际经济与贸易”建设项目（TS12468）和红河学院科研基金项目(XJ2Y0827)

罗 琳(1978-)，女，云南个旧人，副教授，博士，研究方向：国际经济学；张家福(1977-)，男，云南昭通人，讲师，硕士，研究方向：经济学、经济伦理。