挪威育儿家庭政策的经验

童文胜 汪文靓

（华中科技大学公共管理学院）

挪威经常被评为世界上最平等的国家之一。多年来，挪威良好的政治决策和建立平等社会的决心已经初见成效。在挪威，几乎和男性一样多的女性活跃在工作生活中，并且保持较高的生育率。父母之间在孩子照顾和雇佣工作中更好地平衡，将会让父亲和孩子之间有更多的联系，同时也让母亲有更多的时间投入到工作当中。在挪威，爸爸推着婴儿车照顾孩子，而妈妈在公司开会是非常常见的事情。挪威政府也一直致力于将工作、家庭生活、福利政策和性别平等联系起来,这对于当今挪威育儿家庭政策的制定是至关重要的。了解、分析挪威在经济社会不断发展进步过程中制定的育儿家庭政策，并结合我国实际情况借鉴其有益经验，对我国家庭政策的制定和完善，具有一定的借鉴意义和促进作用。

一、挪威的育儿家庭政策

育儿相关的家庭政策确立了工作父亲照顾自己孩子的权力，标志着一种新的关于父亲身份和性别平等的政策路径：国家通过与就业相关的法律来提升父亲的照顾者身份，体现了影响家庭内劳动分工和改变照顾责任性别平衡的一种努力。经挪威统计局调查显示，在过去的20 年中，3—6 岁孩子的父母在带薪工作和无薪家务劳动之间的时间花费出现了显著的变化。母亲在带薪工作上的时间增加近乎1 小时45 分钟，并在2010 年时平均每天工作4 小时12 分钟。而父亲则工作近5 个小时，与1990 年比，平均每天少工作了39 分钟。福利政策、家庭政策和性别平等之间有着密切的关系。和其他国家的福利制度相比，挪威认为孩子的照顾问题和其他方面的照料责任不仅仅是私人的责任，也是一个备受公众关注的政治问题。高额的补偿金表明父母的照顾被承认有社会价值，这也是性别平等发展的一个重要先决条件。

（一）与假期相关的育儿家庭政策

1.育儿假

育儿假，是在早期产假和陪产假之后，父母享有的一项离开工作，在家中照顾孩子的法定权力，同时父母亲可以在一定期限内享有薪水。长期缺席工作有可能会有损雇主的利益，所以如果育儿假主要用于母亲，女性就会面临因为雇主更喜欢男员工而受到歧视的风险，尤其是对于那些劳动密集型的企业。[1]因此，育儿假是为了支持工作的母亲在生育孩子之后重新返回工作岗位，平衡工作和家庭而制定的政策，但是就业和性别之间的关系仍然备受争议。

长期以来，挪威提倡通过国家政策来调节家庭结构和职能，而这些政策对家庭的影响更多的是被理解为支持家庭而不是控制家庭。在过去的几十年里，挪威制定了一系列的家庭政策，其中育儿假是这些政策的一个重点。这些育儿假被公认为是整体上非常优厚的，同时，它鲜明的性别平等视角也使其更加独树一帜。值得指出的是，随着人们对性别意识形态认识的不断改变，挪威育儿假政策在过去大半个世纪中也在不断调整，解析这一变迁过程将有助于我们更好地认识挪威经验，发掘其中可以借鉴的部分。

表1 挪威育儿假政策改革过程

表1 显示了挪威父母育儿假的政策改革过程。带薪育儿假承认了市场劳动力的家庭照顾责任，并且以保护孕妇的产假权力和婴幼儿的保健为由，产生于19 世纪70 年代。1977 年，挪威政府颁布了育儿假政策。育儿假的决策过程是复杂的，涉及多个参与者和利益相关者。在挪威，育儿假是由国会立法，因此国会的议员们是代表政党的主要政治参与者。[2]1993 年，挪威一个少数的社会民主政府(Brundtland III)发起了“爱的力量”改变男人做法的活动，并主张实行父亲配额育儿假。父亲配额育儿假成了“国家女权主义”起作用的产物，挪威也因此成了世界上第一个颁布父亲配额育儿假的国家。配额育儿假被由社会主义左翼党派和在处于政治中心的党派中心党、自由党和基督教民主党所支持。其主要目的是为了更加公平地分配父亲和母亲照顾孩子的时间，并且增进父子之间的感情。基督教民主党（The Christian Democrats）强调父亲育儿假会增加男性家庭照料工作的认可度和价值。保守党(The Conservative Party)和进步党(The Progress Party)都是右派政党，都反对父亲配额育儿假，因为它否定了家长的“选择”，而是“惩罚”那些不使用它的人。父亲配额假在10 年中仍然一直保持了4 周的时间，但是它的延长一直是育儿假改革所讨论的话题。2005 年，一个少数的中间偏右政府（Bondevik II)将父亲配额育儿假终于延长了一周时间，用以增进父子之间的关系。2006 年，一个少数的中间偏左派政府(StoltenbergII)将父亲配额育儿假再次延长了一周的时间，强调以父亲的照顾为前提，用以提高母亲的就业机会。这两次改革都得到了除了进步党以外的所有政党的支持。

这些改革方案被发布在一个政府专家委员会对同工同酬的报告里面。该委员会的主要任务是研究男女之间的工资差异，讨论产生这些差异的原因并考虑改革。之前的育儿假意味着父母双方可以分摊大部分的假期，但是很多父亲并没有休假。因此，委员会借鉴了冰岛的改革措施，提出了将现行的育儿假分为三部分的建议：一部分分配给父亲，一部分分配给母亲，一部分由父亲和母亲共享并自由分配。该委员会提出的三部分的划分体现了现有的休假权力的再分配，即在假期中专门留有父母亲自由分配的部分。根据当时的规定，家长可以选择拿100%的工资，共休44 周的假期；也可以选择拿80%的工资，共休54 周的假期。父亲配额假长6 周，另外6 周是母亲的（加3 周的生产前假期)。2014 年，由于新上任的政府对育儿假怀有争议，便将其减少到了10 周。

在过去的20 年里，父亲照顾孩子的权利和义务已在父亲享有的福利政策中占有重要的地位。以前，如果挪威父亲想照料家庭并兼顾工作，他们需要获得雇主的许可，并且收入也会因此减少。但是现在，不论父亲是受雇于公共部门还是私营公司，只要他们在休育儿假之前一直在劳动市场中工作，均享有休假的资格。政府在政策方面的努力是为了让父亲更加积极地参加到照顾孩子的家庭劳动中来。这项措施也给其他国家在构建家庭政策方面提供了经验，鼓励更多的国家颁布父亲带薪育儿假政策。

2.母亲育产配额假

母亲育产配额假是为了保护母亲的身体健康，在母亲生完孩子之后享有的，为了保障母亲行使育儿权利而设立的假期。职业女性在休母亲育产配额假期间，用人单位不得降低其工资、辞退或者以其他形式解除劳动合同。

如果孩子在2014 年7 月1 日之后出生或者被收养，则母亲享有10 周的配额假。出于健康原因，母亲在孩子出生之后马上获得6 周的母亲配额假。剩余的4 周假期可以在休完前6 周之后申请，或者也可以选择可间断性产假福利。母亲配额假不受父亲活动的影响。

3.父亲配额育儿假

“父亲配额育儿假”是为了实现育儿时期的性别平等而设立的父亲休假的权利，并已经成为性别平等的北欧国家的标志，到现在已被越来越多的国家所采用。父亲育儿假是一个重要的家庭政策，但是不同的政策理论基础和相当长时间的政策改革会让父亲育儿假产生不同形式的变化。[3]

挪威政府规定，父亲必须在孩子出生前的10 个月中至少工作了6 个月，才享有休育儿假的权利。同时，父亲应在孩子满三岁之前休育儿假。如果是收养的情况，父亲应该在收养孩子之日起的前3 年，同时在孩子满15 岁之前享有休育儿假的权利。如果父母双方都有休育儿假的权利，他们可以一共休长达49 周的假期（或减少补助而休59 周）。父亲可以在规定时期内的任意时间申请休育儿假，但是除去到期日的前1 周和孩子出生后的前6 周（因医学原因，前6 周是保留给母亲的）。

如果孩子出生于2014 年7 月1 日之后，父亲可以休10 周的配额育儿假。但是育儿假的假期总长仍然为49 周（100%的育儿假津贴）或者59 周（80%的育儿假津贴）。如果是领养的情况，则假期总长为46 周（100%的育儿假津贴）或者56 周（80%的育儿假津贴）。挪威的父亲配额育儿假政策是依据不用则作废的原则来制定的，是父亲享有的不可转让的权利。这意味着，如果父亲不休配额育儿假，那么他将会失去和家庭在一起的时间，同时整个育儿假期也会因此缩短。2014 年，父母双方可以分享29 到39 周的假期，这些假期分为三部分：(1)母亲享有10 周不可转移的育儿假期，同时在孩子出生之前享有3 周的假期；(2)父亲享有10 周的不可转移的父亲配额育儿假； (3)父母双方可以根据自己的意愿和需求分配10 周的可转移的育儿假。如果父母享用29 周的育婴假，可以获得全额的薪酬，如果延长至39 周假期，可以得到80%的薪酬。

（二）与津贴相关的育儿家庭政策

1. 父母津贴

父母津贴的目的是给离开工作的父母一定的收入，使孩子出生后的第一年里，家庭有一定的经济能力。但是，父母津贴非常灵活，可以在孩子3 岁之前被领取。如果是领养，必须在孩子15 岁之前和开始领养的前3 年内领取父母津贴。父母津贴是根据父母的收入决定的。父母津贴基本上涵盖了高达父母全部收入的6 倍的国家保险基本量（G）。基本量每年由挪威议会决定，在2014 年5 月1 日的时候，该基本量为88370 挪威克朗。父母必须向挪威劳动和福利局（NAV)申请父母假津贴。[4]

挪威劳动和福利局政策规定：如果父母有工作，父母津贴通常是从休假的第一天起开始算。如果父母是自由工作者或者个体经营业主，父母津贴通常依据过去3 年的平均抚恤金来计算。父母津贴按一周5 天计算，这表明，政府并不支付周六和周日的津贴。当父母申请津贴时，可以选择休较短的育儿假收到100%的津贴，也可以选择较长的时间收到80%的津贴。2014 年，父母从孩子的出生中获得的津贴为如果享受49 周的假期，收到100%的津贴，如果享受59 周的假期，收到80%的津贴。生育多胞胎或者同时收养了几个孩子，如果选择拿100%的津贴，每多一个孩子多休5 周，如果选择拿80%的津贴，每多一个孩子假期延长7 周。因为父母选择100%津贴的育儿假便可以获得更多的收益。有些父母便选择短时间的假期，然后接着休无薪假期。因此，政府规定，如果父母所休的无薪假超过了14 天，便可能会影响其疾病补助和护理津贴。

2.儿童福利金

儿童福利金是给支持所有有孩子的家庭，目的是支付一些养育孩子的费用。每年大约670000 个家庭中将近110 万个儿童收到了儿童福利金。儿童福利金是从孩子出生后的第一个月开始支付，直到孩子年满18 岁。并且，每一个儿童都会得到这笔儿童福利金。2014 年，儿童福利金为每个月970 挪威克朗，每年总计11640 挪威克朗。在单亲家庭中生活的未满18 岁的孩子可以收到更多的儿童福利金，但是这项权利在其家长再婚之后失效。儿童福利金的前提条件是孩子生活在挪威。

申请儿童福利金的程序：在大多数的情况下，没有必要为一个新生儿申请儿童福利金。国家登记处会将孩子出生的信息发送给负责管理和支付儿童福利金的挪威劳工及福利局（NAV）。除非孩子已经超过了6 个月，或者家长想申请更高的儿童福利金。

3.幼儿父母现金补贴

幼儿父母现金补贴是指用于替代1 岁小孩的幼儿园费用而发放给父母的现金补贴。幼儿父母的现金补贴被用来发放给13 个月至23 个月的幼儿，即最长期限为11 个月。这项福利取决于孩子是否上了幼儿园。从2014 年8 月1 日起，幼儿的家长可以每个月收到6000 挪威克朗的现金补贴。如果孩子每周在幼儿园的时间为19 个小时以内，则父母可以收到一半的现金补贴——每月3000 挪威克朗。获得该补贴的孩子和父母必须居住在挪威。

申请幼儿父母现金补贴的程序：父母必须向挪威劳工及福利局（NAV）申请幼儿父母现金补贴。

4.一次性支付的产妇补助金

一次性支付的产妇补助金是指还没有权利领取育儿假津贴的妇女在生育孩子之后可以获得一笔一次性支付的产妇补助金。这笔一次性支付的产妇补助金顾名思义，是被一次性支付给产妇的。这笔补助金的金额是由议会决定的，并且不用交税。2014 年，每生一个孩子，产妇可以领取38750 挪威克朗的补助金。

关于一次性支付的产妇补助金的拨款时间，首先必须提交一份关于一次性支付补助金的书面申请。当孩子出生后，一次性支付的补助金最早可能在怀孕的26 周内被支付。如果是领养的情况，领养人必须在被授予监护权之后的6 个月之内提出申请。

二、挪威育儿家庭政策的主要经验

(一)政策的规划上，制定了明确的政策目标

一个好的家庭政策的基本要求是促进性别平等。男性和女性应该在保持工作生活和家庭生活和谐的情况下，提高生育率和就业率。同时，挪威政府也明确规定了实行育儿家庭政策的目标：第一，工作单位为父母双方提供更好的工作条件，让父母将工作和家庭生活更好地结合起来；第二，父母双方能够更加平等、合理、灵活地安排假期，允许父母双方自由地解决工作和家庭的时间冲突；第三，职工不会在怀孕和育儿期间受工作单位的歧视；第四，即使父母双方不生活在一起，也要尽可能地将孩子和父母双方联系在一起。

（二）政策的制定上，制定了灵活的休假政策

挪威父亲配额育儿假政策（the Norwegian Daddy Quota)是非常著名的育儿假政策，同时也是一个有利于性别平等的福利政策。挪威同工同酬委员会在2008 年建议将育儿假划分为三部分：(1)母亲的育儿假（不可转移）；(2)父亲的育儿假（不可转移）；(3)父亲和母亲共同分享的育儿假。这样，父亲和母亲就可以在孩子满3 岁之前，灵活地自主分配、共同协商彼此的休假时间和假期长短。灵活的休假政策让父亲不仅可以选择连续地休配额育儿假，也可以选择分期休。同时，父亲的配额育儿假不受母亲活动的影响。

（三）政策的执行上，设立了专门的管理机构

国际经验表明，家庭政策作为一种制度性安排，需要设立独立的政府决策机构和执行机构，对家庭政策体系的构建进行框架设计和贯彻实施。挪威育儿假福利政策的运行由挪威劳动及福利局（NAV）管理。NAV 是 Ny Arbeids og Velferdsforvaltning 的缩写，在全国有456 个办事处，可以支配1/3 的政府财政收入，由三个办公室合并而成。它们分别是：负责劳动就业的Aetat, 负责社会救济和援助的Sosialkontoret 和负责福利发放的Trygdkontor。所有关于社会福利、劳动就业的事情，都在统一的地方办理，使得三个部门能够更好地协调合作。同时，挪威育儿假福利政策由国家保险计划提供资金保障，并从国家预算中拨款150亿挪威克朗（2011）来补助育儿假和生育津贴。挪威每年约有60 万名儿童出生，超过80%的母亲和大约70%的父亲可以享受育儿假的福利政策。

（四）政策的保障上，设立了明确的法律规定

挪威政府的孩子、平等和社会融入部（Ministry of Children, Equality and Social Inclusion)对休育儿假的人群、福利、休假时间等做出了明确的规定。挪威工作环境法案(The Working Environment Act)的第12-5条规定，正在或者已经休了育儿假的员工可以返回到之前的工作岗位上工作；即使在休假期间，也可以受益于工作条件的改善；可以和其他同事一样被评估，而提出加薪的要求。休假法案(Holiday Act)规定职工在休育儿假期间，雇主不能未经职工同意就修改休假的时间，职工休育儿假的权益受到国家保险法第14-1到14-5 条的保护。

三、挪威育儿家庭政策对我国的启示

挪威将照顾幼儿视为一个公共政策问题而不仅仅是私人问题，鼓励母亲重返劳动市场。中国的家庭政策强调妇女在劳动力市场的参与，但忽视了在家务和育儿上的性别分工。当前，中国没有政策鼓励男性从事更多的家务劳动和育儿工作，育儿仍主要是女性的事务，这不仅导致了女性在家务和工作上的双重角色负担，也加剧了其在劳动市场上的不利地位。同时，家庭内部的不平等也会影响婚姻的质量、健康、生育水平等。女性在家庭生活中属于弱势群体，但如果能够被分担更多的负担，那么其弱势地位就可以得到改变，因而相关主体应承担育儿分工平等化的责任。与此同时，由于年轻父母工作较繁忙，难以抽出足够的时间照顾孩子，很多祖父母或者外祖父母便承担起了照顾孩子的职责，但是在孩子的教育理念和教育方式上容易产生分歧，如果分歧过大，不仅容易造成家庭的不和睦，也容易影响孩子的成长。

（一）确立明确的总体设想

中国“父亲育儿假”制度建设的指导思想是：深入贯彻国家人口发展“十二五”规划提出的“稳定家庭功能、提高家庭发展能力，促进家庭和谐幸福、加快建立健全家庭发展政策”的总体要求和发展目标，着眼有效聚集全社会力量，统筹解决家庭劳动分工不平等的难题，坚持男女平等的基本国策，提高育儿问题的社会保障力度，维护女性的基本权益，以家庭作为基本单位，对其进行支持和投资。

中国“父亲育儿假”制度建设的基本原则是：男女平等，政府领导，局部试点，循序渐进。鉴于我们国家的经济发展水平还没有达到北欧福利国家的水平，所以这些政策建议从提出到实施还具有长期性和艰巨性，必须正确地处理经济发展和福利政策的关系，统一部署，分步实施，试点先行，重点突破，以点带面，加快推动我国家庭福利政策的转型。

要以全国居民为服务对象，以经济发达的城市的居民为试点实施对象，以政府力量为主导，以行业力量为主体，以社会力量为补充，以带薪休假为前提，以公共财政投入为支撑，以政府、市场、家庭之间的分工合作为准则，以每个家庭为终端，努力促进家务劳动、抚育子女的平等分工，实现真正意义上的男女平等。

（二）制定法定的休假政策

女性的平等权利不是说要消灭男人与女人之间的差别，而是指无论男人与女人之间的差别如何，都应该享有其应得的基本权利。而女性权利的平等、自由、公正等的追求，仅仅靠女性自身的努力其效果是有限的，必须要通过社会制度和法律的安排才能真正得到保障。从法律角度来看，中国生育保险法律关系中，男女职工同属生育保险法律体系的重要主体，承担了缴纳生育保险费的义务——尽管是单位代缴的。根据权利与义务相一致原则，男职工理应和女职工一样成为生育待遇的权利人被赋予休育儿假等权力。[5]

为了推进对男性家庭角色的支持，政府应该出台相应的法律法规，进行统一规定。例如：在《中华人民共和国妇女权益保障法》的第六章“婚姻与家庭权益”中规定，“在婴儿满三岁前，男方享有7 天不可转移给女方的育儿假，同时假期享有80%的工资、奖金”，“职工在休育儿假期间，其劳动关系受法律保护，单位不得解除该劳动关系”。在《女职工劳动保护特别规定》中规定，“在婴儿满三岁前，男职工生育享受7天的育儿假，不可转移到职工；生育多胞胎的，每多生育1 个婴儿，增加育儿假5 天”。上述多种建议主要考虑到在不同法律法规中加以修改的可能性和可行性，这些修改建议并不相互冲突，可以在相应的法律、法规中增加或修改有关条款。

即使最初的育儿假太短而不能引起父亲和母亲之间主要角色的转换，但是它影响了父亲和母亲、雇主和广大市民思考关于生育和平等的方式。之后，当配额假延长，社会可能对有偿工作和无偿家务劳动之间的性别分工发生的较大变化做好了准备。[6]同时，政府要逐步完善育儿家庭政策，不断健全法律法规政策体系，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、结果公平为主要内容的社会性别公平体系。

（三）采取局部地区试点实施

鉴于目前中国尚不具备在全国范围内推行育儿家庭政策，因此可以在经济发展较好的城市试点实施，然后逐渐在全国范围内推行开来。例如，国家鼓励北京、上海、广州、深圳等经济发展较好的地区实施父亲育儿假，并提供政策和资金上的支持。地方性《人口与计划生育条例》可增加“遵循计划生育的家庭，在孩子三岁之前，父亲享有7 天的育儿假，休假期间享有80%的工资和福利”、“用人单位不得拒绝员工请育儿假”，“休育儿假期间的工资和福利待遇由政府和用人单位根据国家有关规定共同承担”等规定。各地也要高度重视育儿假试点工作，切实加强试点工作的组织领导，周密安排，明确责任，采取各种有效措施，做好试点前的各项准备以及试点过程中的监测分析和宣传解释等工作，确保改革的平稳、有序、顺利进行，遇到问题及时向计划生育委员会反映。

（四）设立专门机构加强监管

由于当前存在侧重经济增长，优先发展生产，劳动市场需要最大限度地利用劳动力的倾向，一些地方政府和很多单位并没有严格地强制实施家庭政策，因此没有享受到休假福利的职工越来越多。同时，现行的法律法规并未对未保障实现劳动者休息休假权利的用人单位提出明确的惩罚机制，例如，2014 年新出台的《劳动法》和规定并没有对育儿相关政策的制定给出具体办法和惩罚机制，这些仅取决于各个省、自治区、直辖市的实际要求。

在中国现有的行政管理体制下，目前以部门为主导而形成的各种与家庭相关的社会政策均呈现分散化和碎片化的特征，不同的政府部门往往专注于各自的功能和职能定位，相关部门之间职责交叉但界限不明确的情况时有出现，政策之间相互制约乃至冲突的现象时有发生，家庭发展在发展序列中的排序以及家庭政策优先对象的确定都要取决于相关部门对家庭事务的理解，这会使推行家庭政策的许多基础性工作仍难以开展，源头性问题仍难以解决。[7]2013 年3 月17 日，根据第十二届全国人民代表大会第一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2013〕14 号），设立国家卫生和计划生育委员会，为国务院组成部门。中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会有内设机构21 个，指导中国计划生育协会的业务工作。可以在国家卫生和计划生育委员会内设专门管理育儿家庭政策的机构，拟定育儿家庭政策，组织制定相关福利制度，积极调动更多的资源，统筹规划育儿家庭政策的资源配置，监督管理育儿家庭政策的贯彻实施。同时，要简化申请流程，构建具有中国特色的育儿家庭政策体系，对家庭内部的家务合理分工给予支持和扶助，促进家庭内部的平等，提升家庭的抗风险能力，从而促进家庭的和睦幸福。

由于我们国家的经济发展水平还没有达到北欧福利国家的水平，所以这些政策建议从提出到实施可能还有一个很长的路要走，需要全社会的积极关注。但是在积极建设国家的过程中，育儿家庭政策对于公民来说是不可或缺的。虽然挪威的育儿家庭政策模式也存在于其他的北欧国家当中，但这种模式并不一定适用于其他所有国家。每个国家都有自己的国情和特征，因此，我们可以学习和借鉴挪威的模式和经验，然后根据中国的具体国情，制定出自己的解决方案，以促进中国家庭政策在育儿方面有变革性发展。同时，我们希望社会各界能够逐渐增加对育儿家庭政策的关注，也期待着政府尽快将育儿家庭政策付诸实践。

[1]Mandel, H. and Seymonov, M. ‘A welfare state paradox: state intervention and women’s employment opportunities in 22 countries[J] American Journal of Sociology，2006(111): 19–49.

[2]ELLINGSÆTER, A. L. Ideational struggles over symmetrical parenthood: The norwegian daddy[J].quota.Journal of Social Policy，2012(41): 695-714.

[3]Fleckenstein, T. ‘The politics of ideas in welfare state transformation: Christiandemocracy and the reform of family policy in Germany[J].Social Politics，2011(18): 43–72.

[4]Amountstransferred to families with children Article,Ministry of Children[N].Equality and Social Inclusion，2014-07-05.

[5]林建军. 从性别和家庭视角看“单独两孩”政策对女性就业的影响[J].妇女研究论丛，2014(4):51-52.

[6]Rønsen, Marit ; Kitterød, Ragni Hege.Gender-Equalizing Family Policies and Mothers' Entry into Paid Work: Recent Evidence From Norway[J].Feminist Economics，2014:1-31.

[7]胡湛、彭希哲.家庭变迁背景下的中国家庭政策[J].人口研究，2012(2):3-10.