欠发达山区公益林质量提高的主要制约因素及对策

2015-12-23杨定文唐海英

绿色科技 2015年9期

杨定文，唐海英

(浙江省磐安县林业局，浙江磐安322300)

1 引言

生态公益林是指以保护和改善人类生存环境、维持生态平衡、保护生物多样性、开展森林旅游、维护国土安全等为主要经营目的的森林。森林生态功能的充分发挥，不仅依赖于森林资源数量，更依赖于森林资源质量。随着社会的不断进步，人们对森林资源质量的关注度也越来越高，生态公益林建设中需要解决的主要问题已由过去的数量变成为质量问题，促进林木生长、优化林分结构和提高林分质量成为重点公益林建设主要措施与目标。因此，及时了解和分析公益林建设过程中影响公益林质量提高的主要问题，对于全面提高森林资源质量，增强森林生态功能，实现经济社会可持续发展具有十分重要意义。

2 磐安县重点公益林资源状况

磐安县地处浙江中部，素有“群山之祖、诸水之源”之美称，是钱塘江、曹娥江、瓯江、灵江四大水系主要发源地之一。全县国土总面积119 812 hm2，其中低中山面积达103 081 hm2，占国土总面积86.0%，丘陵面积8 262 hm2，占国土总面积6.9%，平原面积仅8 469 hm2，占国土总面积7.1%。全县林业用地面积101 912 hm2，占国土总面积85.1%。在林业用地面积中，有林地面积90 291 hm2，占 88.6%;灌木林面积 9 543 hm2，占9.4%;未成林造林地面积532 hm2，占0.5%;无立木林地面积 1 108 hm2，占 1.1%;宜林地面积 438 hm2，占0.4%。

2.1 重点公益林面积

全县拥有省级以上重点公益林45 752 hm2，其中国家级重点公益林24 799 hm2，省级重点公益林20 953 hm2。按林种分:水源涵养林34 853 hm2，占76.2%;水土保持林 3 693 hm2，占 8.1%;护路林 2 400 hm2，占5.2%;自然保护区林4 806 hm2，占10.5%。按生态区位分:钱塘江源头保护区20 253 hm2，占44.3%;大盘山国家级自然保护区4 647 hm2，占10.2%;交通干线两侧3 401 hm2，占 7.4%;重要城镇周边 8 716 hm2，占19.1%;重要饮用水源保护地2 981 hm2，占6.5%;具有保护价值连片阔叶林与针阔混交林3 007 hm2，占6.6%;其它 2 747 hm2，占 5.9% 。

2.2 重点公益林质量

全县重点公益林中幼林面积31 967 hm2，占公益林总面积69.8%;近熟林面积10 180 hm2，占22.3%;成过熟林面积3 605 hm2;占7.9%。从森林类型分布看:松木林16 280 hm2，占公益林总面积35.6%;杉木林7 493 hm2，占 16.4%;针阔混交林面积 14 280 hm2，占31.2%;阔叶林面积2 013 hm2，占4.4%;竹林面积2 100 hm2，占4.6%;灌木林面积3 586 hm2，占7.8%。从郁闭度结构看，郁闭度∠0.5面积3 773 hm2，占公益林总面积8.2%;郁闭度0.5～0.69面积14 253 hm2，占31.2%;郁闭度≥0.7面积27 726 hm2，占60.6%。全县公益林中幼林多，成熟林少，针叶林多，阔叶林少，纯林多，混交林少的问题比较突出，单位面积蓄积量低，优势树种以松木、杉木为主，生物多样性不丰富，森林的生态系统尚处于脆弱的不稳定状态，公益林质量不高，生态功能整体不强。

3 影响公益林质量提高的主要制约因素

3.1 思想认识存偏差

(1)“损己利人”论。认为磐安地处江河水系源头，保护森林资源、提高林分质量，改善生态环境，使丰富的森林资源难以得到开发利用，损害的是自身利益，得利的是下游地区。

(2)“数量质量等同”论。认为经过多年封禁管护，森林资源得到恢复与发展，森林覆盖率达到80.1%，提高森林资源总量就等于提高了森林资源质量，忽视了不同森林类型、树种结构、群落构成对生态功能发挥存在着巨大差异。

(3)“绝对保护”论。将生态公益林等同于自然保护区林，生态公益林区等同于自然保护区，不分类别一律采取严格的保护禁伐措施，“只予不取”，忽视了在不影响生态功能发挥的前提下，适度经营利用所产生的经济效益［1］。

(4)“政府全责”论。认为生态公益林的经营管理必须由政府来承担，忽视了社会力量的广泛参与和经营者、受益者的责任［1］，导致公益林经营模式单一，对提高公益林质量缺乏积极性。

3.2 经济发展水平低

公益林质量的提高需要对低效林采取封、管、造、补、抚等综合经营措施，因林施策，开展科学经营，这就需要大量的资金投入和社会力量的广泛参与。而磐安属经济欠发达山区县，地方财力有限，农村集体经济薄弱，农民收入水平较低，对低效林进行改造缺乏财力保障。一些地方为加快区域经济发展，提高山区农民收入水平，一味地强调经济利益，千方百计出台各种优惠政策，使得一些本该用于建设公益林的地方用于发展经济作物，制约了公益林质量的提高［2］。同时山区农民生活水平较低，增收渠道狭窄，对森林资源依赖性强，靠山吃山的状况尚未得到根本转变，发展经济、增加收入往往靠山上资源来解决，对水土流失、环境恶化普遍认识不足，盗伐滥伐、毁林开垦等破坏森林资源现象时有发生，与经济发达地区群众较高的资源保护意识［2］和充足的财力保障有较大差距。

3.3 政策法规不完善

(1)现行的补偿标准与林农心理期望值不配套。据调查，磐安县农民对天然林期望补偿标准为750～900元/hm2·年，人工林则更高，我县商品林地出租价格也普遍在750元/hm2·年以上，这还不包括附着在林地上的林木价值，现行的补偿标准远低于林农心理期望值及出租林地的价格收益。

(2)生态公益林建设享有的权利与应承担的义务不配套。主要表现在磐安县位于钱塘江源头地区，保护等级均为一级，但目前的补偿标准采取“一刀切”，没有考虑到地区差别，采用“属地原则”而不是“受益原则”来确定公益林补偿责任主体，造成公益林建设“少数人负担，全社会受益”，“上游负担，下游受益”的不合理格局［5］。位于磐安县双溪干流出境口的东阳横锦水库，其每年向义乌供水获得的经济收益就近3亿元，这还不包括养殖、发电等收益，而作为水源地的磐安县却分文未获，反差巨大。同时源头地区一级公益林相对于下游二、三级公益林，其保护与管理要求更为严格，对地方经济发展限制更大，但补偿标准与下游相同，政策设计上明显存偏差。

(3)公益林建设管理相关政策法规与地方经济协调发展要求不配套。主要表现为公益林调整困难，森林资源的合理利用特别是林地资源利用受到限制，一些社会经济发展项目甚至一些民生项目的实施受到影响，保护资源与发展经济、改善民生的矛盾突出。

(4)公益林的单一经营模式与公益林建设需要社会广泛参与不配套。公益林质量的提高需要巨大的资金投入、需要社会力量的广泛参与与目前单靠政府对公益林进行经营管理矛盾突出。因此，在目前政策法规不健全，政府补偿资金又有限，林木所有者或经营者得不到合理补偿的情况下，过度强调林种限制、采伐限制、经营限制，甚至一些民生项目实施限制，不利于农民增收，与“以人为本、人与自然和谐发展”格格不入［1］，容易引起林农甚至地方政府不满，加剧林业部门与林农乃至地方政府之间的矛盾，进而影响整个公益林体系建设，从而制约公益林质量的提高。

3.4 森林防灾减灾体系不够健全

主要表现在一是磐安县公益林树种结构不合理，针叶林多，阔叶林少，优势树种杉木、松木为主，森林的生态系统尚处于脆弱的不稳定状态［3］，自控能力差，抵御自然灾害能力弱，近几年我县局部地区发生的风灾、雪灾及松毒蛾、枫香毒蛾、柳杉毛虫危害，都与此有关。二是森林火灾预防与扑救能力低，特别是公益林区林农森林防火意识不强，森林消防队伍与消防装备落实不到位，森林防火责任制尚未真正建立。三是森林病虫害监测预报与防治能力弱，防治手段落后，预警机制差，缺乏必要的防治检疫仪器设备与高素质测报防治队伍，有害生物防治工作长期处于被动局面，防治率低。

3.5 经营方式粗放单一

目前公益林经营几乎采用一刀切地封禁管护方式，通过聘用护林员对公益林进行管护，没有根据生态区位、林种类型、培育目标、林相植被、林分状况来分区、分类设计经营措施，没有对公益林进行系统管理，造成林种树种结构不合理，林分质量不高，影响了生态功能发挥。

4 对策与建议

4.1 加强环境保护宣传教育，增强生态文明意识

生态文明的核心观念是人与自然和谐相处协调发展，本质在于处理好发展与环境之间的关系。而生态环境的保护有赖于广大人民群众的共同参与，有赖于社会公众思想观念和行为方式的转变。针对山区农民群众信息闭塞、素质不高、对生态文明的理解和认识不深的实际，应坚持从实际出发，采取灵活多样、通俗易懂、农民喜闻乐见的方式，充分利用种媒体，广泛宣传和普及环境保护知识［6］、森林生态知识，让公众了解到环境污染和生态破坏对个人和社会的危害，充分认识到当前环境保护面临的严峻形势，引导广大农民群众在生产生活中自发地保护环境，自觉增强环境保护意识，着力营造一个人人珍爱自然、保护环境的良好氛围。

4.2 创新公益林经营机制，激发公益林经营活力

当前生态公益林的经营普遍存着“重保护、轻经营、难利用”的问题，存在着单纯依靠政府来进行生态公益林的经营管理，导致公益林经营方式单一、公益林质量难以得到有效提高，究其原因是公益林建设没有与当地经济发展、农民增收有机结合起来，缺乏公益林经营利益驱动机制，公益林质量的高低与林农没有直接利益关系，林农对经营公益林缺乏积极性。因此，在目前补偿标准难于到位的情况下，必须纠正单纯的生态保护主义思想，纠正漠视林权所有者与经营者合法权益的倾向，纠正单纯依靠政府补偿不切实际的设想［1］，树立“生态优先、合理利用、协调发展”的经营理念，从建立公益林经营利益驱动机制入手，将公益林建设与当地经济发展、农民增收有机结合起来，在确保主要生态功能发挥的前提下，大力发展生态经济型树种、发展林下经济、对人工林允许进行抚育或更新性质采伐、开展森林旅游等，以解决农民增收问题，激发公益林经营的活力，逐步改善林分质量，建立持续稳定高效的生态公益林资源体系。

4.3 完善公益林相关政策，保障公益林可持续经营

(1)进一步健全森林生态效益补偿机制。公益林的补偿要考虑地区经济、环境条件的差异，对经济欠发达、生态公益林建设任务重的地方，省财政要适当地给予倾斜。要合理评估上游地区公益林禁伐政策所带来的负面影响，能够按照“谁受益、谁投入”的原则而建立起一种流域上下游区际森林生态效益补偿机制，推行政府分级负责，受益者合理分担的森林生态效益补偿制度，不断提高公益林补偿标准，缓解上游地区群众生产生活压力。

(2)建立宽严相济、松紧有度的公益林管理政策。在现行的社会经济条件下，单纯依靠政府实行严格的生态保护，过度强调采伐限制与经营限制既行不通，也不现实，必须因地制宜、因势利导，根据林种树种结构，实行差别化公益林管理政策，对天然林管理从严，对人工林管理适度从宽;对生态区位极端重要、生态环境极端脆弱、采伐后更新困难及自然保护区内的森林管理从严，对其它区位内的公益林管理适度从宽，对中幼林管理从严，对成过熟林管理适度从宽，以利于及时进行更新改造，发展阔叶林或针阔混交林。

(3)建立符合欠发达山区资源环境保护与经济协调发展相适应的公益林正常调整机制。现行的公益林调整审批前置条件过于严格，再加上公益林区划界定时没有没有预留出足够的发展空间，导致一些民生项目、经济发展项目的实施受到限制，地方政府意见很大，林业部门压力重重，特别是《国家级公益林管理办法》实施以后，磐安县位于钱塘江源头区的双溪、窈川、安文、尚湖、九和5乡镇因全部林业用地划为国家一级级公益林，陷入基础设施难改善、民生项目难实施、经济项目难落地的困境，长此以往，必然会导致未批先建、毁林占地乱象发生和蔓延，影响到公益林可持续经营和发展，因此，本着经济、社会、资源、环境协调发展原则，对难以列入省级重点工程、但对公益林区民生改善又具有重要作用的一些基础设施项目，允许按“占一补一、占补平衡”原则进行调整，保持总量不变，实现环境与发展双赢。

4.4 大力发展地方经济，为公益林建设提供物质保障

只有经济发展到一定程度，人们对生活环境才会有更高要求，才有能力和足够资金去改善生活环境，才能更好地解决公益林建设过程中资金短缺这一关键瓶颈要素制约问题［4］。磐安作为欠发达山区县，优势是绿水青山尚在，劣势是金山银山不足。必须从自身优势出发，抢占绿色先机，大力引导和扶持茶叶、高山蔬菜、木本油料、森林生态休闲旅游、畜牧养殖等非木质产业，拓宽林农增收渠道，努力降低农民对森林资源的依赖，实现“绿色发展，后发崛起”目标。同时以城镇化发展为契机，有序引导农民下山移民，促使农村劳力向二、三产业转移，实现由环境换取增长向环境优化增长转变，由经济发展与环境保护两难向两者协调发展“双赢”转变，做到以发展促保护，减轻公益林保护的压力。

4.5 健全森林防灾减灾体系，增强防御各类森林灾害综合能力

一是建立健全以森林消防队伍、森林消防装备、森要防火责任制落实、野外火源监管、森林防火工作制度完善为重点的森林火灾预防与扑救体系，全面提高森林火灾处置能力。二是做好林业有害生物监测预报体系建设，建好专业化监测预报和防治队伍，建立覆盖全县的森林病虫害监测预警体系，全面掌握各类病虫害发生成因与规律，落实有害生物防控措施，增强应变各类突发性病虫害灾害能力。三是加强林业行政执法体系建设，严厉打击各类破坏公益林资源违法犯罪活动，保障公益林资源安全。