基于“国有林场改革方案”和“国有林区改革指导意见”的保护区建设和发展对策

2015-12-23王献溥于顺利刘娇妹李单凤

绿色科技 2015年9期

王献溥，于顺利，刘娇妹，李单凤

(1.中国科学院植物研究所植被和环境变化国家重点实验室，北京100093;2.中国环境科学研究院生态文明研究中心，北京100012)

1 引言

保护区是生态文明建设区域的基本单元，生态文明建设许多具体任务要靠它来落实和完成，特别是在组织社区和广大公众积极参与方面。当前，无论是林区、草原、荒漠、湿地、高山、海域乃致城镇、社区农业区域都已建立了许多保护区，构成了一个完整的保护区网络。经过近60年的建设，它的管理体制已初步形成，基本建设任务和预期目标都已明确，只要加强统一领导，将其列入国家财政预算、完善立法体系，就能把工作逐步深入，促进生态文明建设不断向前发展。最近，中共中央、国务院印发“国有林场改革方案”和“国有林区改革指导意见”，不仅会加强林区的改革和建设，有利于林区保护区的发展，而且对整个保护区事业都有重要的指导意义。从其对各项工作论述的情况来看，保护区急需做好下列各方面的工作。

2 明确保护区基本含义和总体要求的发展

实践说明，当今的保护区已不再是过去作为国家公益事业，单纯从事消极保护的封闭性实体，而是发展为生态文明建设的基本单元。它的主要任务是保护，但要在不影响保护的前提下，把保护与科研监测、教育培训、资源持续利用和生态旅游密切结合起来，以达到维护区域生态安全、繁荣地方经济和提高当地人民生活水平的目标［1，2］。

保护区是一个泛称，由于不同区域不同的自然特点，根据不同的保护对象、不同的主管部门、批准部门的级别、不同管理的要求等，可划分出各种各样的类型，例如从管理要求的差别可划分出综合管理保护区、国家公园、保护景观、物种、栖息地管理区和资源管理保护区五大类，反映出它的性质、功能和经营目的和要求有所区别。它们之间不是相互对立、相互排斥和相互重复的，彼此是相互联系、相互补充、相互变化的。弄清楚它们之间的性质、目的要求和相互联系，对建立适当的管理体制，国家保护区统一的分类系统，制定明确的管理目标，确定相应的决策、规划和实施途径，具有十分重要的意义和作用［3］。以前，保护区大多选择天然系统保护最好、人为影响最小的区域建立，实施绝对保护一草一木不能动的方针。由于在指导思想上忽略了国家经济建设的要求和当地人民的利益，就常常使保护和发展之间的矛盾难以解决。1970年，人与生物圈研究计划建立的生物圈保护区，强调人对自然资源的保护和持续利用，以满足人类生活和生产的各种需要。在这种新型的指导思想指引下，保护区最主要的特点就在于力求把保护和发展结合起来，选择的范围更为宽广，不再只限于天然生态系统保护最好的地段，而成为生态文明建设区域的基本单元。保护区基本含义的这种变革具有划时代的意义，它构建了人与自然以及人与人之间的和谐协调。遵循它的管理要求行事，就能保证该区域可持续发展战略的要求。

为了解决保护和发展同步进行可能出现的矛盾，生物圈保护区内要划分功能区，例如核心区、缓冲区、试验区。不同区域采取不同经营管理的原则，但在生态发展的方针统一指导下，将之融合成一个有机整体，成为一个以保护为主与发展密切结合起来的科学实验、生态示范和生态旅游胜地［4～5］。

3 确定保护区建设的主要内容

保护区内划分功能区的目的在于构建和谐社会和促进社会主义新农村健康的发展。核心区主要是各种天然生态系统类型保护最好的地方，严禁任何采伐和狩猎，保持其物种多样性，使之成为一个生物资源库，并用作生物多样性基本规律研究基地和环境监测场所的对照区域。缓冲区一般应位于核心区周围，主要由天然生态系统类型所构成，也可包括部分演替类型所占据的半开发地段。它的作用一方面可缓冲对核心区可能产生的破坏，另一方面，也可用作科学实验基地，但也不允许破坏其整体的群落环境。试验区可包括已开发的地段，最好也拥有部分原生性或次生性生态系统类型的地段，能在缓冲区周围最好，主要用作次生生态系统的恢复，发展本地特有生物资源的试验示范基地，建立人们所需要的人工生态系统，还可根据实际需要开展生态旅游的活动。如果不能将之与核心区和缓冲区连片，可分散建立在群众的土地中间，一旦时机适宜，再作调整。我国保护区的管理完全接受了这种指导思想，已记录在保护区管理条例上，但实施并不理想。

长期的实践证明，保护区只关心自己本身的建设，即使取得巨大的成绩，但周边地区全为退化生态系统所围绕，其安全也难以保证，自己的对外影响也不会很大。所以在20世纪90年代特别强调要与周边社区共同合作。建立过渡区，帮助规划土地合理利用，使之成为一个由多种生态系统构成的景观多样性镶嵌体，既能维护保护区的安全，也成为当地居民的一个重要发展基地;有些保护区面积太小难以建立试验区，可把任务划入过渡区内进行。过渡区界线并不封口，只要社区愿意，就可加入，构成一个由保护区与非保护区合作共事的区域，在保护区生态发展的统一规划下，共同开展试验示范和发展。生物圈管理区和生物多样性管护区大多就是指这样的区域，也就是生生态文明建设的基本单元［6］。过渡区内一般要与社区合作共同推动下列各项工作的发展。

(1)林木采伐区域和急需退耕还林、还草、还湖区域的恢复。通过封山育林或适当人工辅助的方法，使之更快地达到预期的目标［7］。

(2)大力发展生态农业，建立有机农业生产基地。加强对本地作物果蔬、畜禽、牧草、药物、水产和经济林木等基因资源和野生亲缘种的保护、继承和发扬，保持和完善本地不同生境长期形成的优良耕作制度，包括农业和与之相适应的配套的养殖业、果蔬业、林业、绿肥和其它副业所构成的轮作、间套作等多种多层立体农业以地养地的经营方式。如果已建立农田保护区，应该使它在这些方面发挥作用。根据实际需要和可能在适当地方发展高效农业，采用现代科学技术，大力促进和完善有机农业生产的发展［8］。

(3)发挥保护区的资源优势，大力发展新兴的生物多样性产业，例如，本地有发展前景的速生用材树种、城镇绿化树种、草种、花卉产业、竹木制品、林副产品加工、野生经济动物的饲养和综合利用等都是很有发展潜力的［9］。

(4)促进生态小城镇的建设。生态小城镇的形成是农村经济发展必然的结果。它是农业的产业结构调整和逐渐减少农业人口的一种措施。城镇作为一个生态系统，其基本原理与生物生态系统是一致的。它的动态平衡需要从调节能量流动、水分动态和物质循环入手，来提高其生物生产力和经济生产力的水平。这样，生态小城镇的建设就要根据本身的自然特点、资源现状和本地的需要来确定其发展方向和规模。保护区在这些方面都有能力协助从规划到具体任务的实施开展工作［10］。

(5)大力发掘和管好已建的自然和文化遗产。近年来，各地都重视在独特的生物多样性、文化多样性和景观多样性区域内发掘自然和文化遗产，包括传统的农业耕作和类型、传统的村落、民居等，以促进农村自然和文化产业的发展，例如，石灰岩山地森林、荒漠及其山地景观、丹霞地貌、雄伟的梯田、独特的民族建筑、稻、鱼、鸭共生的耕作方式等都非常吸引人们的关注。问题是就正式批准之后，缺乏科学的管护制度，不是旁若无事，就是为了短期利益，大肆宣扬，开展旅游，使其遭受破坏而不顾。看来，应该将之列入生态文明建设委员会统一协调，制定有效的管理体制，使之成为科学研究、教育和旅游的基地，发挥其在促进农村生产发展中的巨大作用［11］。

(6)科学地实施退耕还林还草还湖的方针。过去，人们重视垦荒，以扩大农业生产，以致山地水土冲刷严重，草场退化、湖泊缩小、变浅及消失，严重地危及生态安全、生产发展和人们的安居乐业，许多地方都呈现一雨便成灾的景象。为解决这个问题必需实施退耕还林还草还湖的方针，把不适宜发展农业生产但已垦殖作物的山地陡坡、干旱草原、砂地和蓄水湖区不再耕作，通过封山育林、育草、蓄水，必要时可采用人工培育管理的办法，使其早日恢复原来的面貌以发挥其维护生态安全的作用。但是，绝对不应改用其它经济林木、果树和牧草等的办法来应付。因为，这是改变种植方式，不属恢复自然面貌的范畴。我国天然林保护工程被认为是引领绿色经济的新征程就是这个意思，值得深入总结经验，例如发动社区群众积极参与，把保护和发展密切结合，科学地发放生态补偿等使其更加完善，并推广到农村建设中去［12，13］。

(7)加强生态旅游的建设。生态旅游是经济、科学、文化发展的产物，它对繁荣地方经济和提高人民生活水平意义重大。它是保护区的一项基本任务，要坚持最大满足旅游者的要求，但又不能以牺牲环境为代价的原则，把保护区内外的观光景点，包括观光农业等连成一体。合理安排观光路线，科学地阐述它们的价值和内容，通过各种传媒加强宣传。同时，要大力培训人才，特别是管理者和导游，编好解说词，以增进人们对大自然和历史文化的认识，完善后勤，支持和公共服务系统，以适应日益发展的要求［14］。

(8)加强生态和保护教育。在当今生态发展文明时代，要求公众具有较高的生态意识。如果生态问题长期得不到解决解决，就会威胁到时代的进步和发展。所以，生态和保护教育是一项根本的任务，可以从校内外两方面入手，特别是利用传媒把上述各个方面的问题编成通俗易懂的材料，向广大公众广泛传播，才有可能达到预期的目标［15］。

这个由保护区和非保护区联合统一管理的单元就是生态文明建设的基本单元。从不同角度出发常被称为生物圈管理区、生物多样性管护和生态示范区等［16］。

4 完善保护区的管理体制

4.1 认真实施保护区统一协调、分散管理的体制

我国保护区的管理体制虽然没有正式公布。负责统一协调者由于没有财政支配权，缺乏权威性，难以承担统一协调重任。而分散管理者只局限于政府的各个主管部门，非政府组织、民营部门和热心自然保护的人士很难插手。保护区的这种管理体制基本上不是适应当前我国的实际需求的，但必需予以深入变革才能发挥其应有的作用。建立专门的统一协调机构，明确各项任务，列入国家财政预算当中，积极争取广大公众的积极参与是当务之急［17］。

4.2 建立多方参与的各类监控机制

在专门统一协调机构的领导下，根据不同的情况建立符合其实际要求的监控机构。

(1)政府主管部门负责管理的保护区。直接由政府主管部门负责管理，像不同区域地带性类型保护较好的综合管理保护区就是这样应使之成为试验示范，供其它保护区参考。

(2)共管保护区。政府主管部门力量有限，除了对一些最重要的综合管理保护区全力应对外，应该组织有关力量参与其它类保护区的工作。地方政府未认识到保护区对自己的作用前，常常漠不关心，一旦了解其意义，就会抓住不放，甚至会扩大开发。因此实施主管部门与地方政府共管的保护区，积极发挥地方政府的作用，使其结合自己的实际需要，科学地进行管护，以发挥其应有的作用。

(3)民营保护区。自然保护人人有责，不组织广大公众积极参与是失策的，许多非政府组织和关心自然保护的企业和个人都愿投身到此项工作中去。有法律的保护，任何人都不能随心所欲。

(4)社区管护区。这是由社区和居民主管的保护区，从朴素自发的管理妿展到现在科学的经营。大多无需建立完整的管理组织，主要由社区委托一些长者或知名人士根据村规民约的要求实施管理。近年来，我国各地出现大量的保护小区就属于这一类。许多还得到地方政府的支持和帮助。

保护区不同的监控类型不是相互对立、相互排斥的，彼此先相互联系、相互补充、相互变化的，实际上是对保护区认识不断深化的结果。弄清它们之间的性质、目的、要求和相互关系，对建立国家适当的管理体制和统一的分类系统，制定明确的目标，确定相应的决策、规划和实施途径具有十分重要的意义和作用［18］。

5 加强组织领导，全面落实各项任务

5.1 建立专门的生态文明建设委员会进行统一协调工作

当前，主管保护区的政府各个部门，业务范围比较窄，很难综合考虑保护区的发展。生态文明建设主管部门应建立专门的生态文明建设委员会，负责保护区的统一发展，因此，通过迅速着手落实这项任务，落实各项工作的基本单元［19］。

5.2 建立完善的立法体系，保证各项工作的完成

当前，我国仅有的一些有关自然保护立法条例，大多是只根据保护的要求来制定，落后于当今生态发展文明时代的要求，束缚保护区事业的发展。因此，必需大力完善其立法体系，首先要制定自然保护领域的“自然保护法”，根据要求先后制定其它法律，例如保护区法、受威胁物种保护法、生物多样性保护法、自然和文化遗产保护法、防除生物入侵法、生物安全法、环境污染防护法、生物资源管理条例、退耕还林还草还湖条例、生态补偿若干规定等。同时，地方立法机构还可在此基础上针对自己的实际情况，制定更加详细的管理细则［20－22］。

5.3 大力建设跨界保护区和姊妹保护区，促进国际密切合作

保护区是一项国际性事业，加强国际合作是一项重要的任务，通过建立跨界保护区和姊妹保护区是加强国际合作的最好途径，应将之列入重点项目来抓［23］。

5.4 增强主管部门和保护区的管理能力

首先，要建立精干的干部队伍，其次，要充实有关保护和发展所必须的各种仪器设备、交通、通讯联络和必要的基本设施，发动社区内广大公众积极参与，保证工作顺利完成。

6 结语

目前保护区已从一个单纯的保护实体发展成为实施生态文明建设的基本单元，并已遍及城乡辽阔的区域。它的建设和有效管理应该在各级生态文明建设委员会领导下，列入社会主义新农村建设的重点项目中来。由于保护区维护区域生态安全、繁荣地方经济和提高当地人民生活水平具有重要的意义和作用，充分体现人与自然之间以及人与人之间和谐协调的理念和现实性，肩负构建和谐社会的重任，各级政府都应改用公共财政加强对它的扶持力度，把它的各项工作纳入法制轨道，通过建立专门机构，遵循“广交伙伴、利益公平分享、共同管理”的方针，争取国内外社会各界人士积极参与，在保护、科研监测、教育培训的基础上，对生物多样性的持续利用以及生态旅游的发展，制定长远的综合生态发展规划和具体的年度计划，一步一个脚印地去完成预定的目标和任务，为国家的安全和富强做出应有的贡献。

［1］王献溥，于顺利，陈宏伟.论保护区基本含义的发展和深化［J］.北京林业大学学报，2006，28(4):164 ～168.

［2］王献溥，于顺利，陈宏伟.保护区基本含义发展、深化的理论基础和实际要求［J］.资源环境与发展，2007，3:5 ～10.

［3］王献溥，郭柯.中国保护区分类的研究［J］.植物资源与环境学报，2005，14(2):49 ～53.

［4］王献溥，于顺利，王宗帅.论生物圈保护区基本含义的发展和深化［J］.资源环境与发展，2010，2:1 ～4.

［5］王献溥，于顺利，王宗帅.中国生物圈保护区网络贯彻“马德里行动计划”的展望［J］.野生动物杂志，2009，30(3):161 ～165.

［6］王献溥，于顺利，方伟伟.论实现生物圈保护区目标和要求的基本途径［J］.资源环境与发展，2013，4:5 ～8.

［7］王献溥，于顺利，王宗帅.论“生态系统管理途径”的基本含义及其在保护区有效管理中的应用［J］.野生动物杂志，2009，30(6):326～330.

［8］王献溥，于顺利，王宗帅.论生态农业的基本含义和实施途径［J］.北京农业，2009，12 下旬刊:4 ～6.

［9］王献溥，刘韶杰.论“北京市主要常规造林树种目录”正式公布的意义和作用［C］//佚名.第10届全国生物多样性保护与持续利用研讨会论文集.北京:气象出版社，2014:124～136.

［10］王献溥，郭柯.关于农村生态建设的若干问题［C］//冯宗炜、夏方堃.中国西部生态旅游发展论坛首届年会文集.北京:中国科技术出版社，2004:262～271.

［11］王献溥，于顺利，陈宏伟.中国实施世界遗产公约的成就和展望［J］.环境保护，2006(11):38 ～42.

［12］王献溥.退耕还林的含义和实施途径［J］.植物杂志，2000(5):3.