从“社区”走向“邻里”：城市社区治理单元重构<br/>——基于江苏省南通市邻里建设的调查

从“社区”走向“邻里”：城市社区治理单元重构
——基于江苏省南通市邻里建设的调查

2015-12-23张扬金

湖北行政学院学报 2015年4期

关键词：邻里南通市居民

张扬金

（南通大学管理学院，江苏南通226019）

·行政学研究·

从“社区”走向“邻里”：城市社区治理单元重构
——基于江苏省南通市邻里建设的调查

张扬金

（南通大学管理学院，江苏南通226019）

强化居民参与是城市社区自治的法理要求，也是城市社区治理实效提升的必备路径。但实然方面，居委会角色偏差严重、居民参与动力不足以及参与渠道不畅，使得城市社区治理的社区需求回应能力低下，这是当前城市社区治理创新的逻辑前提和关键点。南通市邻里建设将治理空间由社区下沉到居民小区的相邻楼幢，如此可以更充分地了解社区居民需求，为社区治理有精准切口提供保障；同时通过邻里和谐促进会、邻里志愿组织等社区组织的建立，为社区居民参与提供切实有效平台，不仅激发了他们的参与动力，同时也能有效提升社区治理效果和居民自治水平。

治理单元；邻里；社区

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2015.04.006

一、问题的提出

城市社区是基层治理中的重要组成部分，自社区民主自治制度出台以来，城市社区开始成为国家与社会共同行动的治理场域。其中，一个凸显的话题就是，社区治理场域中的国家与社会行动面相如何？对此，受西方学者国家与社会关系理论的启发，我国学界分别提出了三种不同观点。一是社区治理国家中心论，认为城市社区治理是国家权力向城市基层社会渗透的过程，社区居民参与社区公共事务是国家力量自上而下动员的结果[1]。二是社区治理社会中心论，认为中国城市社区正逐步成长为相对独立的市民社会，并以自下而上的方式对社区治理产生决定性影响[2]。三是社区治理国家与社会合作互动论，以一种相对均衡的视野，认为国家与社会并非完全对立，而是有着相互合作的一面[3]，进而认为城市社区的治理既有国家自上而下行为的结果，同时也有社会自下而上行为的结果，城市社区治理的过程就是国家与社会协同合作的过程。姑且不论孰是孰非，民主社会的逻辑为制度治理是必然的景象。

1.城市社区治理的制度演化

从城市社区治理的制度演化轨迹分析，总的来说，一方面，城市社区治理既有国家行为，同时也有社会行为；另一方面，城市社区治理过程基本呈现出国家治理行为由深至浅、社会治理行为由浅至深的特点。具体说来，在城市社区民主自治制度出台之前，国家对于城市社区的治理模式是街居制，即以街道办事处和居民委员会作为城市基层行政组织来实施基层管理，管理方式是自上而下的行政指令式，而作为社会主体的居民更多处于被动员状态。1989年《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的正式通过，使得国家对于城市社区的治理模式由以往的街居制转变为社区制，即将居民委员会从以往的行政组织角色转变为社区自治组织角色，城市基层社区事务更多交予社区自治组织居委会来进行操作。从此意义上而言，国家在城市社区的治理理念是逐步收缩自我，给予社会更大自主空间。在随后的社区治理创新进程中，无论是国家层面还是地方层面，都是围绕着国家治理下沉的思维理念展开系列的制度创新。

2.当下城市社区治理的现实挑战

自20世纪90年代初城市社区民主自治制度正式实施已有20余载，“国家收缩、社会回归”的思维理念和地方实际的创新努力，使得城市社区的治理效果显而易见。然而，就现实而言，城市社区治理仍然面临不小的挑战。

首先，由于制度路径依赖与体制惯性，实然层面的居委会角色与法理上的居委会性质反差较大，居委会要彻底脱离“行政人”角色尚需相当时间。城市社区民主自治制度实施之前，居民委员会是基层行政组织，一直承载自上而下的行政“任务”；城市社区民主自治制度实施之后，居民委员会的这种行政任务仍在延续，许多来自区、街道的行政事务不断往下挤压，造成居民委员会自治职责的缺失。如众多学者所言：“居民委员会行政化色彩浓厚，是国家政权在城市基层治理中的代理人。”[4]

其次，伴随城市化进程，城市单位型社区逐步被城市商品房社区所取代。城市化带来城市社区的极大变动，特别是住房制度的变革，大量城市商品房的建设，使许多来自不同行业、不同阶层的城市居民居住在一起成为事实，并进而取代传统以单位职工集中居住的模式。商品房社区模式较以往单位社区模式有显著差别：一是社区内的居民不像以往那样熟悉，而是陌生互不认识；二是社区邻里关系变得沉闷，基本无往来，更谈不上信任；三是社区权益交往取代人情交往，变得更为浓厚，特别是业主与物业、业主与社区商业主之间的权益之争经常不断；与此同时，居委会惯用的情理性策略手段也由此经常变得无力。如学者刘威（2010）所说：“同时由业主共同演绎的法理政治（权利、利益、规则），将和居委会的情理政治（人情、信任、互惠、面子）进行长期的竞争性共存。而且，法理政治空间的扩展及其认同度的攀升，将挑战和挤压由居委会主导的情理动员的政治空间。”[5]

最后，和谐城市社区的建设理念，给予社区治理更大的重任，社区公共事务与公共服务相对以往数量更多、要求更高。现行体制下，居委会扮演着沟通国家与社会的中介作用，无论是自上而下的治理任务还是自下而上的社区需求，都需要居委会来予以直接完成，繁重的治理任务对于居委会而言明显超负荷，特别是来自不同方向的国家意志与社区需求之间往往有较大的张力，这对于居委会的有效履职是一个大的挑战。和谐城市社区建设的提出，预示着国家给予居委会的治理任务更重，而社区给予居委会的服务要求更高，这一形势对居委会而言更是极大挑战。另一方面，在实际上，居委会在履职过程中更多采取的是情理性的策略手段，这种手段的功能因社区性质的变化以及社区空间的扩张逐渐变得式微，和谐城市社区的建设难度十足。如桂勇（2007）所言：“作为国家代理人的居民委员会与居民之间的关系模式与过去的模式完全不同，二者之间关系朝向更为和善、更为缓和方向发展，而且，强制性手段在居委会履行日常职责时很少发挥作用，而居民则拥有对居委会更大的影响力。”[6]

以上存在的系列问题，给城市社区治理的纵深推进提出了难题，如何能以更为创新的机制来推动城市社区民主政治发展和构建和谐城市社区？对此，南通市崇川区自2013年起，着手打造社区中的邻里建设，承载社区治理下沉的重任，即将社区划分为若干个邻里空间，并把以往应该由社区来完成的公共事务与公共服务交由每个邻里来完成，探索建立以邻里为治理单元的“了解民情、服务民众、组织民治”的社区服务群众新模式，初步形成“小事不出邻里、大事不出社区”的邻里建设新格局。

二、由社区走向邻里——南通市崇川区社区治理单元的重构

南通市崇川区邻里建设开展之前，其城市社区治理所面临的两大最棘手问题：一是如何有效改变社区治理空间过大的局面？二是如何有效促进社区居民实质性参与？对此，南通市崇川区采取了对症下药的做法，一方面将社区治理空间重构，以距离和人口为标准设置若干个邻里空间，将以往的社区空间治理转为邻里空间治理；另一方面在落实机制上设置若干个邻里居民参与型社会组织，由其承载邻里治理的主导型角色。

1.社区邻里空间创设

邻里作为社区内空间更小的单元，在设置原则上，以畅通与群众联系和服务群众的最后500米为目标，以现有小区为基础，以居民共同居住空间和习惯为要素，按照“地域相近、楼幢相连、资源相通”的原则进行设置。基于城乡社区差异的前提，将邻里设置类型分为两种：一是涉农社区村组结构基本完整的，按原村民小组建制、150户左右设置一个邻里；二是城市社区（包括拆迁小区）以3-10个楼幢、300户左右设置一个邻里。各邻里之间一般以路、河、标志性建筑为界；在主体构成方面，各个邻里空间内涵盖的居民户、机关、企业、学校、商店等都属于其中部分。

图1

图2

2.社区邻里组织架构

邻里是具有治理属性的空间，组织架构上，在社区“一委一居一站一办”基础上，设置了“一心一会三组九大员”体系（见图1）。其中，“一心”为邻里党支部，以1-2幢楼为单位设置若干楼幢党小组，邻里党支部书记和委员由党员大会选举产生，与社区党委一起构成社区党委—邻里党支部—邻里党小组纵向结构。“一会”为邻里和谐促进会，每个邻里成立由理事长和理事组成的邻里和谐促进会，理事长、理事由每个邻里自己推选产生，同时每个社区干部作为干事，负责一个邻里。“三组九大员”是以居民、社会组织、辖区单位为主体的共同参与的服务力量，包括共管服务组、专业服务组、志愿服务组等，配齐信息、保洁、保安、调解、巡防、宣传、评议、秩序、帮扶等九类服务人员（见图2）。

3.社区邻里功能定位

社区邻里功能涵盖三个方面。一是邻里服务功能，主要包括邻里代理服务（社会事务、生活服务等）和邻里志愿服务（调解、巡防、宣传、帮扶等）。二是邻里信息功能，主要涉及邻里民情、公共安全、公共管理等方面的信息收集与提供。三是邻里自治功能。以邻里、街坊、社团组织为基础，以邻里评议会、邻里议事会和居民代表会等形式开展评议式自治，推动“邻里自理”向“邻里自觉”提升。

4.社区邻里工作流程

邻里治理的宗旨是将治理空间由社区转向邻里，通过治理重心下移、治理力量下沉、治理工作下延的方式途径，达到提升促进居民实质性参与和提升治理效果的目的。在工作流程方面涉及三方面。首先，在人员任命方面，为充分反映民意，邻里居民代表、社区居民代表、理事长等均由选举产生，保障邻里和社区居民代表都能够以居民集体利益和社区发展为先。其次，在工作规程方面，邻里理事负责掌握楼栋内安全、违章、纠纷等信息，及时向邻里服务处及理事长报告，理事长牵头协调解决相关事务；如果邻里理事长无法处理的，要及时交由社区办理；如若社区不能处理，应由社区交给街道，由街道对应部门处理；街道如无权处理，应向区级责任部门提出处理请求。所有事情办结时间一般为3天左右，从而保证社区事务办得到位和及时。最后，在邻里评议方面，一是由邻里评议会对社干、社工、辅工、志工等进行评价，不同考核对象的考核方式、时间、内容、程序、分值、等次有所不同，考核结果纳入考评体系，以此作为奖惩的依据；二是由邻里议事会依照《邻里公约》对邻里理事进行定期评议，具体先由居民代表会对居民代表进行评选，通过选举方式选任民代，再由民代通过定期评议、多方评议、量化考评等方式考核邻里理事。

综观南通市邻里建设的创新做法，其特色主要体现如下。

1.治理空间缩小。法理上，我国城市社区的治理单元是以社区为主，在范围上，一般社区都包括若干个居民小区。南通市邻里建设的最显著举措，就是将治理单元由以往的社区单元转向为邻里单元，两者关系方面，一个普通社区都要包含8-9个左右的邻里单元，据统计，南通市崇川区目前所辖的108个社区中，总共建立了901个邻里。在邻里单元中，又分别设立了461个邻里党支部、1150个服务型楼幢党小组、1679个党员中心户，并且通过选举的方式产生了884名理事长和6311名理事。

2.公共服务下沉。公共服务是社区治理的主要体现，邻里建设的初衷就是为了更好地实现社区公共服务。在邻里建设之前，社区公共服务的职责统由社区居委会等组织来承担，然而因社区面积大、涉及小区多、服务人员少等原因，社区公共服务难以真正落实到位，特别是一些与社区居民紧密相关的日常事务的服务更容易缺位。南通市在邻里建设中（如图2所示），依据不同服务主体，专门设置了共管服务组、专业服务组和志愿服务组等三个服务组织，承载由社区甚至街道下沉的公共服务，做到对口服务、就近服务，这样不仅提高了公共服务效率，同时还拉近了居民之间以及服务主客体之间的距离。

3.治理主体多元。按以往城市社区管理体制，政府以及与其相对应的社区居委会是管理中的主要角色。南通市在邻里建设中，通过将社区空间和服务下沉到邻里，在治理主体上一改以往的政府独角戏状态，充分吸纳社区其他组织和居民参与到公共服务的行列之中，如上图2所示，在南通市各邻里社区治理中，治理主体不仅有城管、社区民警、社工，还有来自各居民小区的业主委员会、物业公司、邻里和谐促进会、大门责促进会、小区居民以及其他社区志愿者等主体；同时，在吸纳小区居民参与社区服务时，更注重强调小区中居住的公职人员、教师、学生、退休干部等精英成员，为居民更有效参与社区公共服务提供了保障。

4.治理方式协同。以往城市社区管理体制下，管理方式更多是一种自上而下的模式，社区居民更多处于被动接受的状态。南通市邻里建设中，不仅治理主体相比以往更多元化了，同时在治理方式上趋向于协商民主的治理理念，即借助居民代表会、邻里议事会、邻里评议会等平台，实现多元主体围绕社区事务管理和服务展开协商、讨论，并最终做出共同决策的协同治理模式。

5.居民广泛参与。依照我国城市社区自治制度规定，社区居民的自我决策、自我管理、自我服务和自我监督是其应然要求。然而，在实然层面的社区治理服务中，广大居民的参与程度较低，自治意识较弱，社区诸多管理与服务主要由街道和社区居委会等自治组织来承担，这在一定程度上与城市社区自治的价值要求还有很大距离。南通市邻里建设一个最为基本的理念，就是要尽可能动员广大社区居民的广泛参与，在具体措施上，居民参与社区管理和服务的渠道，一是通过诸多居民参与型社区组织，如邻里和谐促进会、邻里党支部、大门责促进会、社区志愿组织等来实现自身的社区参与；二是通过以个体身份直接参加相关的社区会议和活动，如社区居民会议、社区居民代表会议、邻里议事会、邻里评议会等都是社区个体居民参与社区管理与服务的基础平台。

三、南通市邻里建设的经验启迪

城市社区是我国基层领域的重要组成部分，社区治理的成败关乎着社区发展与社区秩序的团结与稳定，同时也是社会主义和谐社会构建的关键环节。通观全国各城市社区的治理现状，普遍面临着居委会角色行政化、社区居民自治角色边缘化等现实问题，如何创新既能激发社区居民参与热情、又能高效履行社区公共服务的社区治理体制机制，是全国许多地方需要攻克的关键课题。“城市社区理应成为市民社会典型代表，充当公民美德与民主发展的促进器”[7]。南通市崇川区的社区邻里建设，即将治理场域从相对广阔的社区空间下沉到更为狭小的社区邻里空间，无论是从规范层面的邻里治理架构，还是现实层面的邻里治理实践，都较充分地说明了此种治理模式不仅激发了社区居民的踊跃参与，同时也使社区各种公共服务能够真正落到实处，由此可以断言这是一种较为成功有效的社区治理模式。基于经验借鉴与推广的初衷，南通市崇川区的社区邻里建设确能为现实城市社区治理创新提供较多的思路与启示。

1.要打造居民参与的有效平台

规范层面，实现社区居民的自我决策、自我管理、自我服务和自我监督，是城市社区自治制度的基本要义。居民是否参与和居民参与程度如何，成为衡量社区治理发展效度的重要指标。帕特南认为，“制度绩效高的地区通常存在着许多社团组织，人民关心公共事务，社会组织及其参与方式是横向的和水平的”[8]（P65）。这较为充分地阐释了居民参与、自主性社会组织与制度绩效之间的正比逻辑关联。就目前而言，“我国一般城市社区和绝大多数新近实现城市化的城市社区基本上没有能够有效发挥社区治理参与作用的非政府组织”[9]，没有这些参与平台的建设，所谓的居民有效参与也只能是空话。就此而言，南通市崇川区邻里建设在打造居民参与平台的具体做法：一是在各居民小区建立了由广大居民主体构成的邻里党支部、邻里和谐促进会、邻里志愿组织、大门责促进会等社区居民参与型社会组织，承载着社区政治、管理、公益等方面的功能；二是在各居民小区定期召开由社区居民参与的邻里议事会、邻里评议会、居民代表会等会议。“社区认同感形成、社区意义建构及市民在空间政治博弈和社会改造过程中主体性的生长正是通过参与保护生活空间的文化特质和集体记忆的过程而实现的”[10]。居民参与型社区社会组织和邻里中的各种会议，使居民参与社区公共服务有了切实的平台，不仅能激发他们的主体意识和参与热情，同时也能大大提升社区治理的认同感，从而真正实现社区治理由“政府推动”向“居民治理”的转变。

2.要重视社区精英的引领作用

所谓精英，简而言之，是社会群体当中有着心智、社会地位、经济资源等方面优势的特定成员，包括政治精英、经济精英、社会精英和文化精英。精英自身所赋有的资源也决定了其在社会集体活动中的独特优势。古今中外的历史事实证明，无论是何种形式的社会集体活动，大到一个国家和地区，小到一个一般社会组织和共同体，精英在其中的作用无可厚非；在理论层面，从古希腊的柏拉图到近现代以来的马基雅维利、莫斯卡、帕累托、米歇尔斯、韦伯、熊彼特等都是精英主义的极力倡导者。就我国现代城市社区治理而言，社区居民构成的复杂性、相互之间的陌生性以及拥有资源的差别性等都成为治理过程中的障碍因素，这种强异质性特点也是诸多治理措施难以得到一致认可和真正落实的主因。集体行动中精英群体的引领功能，决定了重视精英作用可能成为消解如上困境的有效方法。对此，南通市崇川区在社区邻里建设中，特别重视对社区精英资源的挖掘，社区居民中包括公职人员、教师、退休干部、学生等在内的诸多社区成员都被吸纳到邻里各类公共服务组织当中，扮演着邻里治理中的主导角色。

3.要注重打造以居民小区为中心的行动空间

社区治理是针对广大社区居民展开的系列管理与服务，在其中，治理的场域是各个具体的居民小区。按城市社区居委会的一贯行事逻辑，往往是以居委会办公地为行使职责的重心，即在办公地形成决策文件和活动方案后再向各居民小区统一施行。应该说，这种行事方式的出现有其必然性，是社区工作人员少、社区管辖居民小区多以及行政惯习等方面因素的综合结果；并在政治、文化等方面宣传职能以及落实行政任务等方面有较大的集中优势。然而，社区治理的逻辑，一是应与社区居民自我决策、自我管理、自我服务、自我监督的社区自治制度相契合，要最大程度地动员和吸纳广大社区居民参与到社区治理的行列；二是应以满足社区居民需求为导向，不仅要满足社区居民的政治需求，还应满足社区居民的文化需求、社会需求等诸多方面，如此才会获得居民的认可，社区治理的服务满意度和绩效相应就高。以上以社区办公地为重心的行事方式，脱离了居民真正生活的区域，既不能较好地动员居民参与，同时也难以充分了解和满足社区居民需求，特别是伴随社会的发展，与社区居民密切相关的社会需求进一步凸显，不同居民小区的多方面差异使得社区在社会需求服务方面捉襟见肘。

从学理分析，居民参与与满足居民需求两者之间是相互因果的关系，一方面，只有更大程度动员居民参与社区治理，方可近距离了解他们的需求，社区服务切口才会更加准确；另一方面，也只有更大程度满足社区居民需求，他们才会有参与社区治理的动力和意识。故而可以说，社区治理是否有效取决于居民在多大程度和多大空间上参与以及是否满足居民需求，并最终取决于居民集体行动的可能程度。诚如青木昌彦所说：“相对较小社区社会空间更能使居民形成集体行动，使其在参与治理过程中有明显收益感，进而形成习俗性产权和社区规范。”[11]（P35）为此，要最大程度动员居民参与和满足社区居民需求，基于不同居民小区的事实差异打造不同的居民行动空间，显得极为必要。南通市邻里建设的做法，不仅将治理的空间由抽象的社区下沉到各居民小区，更是在各居民小区以楼幢为依据（号称500米）设置若干个邻里单元。这种狭小的治理空间不仅缩小了治理范围，同时也与社区居民实现了零距离接触，从而可以有效满足居民参与和居民需求双“丰收”。

4.要注重社区多元主体协同治理网络的构建

社会形势的复杂、社区居民需求的多样带来了社区治理任务的艰巨性。如埃里克·阿姆纳所说：“没有一个单一社会成员（无论是共有的还是私有的）具有足够的知识、资源容量或者权威去单方面处理社会和经济问题。”[12]（P11）现实背景下，要实现高绩效的社区治理，单依靠政府推动和社区居委会承载只能是“超负荷”，为此，引入多元主体治理理念，吸纳更多的社区社会成员参与其中，构建社区治理多元主体协同网络，是弥补治理资源不足、消解现实治理困境的有效举措。南通市邻里建设的成功经验之一，就是打造了诸多良好的协同治理网络，包括由街道办事处和社区居委会牵头，汇聚行政执法、公共服务、专业服务、社会参与等各种力量协同解决邻里安全、矛盾、秩序等各种事务；由邻里和谐促进会牵头，以公职人员、“两代表一委员”、文明单位人员、社区工作者、党员、居民积极分子、学校师生为主体组建邻里志愿服务队，协同开展帮扶、代理等系列服务；由“大门责”文明促进会牵头，以沿街商家、单位、邻里组织、社区居民等共同制定自律公约，实现社区街道“环境整洁、秩序优良、视觉美观”的管理目标。这种协同治理网络的构建，对于社区治理的实效有极大的促进作用，如在南通市崇川区中南社区访谈中了解到，因该社区属于南通市新城区，人流量与日俱增，在邻里建设之前，该社区路边流动摊贩非常多，对社区环境和秩序负面影响很大。该区城管多次管理都无效果，邻里建设之后，这种流动摊贩开始变成城管、大门责促进会、邻里组织和社区居民共同进行管理，采取劝告、疏导、协调、宣传等多种方式，形成了一种以往由城管单一管理所不具有的“气”和“势”，收到了奇特效果，据了解，目前该社区马路边流动摊贩基本不再出现。

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