农村体育公共产品供给不足的宏观调控法规制

田开友

摘要：因市场失灵与政府失灵而引发的农村体育公共产品供给不足，不仅契合了宏观调控法产生的社会根源，而且还符合宏观调控法的价值取向和实施机制。为缩小城乡体育公共产品供给上的差距以及克服农村体育公共产品供给上的区域性失衡与结构不合理等困境，实现体育领域中社会分配正义的价值诉求以及保障国民的体育基本权，应当通过健全完善发展规划法、财政法、税法及金融法等宏观调控法加以克服。

关键词：宏观调控法；农村体育公共产品；有效供给

中图分类号： 文献标识码：A 文章编号：

经济学将公共产品界定为每个人消费不会导致他人消费减少的物品或劳务。作为一种特殊公共产品，“农村体育公共产品是农村社会具有公共属性的体育物质条件和服务的总和，”[1]主要包括体育设施、体育场馆、体育传播媒体、体育锻炼、健身咨询与指导等内容。为促进农村体育公共产品的充分供应，我国先后在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（2006）、《国家体育事业的“十二五规划”》等政策文件中明确指出要“扩大公共体育服务的覆盖面，推进城乡公共体育服务均等化”。同时，国家发改委、体育总局、财政部等联合启动了“农民体育健身工程”，要求“以行政村为主要实施对象，以村级公共体育场地建设为重点，把场地建到农民身边，把体育服务体系覆盖到农村。”[2]但基于当前城乡二元经济社会结构以及区域社会经济发展不均衡的客观现实，我国农村体育公共产品供给不仅在数量、质量明显低于城市社区，而且还存在区域不均衡、结构失衡等问题。这些问题的出现损害了体育领域中社会分配正义的价值诉求、妨碍了国民体育基本权的实现以及和谐社会的构建。因而如何有效供给农村体育公共产品是我们必须要面对并加以解决的问题。在现有研究成果中，学者们大多主张采用行政手段或经济政策加大对农村体育公共产品的供给，而鲜有人从法律，特别是从宏观调控法的角度进行研究。本文主要运用宏观调控法的基本原理，揭示了农村体育公共产品供给与宏观调控法的关联性，以及如何通过宏观调控法来规范与保障国家对农村体育公共产品的有效供给。

一、农村体育公共产品供给不足的表征分析

（一）农村体育公共产品供给之市场失灵

农村体育公共产品的有效供给离不开营利性企业、组织及体育产品的经营者等市场主体的积极参与。近年来，虽然这些体育产品的经营者通过慈善捐助等方式对农村的体育公共产品进行了一定程度的资助，但考虑到体育公共产品投资大、周期长、收益回报慢甚至会亏损等因素，这些具有天然趋利性的市场主体如果不能从中获得收益或收益甚微，那么其很难将资金等投入到农村体育领域。据学者李岩对山东省16市62县123镇130村的调查结果显示，山东省农村体育场地设施的经费主要依靠于政府投入和村自筹，分别占51.1%和35.6%，企业和个体资助的比例很少。[3]又据刘志敏等学者对全国17个省、自治区、直辖市农民体育健身工程的实施情况的调查与统计，发现农民体育健身工程的资金投入几乎都来自国家财政或地方财政拨款（参见表1），民间资本很少进入。即便是一些通过市场化供给的农村体育场馆、设施，由于收费、开放时间等限制，也难以为农民所用。同时也据学者的调查，即便在西部地区的甘肃，在全省17569个标准体育场馆中，乡（镇）村的有1453个，占8.27%，而分布在城市社区、厂矿、企事业单位等的标准体育场馆占91.73%。[4]在健身咨询与指导方面，“据相关部门统计，我国社会体育指导员共计325502人，其中国家级2006人，一级39509人，二级103409人，三级190 578人，如果以13亿人口计算（中国第五次全国人口普查结果），我国人均体育指导员约为1：3994。”[5]而且当前全国90%的社会体育指导员在城镇，广大农村只有10%。

在既有的农村体育公共产品供给上，除上述城乡差别大之外，区域之间的发展也极不平衡。与东部发达地区相比，在中、西部经济欠发达地区，80%以上的县、乡没有体育组织或体育辅导站，90%的村庄没有体育指导员或辅导站，[7]绝大多数中西部地区的农村没有像样的运动场所，即使是“农民体育健身工程”实施以来，也没有完全落实“建设1片硬化的标准篮球场，并配置1副篮球架和2张室外乒乓球台”的基本设施要求。据刘志敏等学者对全国18个省、自治区、直辖市农民体育健身工程实施情况的调查与统计，我国农民体育健身工程实施情况差距很大（参见表2）。

从上表可以看出，东部地区颇具代表的省份如北京，全市100%的街道、乡镇，有条件的社区和100%的行政村配建了全民健身设施；江苏则于2007年末对全省18000个行政村建成了农民体育健身工程，实现了全省100%行政村建有公共体育设施，甚至有1.6%行政村超标建设了其它室内外公共体育设施。中部地区颇具代表的省份如河南有48064个行政村，截止到2009年底，已对5600多个村建成了农民体育健身工程，占整个行政村的11.65%；江西省共有17235个行政村，到2009年底初，共2100多个村建成了农民体育健身工程，占整个行政村的12.18%。而处于西部地区的陕西省，共有27537个行政村，到2009年底，共2100多个村建成了农民体育健身工程，占整个行政村的7.62%。另外，农村体育公共产品结构布局也不合理，如大型综合性比赛场馆所占比例相对较高，群众性健身场馆所占比例偏低，[9]等等，均体现了体育公共产品总供给与总需求的失衡以及地区不均衡。所以无论在数量还是在质量上，农村体育公共产品的市场供给整体上是失灵的。

（二）农村体育公共产品供给之政府失灵

正如市场会失灵，政府在调节农村体育公共产品供给中虽然发挥着主导作用，但也并不是万能的，也存在失灵现象。作为一种非竞争性和非排他性的公共产品，体育公共产品的供给主要依靠政府部门。首先，在长期体育举国体制的导向下，政府将大量体育资源配置到竞技体育和城市，而忽视了对全民性的公共体育服务项目的财力投入。从体育场地设施来看，在全国范围内，根据第五次全国体育场地普查统计数据，我国现有80余万个各类体育场馆，每万人仅拥有6.58个体育场地，人均体育场地面积不到1.2平方米，人均投入体育场地建设资金为148.15元，与同时期的美国、日本等发达国家平均每万人拥有200多个体育场地的状况无法相比。[10]更为严重的是，在这80余万个各类体育场馆中，其中占国土面积16.5%和人口的36%左右的城镇，占全部体育场馆的比重为91.82%，而占国土面积83.5%并拥有64%左右人口的广大农村地区却只占8.18%的体育场馆资源。其次，在农村体育公共产品供给过程中，决策主体受主观性影响较大，缺乏科学论证与决策信息不完全以及决策者的固有近视，导致“农村体育公共产品大多是由政府部门自上而下决策供给，带有很强的行政指令性，往往是上级政府代替乡镇政府决策、乡镇政府代替村委会决策、乡镇政府和村委会代替农民决策，于是就出现了供给与需求相脱节。”[11]再者，即使政府对于农村体育公共产品进行投入，政府为提升自己的政绩而建造了一些诸如大型的体育馆等“面子”体育工程，将体育产品投入到该类体育场馆中作摆设，如“一场两馆”或“两场一池一馆”等有关的场地设施供给过剩。对于那些对于人民大众急需的健身场馆的建设，政府明显缺乏必要的“冲动”和能力。另外，在农村体育公共产品供给过程中，由于政府权责不清、职责界限模糊引发既有的公共设施开放率、使用率较低。

二、宏观调控法规制农村体育公共产品供给不足的机理

宏观调控法之所以能为农村体育公共产品的有效供给提供规范基础和法制保障，是因为农村体育公共产品供给不足体现了市场失灵和政府失灵，因而其形成机理和规制路径与宏观调控法的运作具有天然的密切关系。

（一）农村体育公共产品供给不足契合了宏观调控法产生的社会根源

现代市场经济条件下，“市场是资源配置的基础性工具”。[12]但市场存在种种竞争障碍、市场机制的唯利性以及市场调节作用的被动性和滞后性等市场失灵现象。为消除这些失灵现象，“维护和促进社会经济的结构和运行协调、稳定和发展，并进而维护和促进整个社会的稳定和进步”，[13]需要国家运用相应的调节机制来介入市场经济。但国家（包括狭义上的政府）“作为利己的、理性的利益最大化者，往往会借政策的制定之机，将执行权变为获取私利的工具”[14]，因此其在运用调节机制介入市场时也存在诸如违背客观经济规律、权力与经济相结合由此而生的腐败以及为政绩而发布虚假信息由此损害社会经济正常运转等失灵现象，因此，需要通过法律予以规制和保障国家的调节行为，[15]宏观调控法正是基于克服市场机制唯利性和市场调节作用的被动性和滞后性这一社会经济基础应运而生的。由此可以看出，前文中农村体育公共产品供给中存在的市场失灵和政府失灵正好契合了宏观调控法产生的社会根源。

（二）有效供给农村体育公共产品符合宏观调控法的价值取向

从哲学范畴观之，价值取向是指一定主体基于自己的价值观在面对或处理各种矛盾冲突或者关系时所持有的基本价值立场与态度。宏观调控法的价值取向，则是指贯穿于宏观调控法律规范，并在国家运用宏观手段对社会总需求进行调节时所体现的价值立场和态度。当前大多数经济法学者认为宏观调控法具有自由、公平、效率、安全、秩序和发展等价值。但笔者认为，宏观调控法是国家宏观调控中调整各种社会经济关系的法律规范总称，是政府这只“看得见的手”进行的调控，其维护的是社会公共利益，因而其价值取向更侧重于公平、安全与可持续发展。如前文所述，从当前在体育公共资源享用问题上，我国城市与农村之间、区域之间的极不平衡或失衡显然违背了宪法上的公平、平等原则。同时，农民缺乏强健的身体素质，直接影响农村的经济安全，进而影响农村社会的和谐与可持续发展。因而当市场不能及时调整这种不平衡时，就需要国家的适当调控与干预，加强国家对农村体育公共产品供给的有效管理，对农村地区体育公共服务的财政投入给予倾斜，给农村地区提供充足的体育设施和场地，以及开展丰富、有益的体育活动，使城镇与农村公民能够公平、平等地享受体育权利，是缩小城乡间体育公共服务差距，实现体育公共服务城乡一体化，进而促进城乡一体化的重要举措，最终保持整个农村、整个国家的可持续发展。基于此，加大农村体育公共产品的有效供给，符合宏观调控法的公平、安全及可持续价值。

（三）有效供给农村体育公共产品耦合宏观调控法的实施机制

一般认为，宏观调控，是指国家“对社会经济从总体上予以筹划、引导和控制，对各类经济活动给予指导、鼓励，提供帮助和服务，或者予以约束，使社会经济按照国家所希望的方向和途径运行。”[16]国家进行宏观调控，主要是针对市场出现的自发性、盲目性和滞后性等弊端，帮助公民认识市场的缺陷，从而保证市场经济的健康有序与社会再生产的协调发展，是国家进行经济管理的重要职能体现。宏观调控法实施机制就是有效规制和保障国家（政府）投资经营、制定各种经济政策、运用各种经济杠杆、提供基础设施和条件以及其他各种帮助和服务等行为，引导和促进经济运行，从而实现总供给与总需求的平衡、区域均衡。我国农村体育公共产品在城乡总供给与总需求上的不平衡以及区域供给上的不均衡直接影响到农民身体健康，从而阻碍农村体育事业的发展，不利于城乡社会结构运行的协调、稳定，影响城乡和谐发展。于是，这就需要政府的介入即引导调控，为规制和保障国家（政府）对农村体育公共产品供给的引导调控行为，需要宏观调控法，因而与宏观调控法的实施机制具有一致性。

三、宏观调控法规制农村体育公共产品供给不足的具体路径

如前所述，宏观性调控法对促进农村体育公共产品有效供给的作用和贡献主要在于通过有效的法律制度安排来保障与规范国家宏观调控农村体育公共产品的供给。以下从发展规划法、财政法、税法及金融法等主要宏观调控法制度分别展开论证。

（一）发展规划法与农村体育公共产品的有效供给

法具有引导的作用，良好的法律会引导事物朝着好的方向发展。在宏观调控法领域，农村体育公共产品的有效供给，发展规划法律制度起首要规范与保障作用。在一些体育公共服务相对完善的国家，如日本、俄罗斯、加拿大、美国、英国、澳大利亚等，都是通过制定相关体育规划法来发展体育公共事业。为推动农村体育的发展，日本政府先后颁布了《体育振兴法》（1961年）、《关于面向21世纪体育振兴计划》（1989年）、《体育振兴基本法》（2000年），对日本体育发展目标与内容进行了规划，目标在于建立一个人人都能平等享受体育权利的社会。截止到2004年，“日本公共体育设施从1956年的1634个增长为213198个”，“扩大了130多倍，平均每10万人拥有167个体育设施”[17]。俄罗斯在《俄联邦2006—2015体育运动发展计划纲要》中计划安排财政支出1066亿5500万卢布，其中，大众体育投资数额为1013亿8100万卢布，竞技体育投资数额为52亿7400万卢布，大众与竞技体育投资之比约为19：1[18]。此外，加拿大、美国、英国、澳大利亚等发达国家也都拥有完善的体育规划，明确农村体育公共的投入是各级政府会议议程的重要事项，引导社会组织向农村地区进行体育公共投资。当前与我国体育事业规划调控有关的政策、法律法规如《中共中央、国务院关于加强和改进新时期体育工作的意见》、《全民健身计划（2010-2020年）》、《体育事业发展“十二五”规划》、《“十二五”公共体育设施建设规划》、《体育法》、《全民健身条例》、《关于实施农民体育健身工程的意见》等，虽然这些规范性文本试图以规划调控方式来有效地配置体育公共服务的资源。但对农村体育公共事业的发展都是原则性规定，可操作性不强。因此，需要对发展规划法进行制度变革，制定相关实施细则和具体详尽的办法，明确公共体育事业规划中的制定、修改、审批、实施、监督主体、权力、程序、法律责任等，充分发挥发展规划法在农村体育公共产品供给中的有力作用。

（二）财政法与农村体育公共产品的有效供给

面对体育公共产品供给的城乡结构不合理、区域供给不均衡等问题，国家主要经由建立健全财政法以克服这些困境：

一是完善财政转移支付法律制度。基于城乡体育公共产品供给不平衡及政府间财政能力的差异性之现实，为努力实现城乡体育公共产品供给的相对平衡，弥补农村地区体育公共服务资金不足的缺口，可通过财政转移支付进行。但“为了尽量避免转移支付的人为因素干扰，保证转移支付的顺利实施，实现国家的政策目标，需要制定完善的法律制度对转移支付进行规制。”“德国在《基本法》中强调了‘生存条件一致的原则，规定经济发展水平高的州必须对经济发展水平低的州提供一定的财政补助。为落实这一宪法原则，德国先后通过《税收分配法令》和《联邦与州间财政平衡法令》对转移支付制度的具体操作办法做出了详细的规定。加拿大也于1982年将财政均等化纳入宪法。”[19]财政转移支付法律制度主要包括财力性转移支付与专项转移支付制度。在财力性转移支付制度方面，我国应明确中央对农村地区体育公共产品供给的资金补助比例与地方财政统筹以及明确划分各级政府的职能与事权，防止权责不统一。在专项转移支付制度方面，首先应建立起中央财政专门为非营利组织、营利组织和个人所提供的体育公共服务进行财政补助或补贴规定，以鼓励这些组织或个人向农村地区提供体育公共产品。其次应当建立畅通的体育信息制度以克服信息的不对称而引发的中央对农村地区真正需要的体育公共产品缺乏了解，例如通过选取一些代表性的农村地区进行试点工作，探寻农村地区农民喜好的体育公共产品与活动，将底层民众真正的需求反馈到政府部门，实现专项资金的有效配置。如，国家体育总局于2006年在全国范围正式启动的“农民体育健身工程”就是一种很好的财政转移支付制度的证明。[20]

二是健全政府采购法律制度。农村体育公共产品是属于公共服务部分，关系到我国广大农民的健康素质、农村地区体育事业的发展，对这些公共产品的采购必须进行严格规范，将资金真正落到实处，体现农民的真实意愿与需求。因此，需要进一步完善采购项目、采购限额及采购监督制度。在采购项目制度方面，必须明确规定农村体育公共产品的类别。要明确这些就必须进行试点性的调研，找到农村当前欠缺的、农民急需的体育公共产品，而不能盲目地进行产品的供给。在采购限额制度反面，立法应适当降低政府对农村体育公共产品采购的限额。农村公共产品供给是在全民健身背景下加强农民身体素质所必需的，不应作过度的限制，反而应该最大地进行供给、最优供给。在采购方式方面，应完善委托外包制度，充分发挥农村体育公共产品供给的市场化作用。在采购监督制度方面，应规定相应的监督主体及程序。审计部门、财务部门对农村体育公共产品采购的程序包括程序的公开、听证等、资金的流向等进行事后监督，被供给对象即农民则有权利向政府反映自己所需要的公共产品，在整个采购过程都有权监督。

三是完善体育彩票公益金法律制度。在国外，对体育公共产品供给资金的保障中，体育彩票公益金做出了重要贡献。如在日本，其赛事彩票（包括赛马、挺、自行车赛、摩托车赛）、体育振兴彩票收益金等都是农村体育公共事业资金的重要来源。据我国群众体育工作会议公布的数据显示，“2007年1月底，在全国建设的26159个农民体育健身工程项目中，国家资助的试点项目5460个，地方自建20699个；在一些地方，如宁夏，2007年初共投入体育彩票公益基金1千多万，为许多村镇捐赠了体育产品、捐建了体育场地等；2010年在我国建设农村体育场地的过程中，体育彩票公益金也做出了巨大的贡献。”[21]在目前农村体育资金投入少、农村体育公共产品供给不充足的情况下，为保障农村体育公共产品的有效供给，发挥彩票资金的作用，有必要进一步完善体育彩票公益金法律制度。如修改我国现行的《彩票管理条例》及《彩票管理条例实施细则》的相关规定，调整彩票资金的构成比例，调高彩票公益金的比例，增加彩票公益金的总额，进而增加彩票公益金投向农村的比例。另外，政府可以通过构建有效的激励机制，倡导体育彩票基金向农村地区进行体育宣传，加大对农村地区的公益捐赠，在减轻政府财政压力的同时，发挥市场组织及第三方的作用，促进农村地区体育的繁荣。

（三）税法与农村体育公共产品的有效供给

税法的宏观调控机制主要体现在两个方面：一是税法通过设置各税种、税制来调控社会经济的总需求与总供给，进而促进某一宏观经济社会目标的实现；二是通过运用某种具体税种法中的税率幅度调整、减税、免税等方式来引导经济行业的发展，进而达到调控社会经济结构优化的目的。比如在日本，政府通过减税、免税等方式，鼓励公司或企业修建体育设施和场地等。有了政府的税收优惠政策，日本的私营健身中心每年都呈递增趋势，不断增加。在农村体育公共服务领域，我国也应完善相关税法以发挥对体育公共服务供给的调控作用。这主要是通过立法明确税收优惠特别措施，即对所得税进行缓征、减征或免征等方式来进行调控。虽然现行《企业所得税法实施条例》、《营业税暂行条例》及《全民健身条例》规定了将企业与提供体育公共服务有关所得的收入予以税收免除或者减收，但还应进一步完善税法，对于提供农村体育公共服务或产品的市场主体，可以规定采取提高税收起征点或者划定一定范围的免征额，对于一些向农村捐赠公共体育设施、设备的公益性社会组织以及为农村培训公共体育指导员的社会机构实行税收优惠，以多元方式鼓励各种社会力量向农村提供体育公共产品，进而发挥税法的宏观调控功能。

（四）金融法与农村体育公共产品的有效供给

金融宏观调控实质上是国家为实现其特定的经济社会目标而采用诸如存款准备金、基准利率、再贴现、再贷款、公开市场业务等方式控制和调节货币供给量或信用量，从而实现社会经济总量平衡，实现社会正义，促进社会经济协调、稳定发展。但在货币政策的制定和实施中，金融体制的理顺、货币政策目标和与之相适应的货币政策工具种类的选择以及货币政策程序的制定、对违反国家金融调控政策的惩处等都离不开金融法的规范和保障。[22]对农村体育公共产品的供给问题，首先应通过金融立法明确融资的办法。例如，在农村体育场馆等公共体育筹资活动中，可借鉴美国政府的做法，即通过发行债券，包括普通责任和专门用于收益的债券、租借拨款债券和增值税债券等，进行公共融资。[23]其次，鼓励民间资本进入农村体育公共产品的供给，对于着力于提供体育公共产品的市场主体，应准许进入市场通过融资的方式筹集资金发展体育产业。再是，在对体育公共服务产品需求方购买力不足时，银行等金融机构应该放宽贷款和贷款担保的条件，且在贷款利息和提供贷款担保方面给予优惠。

四、结语

目前，由于农村体育公共产品供给中存在政府与市场双重失灵现象，我国农村体育事业的发展远远落后于城市，农村体育公共产品的供给也远远低于城镇。因此，要发展农村体育，把全民健身服务体系覆盖到广大农村地区，使广大农民平等地享受到基本的体育服务，有必要通过完善与健全发展规划法、财政法、税法和金融法等宏观调控法律制度，规范与保障国家运用发展规划、财政、税收与金融等手段调控农村体育公共产品的供给，克服当前我国城乡、区域体育公共产品供给不平衡之困境，以维护体育领域中社会分配正义，保障国民体育基本权的实现以及促进和谐社会的构建。

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On macro-regulation laws overcoming the supply lack of rural sports public products

TIAN Kaiyou

（Law and Public Administration School ， Jishou University，Jishou，Hunan 416000）

Abstract： Rural sports public products supply shortage produced by the market failure and government failure， which not only fit the social root of macro-regulation law， but also accord with the value orientation and enforcement mechanisms of macro-regulation law. To closing the gap between urban and rural sports public products supply and overcoming trouble of regional imbalance of and the unreasonable about rural sports public products supply， realizing the value of the distributive justice in the field of sports society demands and safeguard national sports basic rights， it should be ruled by improving development plan laws， financial law， tax law and financial law.

Keywords： Macro-regulation law； Rural sports public products； Effective supply