我国政府购买教育服务研究述评

2015-12-22毛明明,刘青峰

云南农业大学学报(社会科学) 2015年4期

关键词：研究展望研究现状政府

*通信作者：刘青峰(1986—)，女，山西吕梁人，博士研究生，主要从事公共行政理论与地方政府管理研究。

云南农业大学学报Journal of Yunnan Agricultural University，2015,9(4):83-89

DOI:10.3969/j.issn.1004-390X(s).2015.04.016

我国政府购买教育服务研究述评

毛明明，刘青峰*

(云南大学公共管理学院，云南昆明 650504)

摘要：近年来，公私伙伴关系在我国公共服务领域中的运用正在受到越来越多的关注，而通过“政府购买”这种公私合作模式来提供教育服务，在理论上和实践上也在不断地受到学界的探究。但较之政府购买其他公共服务，政府购买教育服务的研究成果还很少，其研究现状也不容乐观。本文从政府购买教育服务的基础理论、购买政策、购买领域、购买形式和模式、购买问题和风险以及购买制度建设这六个方面对我国现有政府购买教育服务的研究成果进行归纳和梳理，以期能对我国政府购买教育服务的后续研究提供有益借鉴。

关键词：政府；购买教育服务；研究现状；研究展望

作者简介：毛明明(1987—)，男，河南商丘人，博士研究生，主要从事公共行政理论与地方政府管理研究。

中图分类号：D 035文献标志码： A

Reviews on Research of Government Purchasing

Educational Services in China

MAO Mingming，LIU Qingfeng

(School of Public Policy and Management, Yunnan University, Kunming 650504,China)

Abstract：In recent years, the using of public-private partnership in the field of public services in China is being gained more and more attention, and by “Government Procurement” which is a model of public-private partnership to provide educational services is being explored constantly by academic circles on the theory and practice. But be compared with government purchasing other public services, there are few research achievements of government purchasing educational services, its research status is not optimistic. The article induces and combs current research achievements of government purchasing educational services in China from six aspects: basic theory, purchasing policies, purchasing fields, purchasing forms and patterns, purchasing problems and risks, purchasing system construction, in order to provide beneficial reference for subsequent research on government purchasing educational services in China.

Keywords：government; purchasing educational services; research situation; research prospect

“购买公共服务”是在“新公共管理”(NPM)理念和运动的推动下，政府管理公共服务的一种主要模式。政府购买教育服务是指为了提高政府供给教育服务的质量和效益，将公民社会、市场领域力量引入到教育治理中，通过构建公、私之间的购买契约关系来实现政府在教育服务供给中“生产者”和“提供者”的分离，进而实现教育服务的多元共治。虽然我国政府购买教育服务刚刚处于起步阶段，但是十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于“要健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，鼓励社会力量兴办教育。”[1]这一教育领域综合改革的表述，以及《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、《政府购买服务管理办法(暂行)》等政策的出台，充分表明国家对政府购买教育服务这一战略部署的重视。近些年来，我国学者从不同视角对政府购买教育服务进行了讨论和探究，本文在分析其研究现状的基础上对这些研究成果进行梳理，希望能对我国政府购买教育服务的理论和实践研究提供帮助。

一、我国政府购买教育服务的研究现状

本文以CNKI中国学术期刊网络出版总库和万方数据知识服务平台为检索源，分别输入“政府购买公共服务”、“政府购买养老服务”、“政府购买教育服务*教育服务按照公共性的程度可以分为公共教育服务(纯公共教育服务)、准公共教育服务和私人教育服务，本文研究所涉及的范围主要是基础领域的教育服务即公共教育服务和少数的准公共教育服务。”三个关键词进行检索，从2010年1月份到2014年12月底近五年当中在各类文献中公开发表的论文数量*因把关键词作为检索项存在一定局限性，可能存在相近或相似的关键词，所涉及的论文数量比较多，本文尽可能提高统计的精确度，但是难免有疏漏之处，所以统计数字为大约数字，统计范围只涉及我国政府。如下表：

从图1中可以看出，近五年来，关于我国“政府购买公共服务”的研究成果数量之多，期刊论文约450篇，学位论文约50篇，其相关研究已经初具规模；涉及“政府购买养老服务”研究的期刊论文约100篇，学位论文约40篇，分别占“政府购买公共服务”研究的22%和80%；而关于“政府购买教育服务”的较前两者相对较少，公开发表的期刊论文约30篇，学位论文约10篇，分别只占“政府购买公共服务”研究的6%和20%。另外从研究的时间角度来分析，其历年的研究情况(只统计了在期刊上公开发表的论文)及研究趋势如图2所示。

在近五年的研究成果中，政府在购买公共服务领域的研究呈逐年快速上升的趋势，在2014年末相关研究成果更是高达约225篇，政府购买养老服务的研究也呈缓慢上升趋势，但是政府购买教育服务的研究成果则相对匮乏，从2013年到2014年更是呈下降趋势，同时，这些研究成果的质量也不高，在我国权威期刊上公开发表的论文更是寥寥无几。从另一个角度看，随着我国政府向社会力量购买公共服务等政策和文件的颁布，以及PPP模式研究的逐渐成熟，作为公共服务重要组成部分的教育服务，当前的这种研究现状也为以后我国政府购买教育服务的研究提供了广阔的空间。通过对我国现有政府购买教育服务研究成果的分析，本文主要从基础理论、购买政策、购买领域、购买形式和模式、购买问题和风险、购买制度建设这六个研究范围对文献进行了梳理。

二、我国政府购买教育服务的研究内容综述

(一)政府购买教育服务的基础理论研究

关于我国政府购买教育服务的基础理论，我们主要从产生背景、概念界定、基本特征和现实意义进行阐述。具体来讲，首先，在我国政府购买教育服务的产生背景上，王鹏认为我国政府的社会公共服务机能正在不断地扩大并日趋完善，政府“购买服务”作为一种新理念以及其在不同公共服务领域的成功实践，政府购买教育服务也具有一定的可能性[2]。王洪兵等从教育服务特有的商品属性以及我国现有教育治理方式的转变出发，认为我国政府购买教育服务已经具备了一定的操作条件和现实可行性[3]。闫海等基于国际化的视野认为，福利国家“大政府”的模式已经很难维持，在教育领域中，一些国家为了突破政府与市场二元主体的治理框架，通过引入第三方力量来变革教育服务的供给方式、提高教育服务质量；在我国，社会公众对教育服务“质”和“量”的需求与政府不能有效供给之间的矛盾正在不断加剧，正是以上国际和国内背景使我国政府购买教育服务应运而生[4]。周翠萍对我国政府购买教育服务的产生背景进行了比较深入的剖析，她认为在近代社会中，“政府—市场”的二元治理导致了“政府失灵”和“市场失灵”等现象的出现，因此在“公域”和“私域”之间只有通过“第三域”的加入，构建“政府—公民社会—市场”三元教育治理的模式，才能解决我国复杂的教育问题，为公众提供优质高效的教育服务，而政府购买教育服务正是对这种价值诉求的直接回应[5]。其次，关于我国政府购买教育服务的定义，学界比较认同是周翠萍的观点，她借鉴我国政府购买公共服务的相关定义，把政府购买教育服务界定为政府通过与各类社会组织之间签订的契约关系，来评估社会组织为公众所提供的教育服务，并根据契约之规定以公共财政来部分或者全部支付其费用，其目的就是为了能够让社会公众享受到优质、高效和可供选择的教育服务，此过程有两个本质内涵，即政府在供给教育服务中实现了“生产者”和“提供者”的分离、政府与社会组织之间是一种以“契约”为纽带的商品交换的关系[6]。再次，在基本特征上，周翠萍把我国政府购买教育服务归纳为三个特征：第一，政府购买教育服务三个最基本的要素就是购买主体、购买客体以及购买内容；第二，政府购买教育服务要把满足社会公众多元化的、可选择的教育需求作为购买目的；第三，在购买教育服务的过程中，政府要充分发挥“掌舵”的作用，并为公共教育服务的供给负责[6]73-74。最后，在现实意义上，王鹏认为我国政府购买教育服务在一定程度上不仅有利于转变我国政府的教育服务供给职能、满足社会公众对多元化教育的需求，还有利于引进市场机制来降低教育服务的供给成本[2]69-70。程翔宇等认为政府购买教育服务除了能解决教育服务的供需矛盾之外，还能促进教育服务“承包方”的日渐成熟以及民办教育的不断发展[7]。

(二)政府购买教育服务的购买政策研究

公共政策指的是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案[8]。那么教育政策就是政府部门为了达到一定的教育目标，公正地分配教育利益而采取的一些行为和规定的行动准则[9]。政府购买教育服务作为国家的教育政策，不同学者进行了相关论述。

周翠萍认为我国政府购买教育服务要想得到有效实践，需要在理论上对购买教育服务的可行性和现实需要性以及政府的购买对象和购买方式等问题上要进行深入而系统的思考, 以帮助我们更清楚地去分析政府购买教育服务所需要的外在环境，例如理论环境、政策环境和市场环境等等。在她的博士学位论文《我国政府购买教育服务的政策研究》中，她从公共政策的研究视角出发，以政府为什么购买教育服务、向谁购买教育服务、购买什么教育服务、如何购买教育服务以及购买的成效和存在问题六大主题作为研究的内容，对政府购买教育服务政策的国际案例和上海市浦东新区的实践进行了考量和分析，认为我国目前政府购买教育服务政策无论在技术上，还是在经济、政治和行政上等都已经具备了实施和推广的可行性，在此基础上对我国政府购买教育服务进行了政策设计并提出了具体的政策实施策略[5]。刘颖对当今主要国家正在进行的政府购买学前教育服务政策的历史起源、所依据的理论基础和现实实践情况进行了分析并通过对我国地方政府购买学前教育服务的现状考察认为“为什么购买、为谁购买、购买什么、从何处购买、如何购买、如何建立监管机制”是政府购买学前教育服务政策应该关注的六大关键问题，针对这些问题提出了我国政府应从合法性、文化适宜性、政策定位、政府职责以及机制构建等完善我国政府购买学前教育服务政策[10]。邓小莲基于政府购买公共服务的视角，以广西民办学前教育为研究对象，认为公办学前教育资源的不足使“入园难”、“入园贵”等学前教育问题愈演愈烈，而政府对民办学前教育发展政策的大力扶持，不仅提高了市场主体参与管、办幼儿园的积极性，也通过提升民办学前教育质量使公众不断享受到优质的教育资源。她从“由谁补”(明晰投入责任)、“补给谁”(界定奖、补对象)、“补多少”(明确补助标准)、“如何补”(创新奖、补方式)、“补后评”(提高奖、补绩效)五个方面对政府购买学前教育服务进行了政策探讨[11]。

(三)政府购买教育服务的购买形式和模式研究

周翠萍指出，我国各地政府购买教育服务的实践，大致有以下几种形式：(1)公校私营。所谓公校私营就是政府为了改善区域内薄弱学校的教学质量通过政府购买的方式，委托具有专业资质的营利性和非营利性教育组织来管理这些学校。(2)购买学位。指为了解决学生的求学问题，政府部门与民办学校(或者其他非公立学校)通过签订契约，为学生提供教育位置，并由政府部分或全部承担学费。(3)在契约的基础上由专业资质的社会组织提供诸如课程、管理等一项或者多项教育服务。(4)公—私协办教育设施。由社会组织出资建设和提供学校里的“硬件”服务和“软件”服务, 政府通过合同来规定其服务的期限、服务价格和应该达到的服务标准等[6]74-75。王洪兵为解决政府供给教育服务能力的欠缺与社会公众日益增加的多层次、多元化教育需求之间的矛盾，提出了“一主多元”的购买模式即以政府出资为主的多元购买资金、以教育行政部门为主的多元购买主体、以教育中介组织为主的多元购买客体、以社会公众素质提升为主的多元购买内容、以独立关系竞争性( 契约化) 购买为主的多元购买形式、以合同承包为主的多元管理模式、以教育消费者满意度为主的多元评价指标模式，用这七大模式来保障政府购买教育服务的有效实施[12]。朱丽认为我国在政府教育职能转变和教育区域均衡发展的过程中，委托管理不仅能实现教育责任主体的转移，全面提升学校自身的品格和内涵，而且还能由第三方来保障教育质量，其不失为政府购买教育服务的一项有效的实践模式[13]。吴开华认为我国政府向具有资质的民办教育机构购买教育服务主要是通过这两种形式来实现，第一种是合同制，即政府为了有效提供公共教育服务，通过合同的方式来规定民办学校承接的特定教育公共服务项目，并根据合同规定支付其一定的费用。第二种是直接资助制，即政府通过货币、实物或者政策扶持等方式，给予承担公共教育职能的民办学校的资助，或者给受教育者进入学校所需经费的资助(又称教育券或助学券)[14]。

(四)政府购买教育服务的购买领域研究

随着我国政府购买教育服务相关政策的制定和推行，政府购买教育服务已经在多个教育服务领域中展开。雷淑贤以“学前教育”为研究对象，通过文献搜集、访谈、发放问卷等研究方法，在个案分析的基础上，总结归纳了当前我国政府购买学前教育服务实施过程中存在的突出问题，并提出了相应的建议性对策[15]。王鹏通过对“社区教育”进行研究，并认为将政府购买服务这种方式应用于我国社区教育的发展，将为更好的提升社区教育的服务功能和社会参与度提供有效的实践路径。他分析了社区教育购买服务的优势，并运用设立机构、提出项目、接受申请、组织评审、项目管理、评估兑现六大运行程序和制度保障、资金保障、监督保障三大保障机制设计了具体的购买操作策略[2]69-70。王洪兵把“远程继续教育服务”作为研究的对象，基于广州市的调查研究，对政府购买远程继续教育的购买经费、购买客体、购买方式购买内容、购买管理、购买评价，以及购买中存在的问题进行了分析，并在利用“一主多元”的购买模式的基础上提出了解决问题的策略[16]。童小军等基于十八大“基本公共服务均等化”的背景，认为政府应如何公平、有效地供给“农民工子女教育”是当前十分迫切和必要的议题。他在借鉴国外通过委托、承包等方式购买教育服务为经验的基础上，认为委托管理是实现我国农民工子女教育质量均等化的有效路径，采购和发放教育券是实现农民工子女入学机会均等化的应对之策[17]。施径科把“残疾人教育”作为研究对象，认为残疾人作为中国公民社会很重要的组成部分，他们的教育权益、就业保障等问题日益受到社会的关注。为残疾人提供优质、合适的教育服务也是政府部门义不容辞的公共职责。他把广州市政府购买残疾人教育服务作为个案进行了实证分析，通过现状考察和购买经验总结，打开了我国政府购买残疾人教育服务的理论与实践研究的局面[18]。

除了以上购买领域的研究，我国政府还正在尝试购买诸如教育评估服务(主要包括购买对服务提供者的评估、对服务对象的评估和对购买主体的评估)、购买学校医院的后勤服务、购买针对特殊人群的教育服务，购买教育中介组织的培训服务以及项目研究服务等教育领域的探索。比如以政府购买针对特殊人群的教育服务为例，上海市浦东新区政府为了能够让智力有障碍和身体重度残疾的孩子能够顺利地接受义务教育，通过政府购买服务，为他们免费送教上门等。

(五)政府购买教育服务的购买问题和风险研究

虽然我国政府购买教育服务具备了一定的可行性，并且在一些地区也取得了一些实践成效，但是在购买过程中显现出来的购买问题以及可能出现的购买风险也不能忽视。周翠萍认为，由于我们缺乏相关的政策法律环境、社会文化环境以及教育市场环境，那么我们在推行政府购买教育服务时就有可能出现以下问题：(1)教育服务作为一种“软服务”，其价格估算机制很难确立。(2)企业中的招标投标机制不一定完全适用于政府购买教育服务。(3)政府缺乏管理合同的能力。这些问题的存在直接影响着购买教育服务政策的有效推行。[6]77同时，她还指出由于政府教育职能转变不充分、市场发育不成熟、相关的政策法规和制度也不完善的情况下，政府购买教育服务的实施是存在一定风险性的，具体体现为：(1)教育市场发育不充分，市场规约机制不完善可能降低公共教育服务供给的效率和质量。(2)政府与教育专业组织之间的信息不对称和教育服务的特殊性使购买教育服务的价格估算比较困难，可能会导致政府教育服务供给的成本增加。(3)政府和教育专业组织之间的“寻租”行为造成公共权力与私人利益之间的交换行为等[19]。俞晓波通过分析上海浦东新区购买教育公共服务的相关实践活动认为，现行机制设计不足、社会组织总体发育不完善、非量化的和滞后的绩效评价、生产方和提供方之间的缺乏沟通、浓厚的官方色彩导致的“志愿失灵”等突显出来的问题，都将会对我国政府购买教育服务带来巨大的挑战[20]。吴开华认为，由于教育作为一种“软服务”，和实物产品差别较大，对服务成本和价格的计算、服务实施过程中的监控以及服务质量标准的界定都存在一定的困难。这就有可能导致在合同执行时产生各种合同漏洞。特别是在政府教育职能转变不彻底、监管机制建构不完善、市场发育不健全的情况下，实施政府购买教育公共服务还会产生购买过程不够规范、监督不到位、责任划分不清等问题，导致民办学校在供给教育服务时唯利是图，从而产生“第三部门失灵”[14]。程翔宇等通过对政府购买学前教育服务的现实性进行分析认为，我国政府购买学前教育服务首先缺乏成熟的匹配环境，如从宏观层面来看，对于政府购买学前教育服务还尚未有明确的法律法规与政策制定，即法律政府环境的欠缺，而从微观层面来说，在个人的文化与观念的更替上，我国还远远不够。其次是缺乏基于我国背景的有效实践经验，比如还尚未有完善合理的招投标机制如何合理的评估社会组织所提供的教育服务的市场价值及价格也是个不得不面临的问题[7]13-16。

(六)政府购买教育服务的购买制度建设研究

通过对政府购买教育服务过程中存在的问题和可能出现风险的研究，我们发现大部分学者都认为，这些问题和风险的出现在一定程度上是由于相关制度设计的缺陷所导致的。因此，如何合理有效地对我国政府购买教育服务进行制度设计和建构则显得十分重要。

周翠萍认为，在进行政府购买教育服务制度建设时，首先要厘清政府供给教育服务的职责范围，哪些政府可以提供、哪些可以交给社会或市场提供，以此来确定政府购买的具体教育服务内同；其次是制定政府购买教育服务的招、投标机制，具体包括公开、公正的招标信息发布制度、投标方资格审查制度、专业的操作机构和监管体系以及完善的财政保障制度[21]。王海英等在分析政府购买幼儿教育服务时认为，在此过程中必须进行条件性制度建设，即在购买时要满足购买方、生产方、购买内容、购买资金来源四项要素性条件以及对民办教育机构进行资质认定、质量监督与财务审计三项过程性条件，另外政府购买幼儿教育服务的风险防范机制的建构还必须要从积极培育契约精神去着手[22]。王洪兵等认为我国政府购买教育服务正处在“摸着石头过河”的阶段，在购买过程中难免会出现缺乏政策支持和长期、有效发展机制等棘手的问题，为了能让政府购买教育服务得到可持续的发展，必须要从购买组织、购买制度、购买环境、购买资金、购买运行、购买监管六方面入手，来建立和健全我国政府购买教育服务的保障机制[23]。杨惊涛从上海市杨浦区政府“购买学额”模式入手，通过分析在购买教育服务时政府自身存在的制度问题和受到外部环境等不可控因素的影响，指出对政府购买学前教育服务进行制度创新主要从健全法律法规、科学预测学前教育资源的需求、对学前教育财政资源进行有效合理的配置、构建多元化的监督体系这五个方面入手[24]。闫海等认为政府作为购买教育服务的责任主体，必须对购买方式、购买范围、购买资金以及购买评价这四大购买要素进行制度规范。具体包括公开、公正的信息发布制度、社会办学机构的准入和审查制度、纳入购买范围的条件制度、资金使用的检查和监管制度、购买绩效评价制度。[4]16-20

三、我国政府购买教育服务研究存在的问题

伴随着我国政府购买公共服务活动的逐渐推进，我国学者对中国教育服务的政府购买研究，无论在购买理论上还是在购买实践上都取得了一定程度的进展，特别是随着购买领域的不断扩大，从购买学前教育服务到购买社区教育服务再到购买农民工子女教育服务，政府购买教育服务势必会成为政府购买公共服务的重点研究内容。通过文献整理，也发现了目前研究中存在的许多不足：

第一，在研究的内容方面，首先是研究的深度和宽度不够，在现有的研究文献中，政府购买教育服务的很多研究都是集中在购买领域、购买过程中出现的问题以及购买对策研究上，但是政府购买教育服务作为一项涉及政府、市场和社会的系统的行为过程，针对宏观的外部购买环境的把握以及微观的内部购买能力的分析都缺乏细致入微的考察。其次是当下的研究借鉴了很多政府购买其他公共服务的研究成果。当下我国政府购买养老服务不论在理论研究上还是在现实实践中都已经相对成熟，在政府购买教育服务中，很多学者的研究大多借用的是政府购买养老服务等公共服务的研究成果，其中包括购买模式、购买中存在的问题以及提出的购买对策等等，在教育服务领域还没能全面展开能体现其自身特点的研究。再次是问题研究与对策研究的不对称。在政府购买教育服务的过程中存在的问题和潜在风险是学者们研究的重点，其相关的研究成果也比较多，但是在购买的对策研究中，一些学者只是对购买制度建设以及购买制度创新进行了泛泛而谈，还有很多细节性的问题诸如购买内容如何定价、合同如何管理、购买效果如何评价等很多问题都缺乏具体的应对之策。

第二，研究的视角不够开阔。比如在研究涉及的学科方面，目前对我国政府购买教育服务多数都是从教育学、行政学和经济学的视角出发进行的研究。在教育学方面的研究成果多数从教育公平的理论出发，通过分析教育与政府、社会、市场、人口、经济、文化等之间的内在联系来探讨政府购买教育的可能性和可行性。行政学方面的研究成果从新公共服务理论、新公共管理理论、公共治理理论出发来探讨政府公共教育职能的转变和教育服务的多元共治。经济学方面的研究成果从委托—代理理论和公共选择理论出发来探讨我们应该如何妥善处理市场的“营利性”和教育的“公共性”之间可能产生的矛盾来提高教育服务供给的效率和效益。但是涉及到社会学和法学的研究几乎没有，尤其缺乏对社会结构变迁、社会组织发展、社会公平与政府供给教育服务的内在逻辑关系的研究以及政府购买教育服务法理基础的深层次研究。

第三，在研究的方法方面，定量研究比较薄弱。从以上研究文献的整理可以看出，国内学者对政府购买教育服务大部分都是进行的定性研究，相关的定量研究不足，即使有的学者对政府购买教育的绩效评价进行了分析，但只是对评价的主客体、内容和标准进行了文字上的阐述，到底应该怎样去建构评价指标体系以及采取何种可行的评价方法等问题并未展开相关的研究，特别是针对购买绩效与购买影响因素之间关联性的实证研究，以及社会公众对政府购买教育服务满意度的量化分析都严重不足。

因此，从目前的研究来看，虽然已经对我国政府购买教育服务进行了相关的探讨，也取得了具有理论意义和实际意义的研究成果，但我们还是面对着需要进一步研究的难题。比如，政府已经把购买公共服务作为一项长期的战略来实施，那么我们就要对购买教育服务有一个全面的认识，从购买的需求出发一直到购买评估的结束，这一购买过程政府应该如何进行战略性管理？政府购买教育服务在不同地方是否都普遍适用，如果不适用那么具体的影响因素有哪些，购买成功的关键性因素是什么，购买失败的关键性因素是什么？在购买的过程中，政府、市场和社会这三大主体之间的利益博弈是如何进行的，如何对其进行合法性的规约？作为购买主体的政府其购买能力和管理合同的能力应该如何培养和建设？以及应该怎样建立一套灵活、高效的购买机制特别是绩效评价机制？这些都需要我们进行深入的思考和讨论，也只有这些基本问题得到解决后，政府购买教育服务才能在实践中得以成功推行。

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