海南省农产品质量安全管理长效机制的思考

秦春秀，刘文波，章程辉

(1.海南大学，海南 海口570228;2.海南省热带生物资源可持续利用重点实验室/海南大学环境与植物保护学院，海南海口570228)

1 引言

农产品质量安全管理是保护人民群众生命健康的重要手段，关系到国家的市场秩序及社会和谐［1］，也影响我国农业产业的国际声誉及对外贸易。近年来，海南农产品风波不断，一系列农产品质量安全事件，以及因为误解或虚假信息导致的农产品质量安全事件，不仅给广大消费者健康带来威胁，给在该省耕耘的企业及种植户带来巨大的经济损失，同时也给海南国际旅游岛发展也带来不利的影响。受体制、机制、历史、观念等因素的影响，目前海南省及全国农产品质量安全仍然采用分段管理模式［2］，即在现行体制下，农产品质量安全管理的权限分属农业、质检、工商、卫生、食品药品监督管理，每一个部门都是相应环节的监管主体，导致职责交叉现象［3］，这不利于农产品质量安全法律法规的有效实施。

2 海南农产品质量安全管理现状

进入21世纪以来，国家连续颁布了8个中央一号文件，都对农产品质量安全工作提出了要求。海南省政府在国家政策的指导下，在管理体制、质量安全标准制定、检测检验、追溯系统建立等方面做了大量的工作，投入了一定的资金，也取得了一些成效。然而，由于管理体制的不完善，政出多门、多头管理、职责不清、管理重叠和管理缺位等现象依然突出，使农产品质量安全问题“管不了、管不严、管不住”，对伪劣有害农产品打击成了“打不着、打不痛、打不死”;法律法规的配套性差，可操作性不强;农产品安全标准制定的技术标准门槛低，农药残留及重金属超标等检测手段和检测技术落后［4］;认证技术及设备较落后;管理体制不完善，在农业投入品管理、农产品包装标识与市场准入制度等方面管理力度弱。没有严格的农业投入品管理制度，缺乏严格的市场准入制度［5］。农产品生产、加工、销售环节仍然存在安全隐患等问题，海南省质量安全问题仍不太乐观。

因此，农产品质量安全问题形势严峻，在现有的经济发展水平，消费观念和管理体制下，寻找适当可行的途径，建立海南省农产品质量安全管理长效机制，加强对农产品安全问题的控制与管理己经刻不容缓。

3 海南省农产品质量安全管理长效机制的思考

3.1 建立农产品安全统一协调管理机构

结合该省存在的政出多门、多头管理、职责不清等情况，在借鉴国外先进经验的基础上，政府需要在资源的整合、责任的划分、监管信息的共享、相关科技资源平台的建立、政府监管部门和机构等方面进行改革，建立符合我国国情和海南省实情的统一有效严格的农产品安全监管责任制和责任追究制监管体制，设立农产品安全统一协调管理机构，加强部门间的配合和协调，统一负责与农产品安全有关的工作。

3.2 加强立法和执法

由于海南特殊的地理条件，病虫害一年四季都有发生，而且昆虫没有滞育期，昆虫世代重叠，为害加重，导致农药施药次数增多，可能造成农药残留超标。要根据各个地方的地理条件，借鉴和吸取国外相关发展的经验和教训，在我国农产品安全立法和农产品标准的修正和完善之上，对现有涉及农产品的法律法规进行清理、完善与整合，建立农产品质量安全监管关键要素的法律制度，同时加强执法力度和惩罚标准，做到各个环节有法可依。对于农产品安全标准方面，应明确唯一的责任部门，在保证制定透明度的基础上，以全局的观点完善农产品质量标准的整理、统一和完善;对问题责任主体的惩罚机制、对监管渎职的依法惩处制度，以及社会大众举报监督的奖励制度等［6］。

3.3 建立农民专业合作社

海南由于地域特点决定了农业生产分散、规模小、经济实力弱，市场信息化程度较低，不利于控制农产品的质量。同时由于缺少资金和技术指导，农民对农产品质量安全的重要性和技术标准等认识不足，质量安全意识和自律管理意识差。因此，建立一个能够有效管理和控制生产主体的组织载体，就成为问题的关键。

农民专业合作社是能实现单个农户所无法实现的集体功能，由同类农产品生产者依据一定的原则组成的，对本组织成员的生产经营行为具有较强协调和约束作用的经济组织。由于合作社成员间利益联结紧密，生产区域相对有限，便于对成员的生产经营行为进行有效的控制和监督。作为市场经济环境下的经济组织，竞争优势是农业合作社具有生命力的必要条件，在中国的产生与发展顺应了市场经济的发展趋势，也符合中国现代农业发展的需要，它不仅能节约农产品从产出到消费过程的中间交易成本，而且能把由交易成本节约而形成的经济剩余保留在农业内部，从而增强农业自身的积累和发展能力［7］。虽然也面临着国际、国内同行业的竞争压力，但在保障农产品质量安全方面可以发挥突出的作用。

3.4 加强生产者生产技能和质量安全生产意识的培训

大量的农产品质量安全问题都与农业生产过程中农户的安全生产意识和安全生产技能密切相关。海南省农户生产规模小，一家一户或者小的承包商分散生产模式，导致生产过程难以监控，只能对生产出来的产品进行检测。但是抽检方式无法覆盖所有农产品，因此仍有不安全的农产品流入市场。因而，要采用创办论坛、报纸、小册子、杂志、书籍、广播、现场示范等多种形式的宣传手段，对生产者进行法制法规、生产操作技能等方面的培训。以强化安全生产意识为理念，以提高安全操作技能为手段的基础性工作，对违规使用高毒农药及农药残留超标、超量的使用无机化肥导致重金属超标等危害人体及生态环境进行宣传，使生产者规范使用农药及化肥，对保障农产品质量安全发挥基础性作用。

3.5 建立农产品质量安全追溯制度

增强农产品质量安全信息的透明度，追溯制度的建立主要以扶持大型龙头企业、农民专业合作社为重点。农产品(包括食品、饲料等)进入市场各个阶段(从生产到流通的全过程)可以建立“农产品可追溯系统”追踪农产品，有助于质量控制和在必要时召回产品。农产品可追溯管理或其系统的建立，可以在数据收集包涵(整个生产链的全过程)、原材料的产地信息、产品的加工过程、终端用户各个环节的信息。实施农产品追溯管理，能够为消费者提供准确而详细农产品信息。在实践中，“可追溯性”指的是对农产品供应体系中产品构成与流向的信息与文件记录系统。目前在信息不对称条件下，经济主体的逆向选择和道德风险是一种普遍存在的经济现象［8］，要解决农产品质量安全问题，关键是消除信息的不对称。在扶持和鼓励大型龙头企业、农民专业合作社为重点的农产品质量安全追溯制度。还要建立化肥、农药、农膜等生产资料使用责任追溯制度，并实行“三定、三记录、两监管”和“三统一制度”等措施［9］。“三定”即指定化肥、农药、农膜等使用品种、购买地点、使用时间，以杜绝高毒、生产资料乱用、滥用(2006国务院关于完善化肥、农药、农膜专营办法的通知);“三记录”是指由生产者在员工的《农资购货卡》上填写购货记录，种植户对田间使用的化肥、农药、农膜等生产资料品种和数量如实记录，企业内部或合作社对化肥、农药、农膜等生产资料的使用要有档案保存记录;“两监管”是指企业或合作社自备专职质保员，其目的是为了了解和指导农业生产、病虫害防治，监督和管理化肥、农药、农膜等生产资料的正确使用，同时，加强对作业区内的种植户实行捆绑式管理，要求员工之间互相监督，互相制约［10］。

3.6 建立农产品产前、产中、产后等关键环节监督管理体系

划分全省农产品产地环境质量的等级，确定等级区域的生产标准体系，建立产地环境质量等级与安全准出制度。其次，根据海南省的实际，制定海南省农产品质量技术规程，让从业者按技术规程来进行生产。第三，完善省环境质量与农产品质量监督检验体系，强化农产品的产地环境、生产过程及后期处理等关键环节的监管，从生产、加工、流通、销售和消费等多个环节，统一各个监管部门标准体系，完善从源头治理到最终消费的农产品监控体系，实现从“农田到餐桌”的全过程管理［11］。

3.7 统一省农产品市场准入和准出制

主要是建立大型的仓储物流配送中心，调动龙头企业和合作社的联动积极性，政府扶持大型龙头企业，在大型仓储物流中心建立农产品分拣系统，经过分拣的农产品，进行检验，把药害残留、重金属超标等检验整合到一个环节中。经过认证的农产品可凭大型仓储中心的认证证书，进入农贸市场或者超市销售，其他(村镇农户)无证农产品，需经过政府指定的检验单位检测后证明合格的，发给认证证书进入市场交易，对那些无法提供的，须由农贸市场检验中心检验合格后发“准入证书”方可允许入市销售。各个销售网络终端要张贴悬挂相关签发的准入证书，可以尽快追查到检验单位。在进入市场销售的最后一个环节把好关，使“毒西瓜”、“毒豇豆”事件可能不会发生。

4 结语

结合海南省农产品质量安全管理体系建设中存在的主要问题以及原因分析，借鉴国内外的先进经验，笔者认为推进农产品质量安全管理长效机制体系建设，必须符合我国国情，使制度和管理规定与监管相匹配。政府加大资金投入，以国家认可的“三品一标”或具有质量追溯的农产品提供给消费者［6］，发挥引导示范作用。政府必须从全局和战略的高度出发进行系统规划，健全配套监管制度，各部门要协调统一，确定唯一职责部门，其他部门在该体系建设上安排部署;必须建立全国统一的农产品质量安全追溯信息公开制度，各级分管部门失职应负有连带责任;建立农产品质量安全监管关键要素的法律制度，法律制度应当成为监管的核心，做到有法可依，违法必究。农产品质量安全管理机制是一个长期且重要的任务，尽管现在农产品质量安全已经得到了一定重视，监管部门的职权冲突得不到解决，我国的农产品质量安全监管还有一段较长的路要走，需要政府各部门协调与系统化［1］。

［1］李长健，罗 洁，梁 菊.关于完善我国农产品质量安全监管体系的思考［J］.西华大学学报:哲学社会科学版，2009，28(5):114～118.

［2］李淑文，赵晓英.借鉴国外先进模式完善我国农产品质量安全政府监管体系［J］.湖南农业科学，2010(15):86～89.

［3］贾树妍.河北省农产品质量安全体系研究［D］.郑州:河南农业大学，2011.

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［6］费 威.供应链生产、流通和消费利益博弈及其农产品质量安全［J］.改革，2013(10).

［7］杜吟棠.论农业中的现代企业制度［J］.管理世界，1998(5).

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［9］高锁平，裴红罗.农民专业合作社:控制农产品质量安全的有效载体——以浙江临海市上盘西兰花合作社为例［J］.农村经济，2011(1).

［10］吕志轩.农产品供应链与农户一体化组织引导:浙江个案［J］.改革，2008(3):53 ～57.

［11］章力建，胡育骄.关于农产品质量安全的若干思考［J］.农业经济问题，2011(5).