需求诱致和体制约束下我国土地制度创新路径※<br/>——兼论试点市的土地制度创新行为

需求诱致和体制约束下我国土地制度创新路径※
——兼论试点市的土地制度创新行为

2015-12-23杨玉珍

现代经济探讨 2015年4期

杨玉珍

需求诱致和体制约束下我国土地制度创新路径※
——兼论试点市的土地制度创新行为

杨玉珍

土地制度是我国现行经济社会体制中的元制度，土地制度创新受需求诱致因素和体制的约束。在体制约束下自下而上的变革困难，自上而下的制度供给面临制度粘性，处于体制内夹心层的地方政府中间扩散型土地制度创新成为主要路径。该文在分析成都土地整治、重庆地票、天津宅基地换房、嘉兴两分两换土地制度创新在需求诱致和体制约束下地方政府制度创新的原则、定位和制度供给基础上，提出在需求诱致下我国现行体制内土地制度创新的路径。

需求诱致体制约束地方政府中间扩散型土地制度创新

土地制度是我国现行经济社会体制中的元制度，历史沿革上，土地制度是我国经济社会体制的核心，1949年革命成功的基础是土地制度改革，源于农民对土地所有权的向往；20世纪80年代，进一步改革的发轫点是农户对土地承包经营权的获取。在制度结构中，土地制度发挥着基础作用。城乡经济社会组织中首先由土地制度决定，户籍、财税、社保制度根据土地制度来决定，由此构成稳定的城乡二元结构体系。

制度需求上，土地非市场配置和价格扭曲导致土地利用结构不合理，地方政府以地谋发展导致潜在金融风险，征地过程中土地利益分配引发社会矛盾，城市建设用地不足与农村建设用地浪费并存，农地经营规模过小，宅基地退出及流转机制不完善，土地制度阻碍要素流动，制约城乡一体化。地方政府、房地产开发商、城市市民及近郊与远郊农民等各利益主体都有对土地问题的不满。土地制度已成为中国经济－社会结构性失衡的最重要的深层次原因之一（文贯中，2014）。现存的一些土地政策法规已成为产生社会矛盾的根源，极易引发政治问题和社会问题，面临制度危机（钱忠好，2006）。一项制度如此重要，需求如此旺盛，又有诸多不满，解决问题的根本唯有创新。如何发挥地方政府等创新主体的作用，满足自下而上土地制度需求的同时不触碰自上而下中央的体制约束，值得进行学术研究和实践探讨。

一、不同主体土地制度创新的目标与约束条件

1．中央政府土地制度创新的目标

现行体制中，中央政府是法律法规的制定者，提供最基本的制度框架，一定时期内其他参与人只能在基本的制度框架下选择。中央政府土地制度创新策略追求收益最大化和社会风险最小化，即国家稳定的大背景下考虑地方政府、农户等微观主体对创新策略的满意度，监督和管理其他参与人的土地制度创新行为（韩德军，2013）。中央政府的目标函数为：

其中，t为土地制度创新的阶段；x1为中央政府的创新策略；a为中央政府的利益；b为国家稳定；c为地方政府满意度；d为农民、城市居民满意度。现阶段，中央政府土地制度创新的战略目标、准则层目标、指标层目标集详见表1。

2．地方政府土地制度创新目标及约束条件

地方政府具有相对独立的财权和事权，是土地制度的实践者和操作者，扮演双重身份，既是中央政府的代理人，又是农民、市民利益诉求的代表，其土地制度创新目标是使中央、人民均对自己执行政策效果满意，其创新可行集应属于中央土地制度创新目标集。地方政府的目标函数为：

表1 中央政府土地制度创新的目标集

x2为地方政府的创新策略；e为地方政府的利益；f为中央政府满意度；g为农民、市民满意度；地方政府土地制度创新也受中央政府的监管，受宪法性秩序和权力中心文件精神的约束，约束条件描述为：

C为宪法性秩序的约束，宪法性秩序指整个体制结构所决定的根本性的秩序，C1，C2，C3，C4，C5分别指《宪法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》、《担保法》、《城市房地产管理法》等法律的约束。《宪法》明确了土地产权和征地制度，“城市土地属于国有；农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。《土地管理法》明确“国家实行土地用途管制制度，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”；要求“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。《物权法》对我国土地用益物权、担保物权作了进一步规定。《担保法》指出，土地所有权，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。P为权力中心文件精神的约束，具体反映在中央改革精神的重要文件、李克强总理政府工作报告、习近平总书记讲话精神、国土资源部的公开声明中；P1，P2，P3，P4指土地制度创新的四条红线，所有制性质不能碰；耕地数量不能减少；粮食产量不能减少；群众利益不能受损。

二、现行体制下土地制度创新的路径及阻力

1．微观主体自下而上的需求诱致式创新面临行动困难

土地制度自下而上的需求诱致型创新源于微观主体的利益诉求，但此种创新存在四个困难：第一，谁在创新中承担“第一行动集团”的角色，理论上应该是企业家、农户等微观主体。但我国土地产权的特有属性使企业因预期收益不明确、风险高而不愿从事土地制度创新；农户因自身认知水平、政策判断力较弱而无力创新。第二，微观主体的土地制度创新由中央政府目标函数和约束条件来评估和选择，没有中央政府许可，无法自主寻求利益最大化的制度安排，也难以退出当前制度。第三，自下而上的需求诱致型创新蕴含了一致同意的假设，外部性、不确定性容易导致集体行动失败。第四，传统体制长期运行形成既得利益集团，为了继续分享垄断租金和垄断权利必然阻止创新，微观主体难以承受进入政治体系的巨大成本。

2．中央政府自上而下制度供给的阻力与弊端

自上而下的土地制度供给主要由中央政府凭借行政命令、法律规范及利益刺激在行政系统内规划、组织实施。但这种模式受政策制定者的偏好、观念粘性影响。首先，中央政府对社会稳定具有强烈偏好，赋予土地较强的政治功能和社会保障功能，导致土地制度以政治社会稳定为目的，忽视经济效率。其次，计划体制下的观念粘滞使土地制度供给形成“路径依赖”、“体制锁定”。最后，权力中心在进行土地制度创新时面临社会总产出最大化与垄断租金最大化的双重目标及持久冲突，即“诺斯悖论”，诺斯悖论的化解面临难以逾越的障碍。

3．体制约束下地方政府中间扩散型制度创新成为主要路径

现行体制约束下，自下而上的需求诱致式制度创新面临困境，自上而下的制度供给面临诺斯悖论和制度粘性，决定了我国土地制度创新是需求诱致因素下，地方政府尊重微观主体意愿且不触犯体制约束下进行中间扩散型的渐进式制度创新。

（1）地方政府土地制度创新准入机制。第一，地方政府需要通过竞争获取具有垄断租金的制度创新进入权。具体可以通过会议、汇报、文件等正式渠道或游说、找关系等非正式渠道向中央政府传递地方土地制度创新的前期积累和制度需求，尽可能使需求转化为供给方案，获得直接进入权。第二，权力中心的制度供给方案形成后，地方能否成为试点则主要取决于权利中心的认同程度与地方政府的讨价还价能力及技巧。没有成为试点的地方政府也可以通过“变通”，以追求本地利益来理解和实施权力中心的创新方案。当然，这种变通需要在中央政府容忍的范围内。

（2）地方政府土地制度创新的追认机制。创新伊始，地方政府创新需求与权力中心的制度供给意愿可能不完全一致，但中央政府最终也可能追认地方政府的制度创新行为，实现追认的过程与地方政府制度创新措施及向上沟通能力紧密相关。措施一，先做不说，地方政府采用“变通、重新解释、改头换面”等方式理解和实施上级文件精神，使当地制度安排与政策条文不发生冲突，避开进入权力管制。二做了再说。地方政府自发的土地制度创新推动了本地经济社会的发展，开始有意识地通过各种渠道，诸如，名人之言、媒体传播、向上级领导汇报来宣传已成事实的创新绩效，以获得上级认同。同时地方政府以增缴部分增量收益为代价来换取上级的事后追认，而中央政府保护旧制度的成本大于其从新规则获取的收益时，就会许可或追认地方政府的制度创新活动。

三、地方政府中间扩散型土地制度创新评价

以成都、重庆、天津、浙江嘉兴土地制度创新为例，分析其需求诱致因素、中央政策许可与约束下的地方政府土地制度创新原则与制度供给。

1．制度创新的需求诱致因素

（1）区域发展的战略需求。创新之初，成都市的典型特点是主城区、近郊区、远郊区经济发展、人口承载严重不平衡，区域差距显著，主城区4%的土地面积承载27%的人口，创造49%的经济总量；而远郊区县70%的土地面积，经济总量仅占21%。重庆的区域发展特点是大城市、大农村并存，城乡发展差距大，二元经济结构明显，创新伊始的2008年，重庆城乡居民收入比为3．55：1，显著高于全国平均水平，且农村人口比重占2／3，40个区县中有近一半为贫困县。天津华明镇区域发展的需求因素源于滨海新区开发开放、城市近郊发展对土地和空间的需求，华明镇优越的区位优势使其有土地制度创新的动力。浙江嘉兴两分两换的土地制度创新源于其区域发展中特有的城乡格局，嘉兴地理区位和自然条件优越，经济发展整体水平较高，具有实现城镇化与区域协调发展的基础。

（2）土地的刚性需求。成都、重庆、天津、浙江嘉兴面临土地利用的共性问题，城镇用地紧张、无地可用与农村建设用地布局散乱、闲置浪费并存。2005年，重庆全市农用地占土地总面积84．42%，农村建设用地占城乡建设用地的77．62%。浙江嘉兴农村居民点用地占城乡建设用地的50%，62万农户散居在1．7万自然村，平均每个自然村只有22户，户均宅基地达0．96亩，人均用地面积350平方米。且农业经营分散，户均经营承包地仅3．6亩（周林洁，2011）。土地指标的供需上，城市建设用地需求旺盛但供给严重不足。以重庆为例，每年申报的各类建设用地计划总规模是国家下达新增建设用地计划指标的4．5倍。

（3）农民和农村发展的内生需求。天津华明镇等城市近郊的大量农民已脱离农业生产，转向工业和服务业就业，农民有转为市民、变更土地性质、实现土地升值的意愿。浙江嘉兴2010年农业占国民经济比重降至5%，85%以上农民不再从事农业生产，农民家庭收入80%不再直接来自农业，但城镇化滞后于工业化，农民、农村具有推进城镇化的内生需求。重庆、成都等远郊农村的农民也有将闲置土地资产化，实现价值升值的现实需求。此外，无论是华明镇等城市近郊区域，还是重庆、成都等城市远郊区制度创新前公共服务和基础设施不完善，污水垃圾随处排放与堆放，农民有改善居住、发展环境、提升公共服务的需求。

2．中央政策准入与约束下的地方政府制度创新定位

成都2007年6月成为全国统筹城乡综合配套改革试验区，具有先行先试的政策准入。遵循依法、自愿、有偿的原则，旨在建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度。同年6月，重庆市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区。2008年8月，重庆被国土资源部纳入城乡建设用地增减挂钩试点。2008年12月，国务院批准的全国首个农村土地交易所在重庆挂牌成立。2009年1月，重庆市的改革发展进一步上升为国家战略。一系列中央政策准入形成了重庆土地制度创新的政策优势。尽管如此，其创新仍要在体制约束下进行，重庆承诺不会使耕地减少，不影响土地承包经营权的转移，不导致耕地性质的变更，不使农民失去土地权利，不让集体失去土地所有权，建立城乡统一的建设用地市场。天津宅基地换房也有中央政策的准入，2005年10月，国土资源部同意天津开展城乡建设用地增减挂钩试点。2006年4月，国土资源部为华明镇下达小城镇建设土地周转指标。同时，国务院批准天津滨海新区“实施农民宅基地换房试点。”天津华明镇土地制度创新坚持耕地总量平衡或只增不减；尊重农民自愿；承包责任制不变；可耕种土地不减；政府领导与市场化相结合的原则。2008年4月，嘉兴市成为浙江省统筹城乡综合配套改革的试点地区，其土地制度创新坚持“农民可接受、政府可承受、发展可持续”的“三可”原则和“土地集体所有的权属不变、农用地的数量质量不变、农用地的用途性质不变”的“三不变”原则。

3．地方政府制度供给

成都以工业向园区集中、耕地向规模经营集中、农民向城镇集中“三集中”为突破口，具体土地制度措施包括，土地整理，规模经营；土地入股，合作经营；土地置换，放弃经营，即两放弃、两保障；确权登记，联合建房（严冰，2009）。重庆通过农村宅基地和集体建设用地复垦，取得建设用地指标凭证，产生地票。天津宅基地换房制度供给是，农民以宅基地使用权与原有房屋的所有权为代价，按规定获取小城镇住房及国有土地使用权，迁入小城镇居住。农民原有宅基地统一整理复耕，耕地总量均衡下结余出来的集体建设用地出让收入平衡小城镇建设资金。浙江嘉兴两分两换即将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；以承包地换股、换租、增保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。农户也可以只进行“一分一换”。

以上天津华明镇、浙江嘉兴、重庆、成都的土地制度创新取得了一定成效。其制度创新均是在一定的需求诱致因素下，体制内政策准入下，法律和中央文件的约束下，选择与中央要求、人民利益一致的创新目标与原则，均是在未触及元制度和制度核，未触及中央土地制度创新红线下进行的局部性改革。但其土地制度创新也具有区域异质性和适应性，例如，嘉兴实施两分两换需要有较好的经济社会发展基础和的政府管理能力。天津宅基地换房需要有较好的区位条件和发展机遇。因此，切忌简单移植、模仿、推广。

四、需求诱致和体制约束下我国土地制度创新的建议

1．坚持积极有为、慎重稳妥的创新理念

鉴于现行土地制度下多种现实问题及供需矛盾，我国土地制度创新必须积极有为，以问题为导向，以制度创新为突破口解决土地领域深层次问题和矛盾。同时，土地制度作为我国经济社会体制的元制度，内生于经济社会发展中，因此，土地制度创新事关国家发展全局，必须充分评估其制度创新的复杂性，对全局运行的影响及可能导致的风险，在现实需求、法律、政策之间、各级政府、各微观主体之间寻求均衡，必须慎重稳妥。积极有为、慎重稳妥的理念下我国土地制度创新的重点不是改变土地所有制，学界争论的土地私有化、土地国有化方案至少在今后几十年内应被排除，原因在于私有化后国家和私有地主都无力解决几亿人的潜在失业，而且土地国有化好处有限，实际操作成本太高。建议在现行土地产权制度下创新，进行土地使用权、收益权、发展权、抵押权等土地权利的完整界定和分割，完成农村土地集体所有权、农户土地承包权、经营户土地经营权的三权分离。

2．采用负面清单下边际循环推进的局部改革方案

负面清单下的局部改革方案指土地制度创新不与国家土地用途管制的法规冲突，不与国家土地利用规划相违背，不触碰国家所有制性质、耕地红线、粮食安全、农民权益的“改革红线”，对现有制度进行边际调整。改革初期不触及这一领域的元制度和制度核。从可操作性的具体制度开始，以“边际循环推进”的方式逐步深化。例如鉴于征地公益性用途难以界定，可以制定征地的否定性目录，列出不属于公共利益用地的名录（刘守英，2014）。局部改革从农村土地征收制度、承包地制度、宅基地管理制度、集体经营性建设用地入市制度、耕地保护制度等具体制度入手。首先推进农村土地确权、登记和颁证；成立农村土地流转服务机构，规范农村土地流转；以农村土地整治为平台，开展城乡建设用地增减挂钩、人地挂钩、人财挂钩试点。探索建立耕地保护补偿机制；推进旧村庄、旧工厂、旧城区改造，对城市土地进行二次开发，提高土地利用效率。

3．寻求土地制度和相关制度的耦合联动式改革

土地制度作为元制度嵌套于一定的制度结构中，如果仅就土地一种制度进行改革是远远不够的，新制度就会和其他相关制度发生摩擦，影响机能的发挥，必须进行多项配套制度的改革。土地制度嵌套于城乡一体化、城镇化、工业化下，必然关联到农村土地整治、征地、宅基地退出、承包地流转后农村转移人口进城的安置、就业、子女教育、社会保障等问题。需要实施农民转入地不同级别城市差别化的落户政策，转入转出地教育政策的衔接，城乡社会保障政策的衔接等，针对不同阶段、不同区域的问题，确定综合配套改革方案。土地制度改革必须与人口管理制度、财政制度联动，与人地挂钩、人财挂钩制度耦合，构建推进新型城镇化的制度支持系统（杨玉珍，2014）。

表2 土地制度创新绩效评价标准

4．建立地方政府土地制度创新绩效评价体系

针对地方政府的土地制度创新实践，设置农民意愿与参与度、满意度，农民收入和农业生产率，基本农田与耕地保护，粮食安全，城乡土地利用程度，城乡一体化、城镇化推进，区域资源－环境－经济协调发展，所有制性质与法律法规等9项具体标准进行评价（见表2），根据评价结果在考虑适应性的前提下，地方政府土地制度创新绩效水平高的试点方案加以推广，及时刹住绩效水平低的区域改革方案。

1．文贯中著：《吾民无地——城市化、土地制度与户籍制度的内在逻辑》，东方出版社2014年版。

2．钱忠好、曲福田：《农地股份合作制的制度经济解析》，《管理世界》2006年第8期。

3．韩德军、朱道林：《中国农村土地制度历史变迁的进化博弈论解释》，《中国土地科学》2013年第7期。

4．周林洁：《“两分两换”：嘉兴快速稳健推进新型城市化的理性选择》，《城市发展研究》2011年第3期。

5．严冰：《城镇化的“土改”路径——以成都统筹城乡改革实践为例》，《城市发展研究》2009年第1期。

6．刘守英：《中共十八届三中全会后的土地制度改革及其实施》，《法商研究》2014年第2期。

7．杨玉珍：《城乡一体化下人地挂钩的制度创新、运行模式》，《经济地理》2014年第7期。

8．史卫民：《国外土地制度变迁中农民土地权益保护的比较与借鉴》，《现代经济探讨》2014年第2期。

［责任编辑：沈卫平］

F301．1

1009－2382（2015）04－0034－05

杨玉珍，河南师范大学商学院副教授、博士（河南新乡453007），河南大学河南省协同创新中心副研究员（河南开封457004）。