基于财税政策的我国中心城区转型发展研究——以西安市莲湖区为例

周阿利

(西安市委党校，陕西西安710054)

1 引言

中国经济发展的新常态使得转变经济发展方式，调整经济结构成为我国经济发展未来一段时期的主线，是关系我国发展全局的战略抉择，也是全面深化改革指导思想的实际举措。近年来，我国出台的土地政策更加严格，城市更新主要靠经济转型与城市产业重构来推进。西安作为国家丝绸之路经济带起点城市，未来打造改革开放新高地，中心城区的转型发展是至关重要的。因此，财税政策对西安中心城区转型发展也起到关键性的作用。

2 财税政策支持区县转型发展的现状分析

近年来，西安市贯彻中省稳增长的一系列应对措施，认真落实扶持企业发展的各项优惠政策，积极为符合条件的企业申报各项税费减免和补助资金，采取了一系列稳增长的财税措施。

2.1 财税支持区县发展的分析

制定了支持区域经济发展的财税政策，大幅度增加对区县工业园区、统筹城乡发展、新农村重点村、农村社会事业以及城镇基础设施建设的投入，西安市财政用于支持区县域经济社会发展的投入总额达到60.23亿元，较2014年增长40%，郊区7个区县按财政供养人员计算人均财力已达到7.5万元，较2014年增长19%。

2.2 财税支持企业发展的分析

2014年，西安市共组织实施省、市技术创新计划项目836项，总投资31亿元，为504户企业落实了技术开发税收优惠政策，减免所得税约6.1亿元。7个项目进入国家工信部“百项重点技术创新项目计划”，12个项目纳入国家工信部和省工信厅重大科技成果产业化项目计划，市级以上企业技术中心新产品产值率保持在23%以上，一户企业成为国家级技术创新示范企业。

2.3 财税支持城市建设的分析

市本级用于支持二、三产业发展资金共计25.47亿元，较2014年增长64.3%。综合运用股权投入、奖励补助、贷款贴息、融资引导等方式，拉动各级各类企业投入和银行贷款551亿元。市财政城建资金投入48.05亿元，有力地支持了城市基础设施建设、缓堵保畅工程和生态环境改善项目。

2.4 财政体制改革的分析

调整了市与城六区、开发区土地增值税分配体制。调整了市与相关区县土地出让收入管理体制。市级部门预算公开范围扩大到45个部门和单位，在2个区县启动了部门预算公开试点。全面启动了预算绩效管理改革，初步建立了“用钱必问效、问效必问责、问责效为先”的预算绩效管理制度体系框架。

3 财税政策支持中心城区转型发展存在的问题

3.1 政策影响市级总体收入

国家多次重申房地产市场调控政策不会放松，结构性减税政策要加大实施力度，部分重点税源企业经营依然困难，企业经济效益不佳，企业所得税下降。按照财政部和省政府的要求，西安市将编制国有资本经营预算，将国有资本经营收入从一般预算收入中拉出来，单独编制预算，这将相应减少一般预算收入，对区县的扶持力度将有所减弱。

3.2 财源稳定增长难度加大

近年来，地区生产总值和财政收入持续保持两位数增长。从财政收入与GDP的关联度看，2010～2013年GDP年均增长13.4%，而财政收入年均增长23.6%，财政收入年平均增速高于GDP年平均增速为9.8%，持续稳定增长的难度加大。

3.3 重大项目影响投入矛盾

随着党的十八届三中全会的召开以及丝绸之路经济带、关天经济区、省市共建大西安等战略的推进，支持工业、服务业以及统筹科技资源改革、三个副中心城市、渭北工业区、县城和小城镇等区域经济发展，加大对重点工程的投入，保障各项惠民实事和民生领域政策性增支，促进文化产业发展，以及归还地方政府债券本息、农村二级公路网贷款本息、地铁贷款本息等都将新增大量支出，对中心城区的财政收支矛盾较为突出。

3.4 重点税源企业增长乏力

实施“退二进三”，是促进中心城区产业结构调整和经济转型升级的一条有效途径，对于提高土地利用率、优化产业结构布局、提升城市形象具有重要意义。但在逐步推进“退二进三”的过程中，部分大企业相续停产、注销或转走，中心城区不得不承受期间财税、搬迁、维稳等带来的阵痛，一定程度上制约了中心城区的快速转型。

3.5 现行的财政体制对地方发展经济、培植财源的激励作用有待加强

目前，市区共享收入比例市上为70%，区上为30%，同时市上还将部分事权下移，市与区县两级政府事权、财权不匹配的情况依然存在，区县一级财政收支压力大。

4 西安市中心城区转型发展的财税政策建议

4.1 深化财政改革，激发体制机制活力

(1)重点完善预算管理制度。扩大一般性预算支出的比例，提高政府应用财政资金的灵活性和自主性。实施财政管理绩效综合评价，不断扩大评价范围、丰富评价内容、完善评价方案，逐步实现每项财政管理工作绩效目标明确、考核指标明确、结果应用明确、问责主体明确，以点带面，带动财政管理工作整体推进。推进预算的透明性，可以预决算之处细化到功能分类和经济分类的科目。

(2)推进财政精细化、科学化管理。按照财政科学化精细化管理要求，会同各行业主管部门，不断完善财政支持行业发展政策及制度建设，修改完善专项资金管理办法。加强财政资金监管，继续实施绩效评价、跟踪管理和财政监督检查制度，在强调事后检查的同时，注重事前的审查预防和事中监理指导，切实将财政监管关口前移，保证财政资金安全有效。

4.2 提高自主创新能力的税收政策

(1)推进营改增税收政策。“营改增”是配合生产型社会向生活型社会转化而推进的，税收优惠政策应该由偏重产业链的下游向上游转移，也就是生产制造环节向研究开发环节转移，确立企业的研发活动为税收激励的重点。

(2)加大科技创新项目的税收支持力度。通过建立企业技术开发准备金制度，对技术创新项目贷款，特别是对中小企业的技术创新项目贷款给予一定税收优惠。同时对科技创新项目收益再投资于科技创新项目给予免税或退税优惠。

(3)加大对科技人员的税收优惠力度。对高科技人员在技术成果或技术服务方面的收入，可比照稿酬所得，按应税所得额的30%计征所得税;对从事科研开发的人员以技术入股而获得的股权收益，实行定期免征个人所得税政策;对科技人员从事研究开发取得特殊成绩获得的各类奖励、津贴，免征个人所得税;可提高高科技人才个人所得税的免征额。

4.3 支持和鼓励节能的税收政策

4.3.1 完善节能投资的税收政策

(1)增值税。一方面对节能生产设备和使用设备实行消费型增值税的政策，另一方面市对最终生产节能产品的企业实行一定期限的增值税实行免征、减征或即征即退政策。

(2)所得税。引导社会投资方向，优化产业结构的政策工具重要是所得税，在促进节能投资方面，所得税可以从政策上给予倾斜。

(3)开征环境保护税，把一些超过国家规定标准的高能耗产品纳入计征范围，来引导社会投资转移到节能型产品的生产部门。

4.3.2 引导节能消费的税收政策

对节能消费的税收调节作用主要是主要通过消费品的价格体现，从以下几方面去突破:一是调整现行的消费税政策。将目前尚未纳入消费税征收范围的不符合国家节能技术标准的高耗能产品和资源消耗品要纳入消费税征收范围，对符合国家节能标准的节能产品应该按照一定比例减征消费税。二是调整车船使用税、车辆购置税政策。对车船使用税实行差别征收的标准，根据不同能耗水平的车船采用不同的征税额度;对以清洁能源为动力，符合节能技术标准的车辆，可以适当的给予车辆购置税的减征优惠政策。三是开征燃油税。对不同能耗的燃气或燃油，规定不同的税额予以征收。

4.4 促进城乡、区域经济平衡发展的税收政策

西安应降低税负，吸引全国生产要素参与西部建设和丝绸之路经济带建设。一是实行积极有效的中央税的减免政策。二是实行吸引投资的税收政策。外来投资者以来源于中西部的税后所得再投资于中西部地区的，实行全额退税的鼓励政策;对投资于本地区的企业，适当提高折旧率或折旧额。三是对吸引人才的专门补贴可以实行个人所得税免税优惠。

4.5 调节收入差距和收入水平的财税政策

(1)改革分类的个人所得税制。个人所得税是利用税收杠杆，减轻中低收入阶层的税收负担，调节高收入阶层的收入水平。可以改革现行的分类所得税制，实行二元所得税制或者按照“先分类预提、后综合计税”的税制模式征税，例如对劳动所得实行累进税率，综合课征，在综合计算全年所得、实行累进税率征税时，应综合考虑居民的家庭人口总数和衣食住行、医疗卫生、教育培训等必要生活费用的扣除，同时设置一套税率级次少、累进性强的税率体系。对资本所得实行比例税率，分类课征。

(2)进一步落实减免税费。积极支持自主创业和自谋职业，大力支持能广泛吸纳就业人口的中小企业、社区服务和现代服务业的发展。

［1］王 佳.加快转型升级推进中心城区品质提升［N］.宁波日报，2015－02－06(7).

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