中国扶贫开发的意义与当前的形势

冉健桥

“文化大革命”结束的时候，我国的国民经济处在崩溃的边缘，按照当时国际上通行的每人每天收入1美元以下为贫困人口的标准，我国的老百姓尤其是农民大多数都属于贫困人口，国家没有条件来组织大规模的扶贫开发。

中国扶贫之路

到1978年的时候，据统计全国连基本温饱都没解决的绝对贫困人口有2.5亿。自1980年代我国进入改革开放以后，国家经济社会快速发展，到80年代中期，党中央、国务院决定在全国开展有计划、有组织、大规模的扶贫开发，从中央到地方设立了政府扶贫开发工作机构，确定了贫困人口的标准，明确了592个县为国家贫困县，中央财政每年安排专项资金用于扶贫开发，正式吹响了中国扶贫开发的进军号。

中国的扶贫开发起点很低，1986年第一次确定的绝对贫困人口标准仅为人均纯收入206元，按此标准计算，当时全国有绝对贫困人口1.25亿。随着经济的高速发展，我国曾经想在新世纪到来之前消除贫困，并向世界宣布不把贫困人口带入21世纪。因此1994年国务院颁布了《国家八七扶贫攻坚计划》，决定用7年时间让当时的8000万贫困人口脱贫，由此发起了中国扶贫开发第一次攻坚战。在“八七扶贫攻坚”期间，除中央财政不断加大扶贫投入外，还广泛组织党政机关和动员社会各界参与扶贫开发，如把中央国家机关272个单位组织起来，长期定点帮扶国家贫困县；把东部发达地区全部组织起来，长期结对帮扶西部贫困地区。《国家八七扶贫攻坚计划》的实施，虽然没有彻底解决全国绝对贫困人口脱贫的问题，但给新世纪的扶贫开发打下了坚实的基础。

进入新世纪之后，中央直面我国农村仍然存在的突出贫困问题，从实际出发部署全国的扶贫开发工作。2001年国务院颁发了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，对扶贫开发不但没有放松，而是在不断发展变化的新形势下进一步加强。2011年，国务院又颁发了第二个中国农村扶贫开发十年《纲要》，重新定义了中国扶贫开发的理念，重新调整了扶贫开发的战略，重新制订了扶贫开发的政策措施。

简要地概括来说，中国从上世纪80年代中期启动了有计划、有组织、大规模的扶贫开发，主要任务是解决贫困人口的基本温饱问题。到2011年国家出台新的扶贫开发《纲要》之时，贫困人口的标准已提高到人均纯收入2300元，此时还有贫困人口1.28亿，但不再是基本温饱问题都没解决的绝对贫困人口，而是已经解决了温饱但处于相对贫困状态的低收入人口，扶贫开发的主要任务已经由解决绝对贫困人口的温饱转变到巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、缩小发展差距。

说到我国扶贫开发的总方针，概括起来就是：政府主导，社会参与，以人为本，自力更生，开发扶贫。

政府主导，就是整个扶贫开发工作由政府安排部署和组织开展，政府设立专门的扶贫工作机构具体来抓，主要由政府安排专项财政扶贫资金来实施扶贫项目，并实行省负总责、县抓落实、党政一把手为第一责任人的责任制。

社会参与，就是广泛动员和组织社会各界参与扶贫，主要形式有中央国家机关对国家贫困县的定点扶贫、东部各省区市对西部地区的东西扶贫协作、地方各级组织的机关对贫困县乡村的定点扶贫、各级扶贫社团组织的扶贫、其余社会各界的扶贫、世界银行等国际组织在我国开展的扶贫合作。

以人为本和自力更生，就是特别重视贫困群众的生存权和发展权，把他们摆在平等和尊重的位置，以服务的态度对他们给予关心、帮助和扶持。并坚持以群众为主体，激发、调动和依靠他们自力更生、艰苦奋斗脱贫致富。

开发扶贫，就是开发式扶贫，这是扶贫开发与救济的区别。就是对贫困地区和有一定劳动能力的贫困人口，开发当地资源，增强自我积累、自我发展的能力，主要依靠自身力量脱贫致富。

从2011年第二个中国扶贫开发《纲要》出台起，我国的扶贫开发又进入了一个新的阶段。中央对新阶段扶贫开发的主要政策措施是：提高扶贫标准、增加扶贫投入、以连片特困地区为主战场。

提高扶贫标准，就是把贫困人口的标准从2009年的人均纯收入1196元提高到2300元。

增加扶贫投入，就是大幅度增加财政专项扶贫资金。2014年，中央财政专项扶贫资金就从2010年的222.68亿增加到433亿。

以连片特困地区为主战场，就是国家将11个集中连片特殊困难地区和已明确实施特殊政策的西藏、四川藏区、新疆南疆三地州，作为扶贫攻坚主战场。

《纲要》提出的扶贫开发总目标是“两不愁、三保障”，即实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。

中国扶贫的意义

自改革开放以来，我国的扶贫开发取得了举世公认的成就，按照世界银行统计，我国已减少6.6亿贫困人口，国际社会公认这是人类减贫史上的“中国奇迹”。这一成就的取得，具有极其重大的意义。

（一）经济意义

1、扶贫开发促进了欠发达地区的发展，在一定程度上缓解了区域发展的严重不平衡性。

2、扶贫开发加快了贫困地区群众增加收入的步伐，为缩小我国居民收入差距发挥了重要作用。

3、扶贫开发促进了内需的增长，为减弱金融危机的冲击和促进经济发展方式的转变发挥了积极的作用。

4、扶贫开发为确保全面实现小康发挥了重要作用。

因此，为了进一步促进区域协调发展、加快缩小收入差距、有力推动内需增长、如期实现全面小康，必须进一步加大扶贫开发的力度。

（二）政治意义

1、大力抓好扶贫开发，是共产党根本宗旨的具体体现。

2、大力抓好扶贫开发，是社会主义本质特征的具体体现。

3、大力抓好扶贫开发，是社会主义优越性的具体体现。

自改革开放以来，我们党的领导人都把扶贫开发、消除贫困作为重大的政治问题来强调。

邓小平：“贫穷不是社会主义，社会主义要消灭贫穷。”

江泽民：“加快贫困地区的发展，不仅是一个重大的经济问题，而且是一个重大的政治问题，就是因为它直接关系国家的安定团结和长治久安。”

胡锦涛：“消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求。”

习近平：“如果贫困地区长期贫困，面貌长期得不到改变，群众生活长期得不到明显提高，那就没有体现我国社会主义制度的优越性，那也不是社会主义。”

扶贫开发是最大的民生工程、最大的民心工程、最大的德政工程，从一定意义来说，扶贫开发的政治意义大于经济意义。正是因为党和政府一直坚持大力抓好扶贫开发，密切了人民群众与党和政府的联系，使贫困地区群众成为党和政府最坚定的拥护者和称颂者。

（三）社会意义

1、扶贫开发促进了社会公平。

2、扶贫开发促进了社会和谐。

3、扶贫开发促进了社会稳定。

一个时期以来，社会最大的不公体现在收入分配的不公，贫困地区群众享受到的改革成果相对较少，是扶贫开发在一定程度上缓解了这种不公平。扶贫开发广泛地把社会各界组织起来参与，不仅密切了党群、干群的关系，而且在较大范围融洽了社群关系。随着经济发展向中等收入迈进，各种社会矛盾日益凸显，扶贫开发在维护贫困地区的社会稳定上发挥了重要作用。

（四）国际意义

1、中国的扶贫开发为全球减贫事业做出了重大贡献。

2、中国的扶贫成就成为举世公认、最有说服力的“中国道路”的实证。

3、中国的扶贫开发为我国树立良好的国际形象、提升国家影响力发挥了重要作用。

进入新世纪以来，中国的扶贫开发完成了全球减贫任务的80%以上，并为世界的减贫事业提供了宝贵的经验。这种成就、经验和影响力是毋庸置疑和无可辩驳的。

当前扶贫开发面临的形势

（一）任务十分艰巨

可简单概括为：人口众、范围广、程度深、要求高、时间紧、难度大。

（二）困难问题不少

1、扶贫资金投入不足。

2、扶贫项目效益欠佳。

3、扶贫事业的社会参与度不够。

4、贫困地区群众自主性发挥不够，自力更生精神有所减弱。

（三）局面非常可喜

1、党中央国务院、市委市政府和贫困地区各级党委政府极端重视，抓扶贫开发的力度前所未有。

2、长期卓有成效的扶贫开发工作，为扶贫攻坚打下了坚实的基础，提供了丰富的经验。

3、国家经济的快速发展，为扶贫攻坚提供了充分的物质条件。

4、社会各界对扶贫开发的关注度越来越高，企业、社团、个人支持参与扶贫开发方式越来越多，力度越来越大。

最后的攻坚战

根据实现“中国梦”的“两个一百年”奋斗目标，我国将在中国共产党成立100周年时全面建成小康社会。这个目标的实现并不是唾手可得的事情，最大的一块硬骨头就是解决目前尚有的7000多万贫困人口脱贫，并一起实现小康的问题。所以习总书记指出：“全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。”“没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。”针对扶贫开发，他特别指出：“扶贫开发工作依然面临十分艰巨而繁重的任务，已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。形势逼人，形势不等人。”所以，中央下了极大的决心，习总书记亲自作专题调研和安排部署，下达了最后的扶贫攻坚战动员令。以2015年6月18日习总书记在贵州调研期间专门主持召开的涉及武陵山、乌蒙山、滇桂黔集中连片特困地区、有7个省区市委书记参加的扶贫攻坚座谈会为标志，全国扶贫攻坚的总攻正式发起。

扶贫攻坚总的指导方针，就是习总书记提出的“四个切实”：

切实落实领导责任。中央统筹、省负总责、市（地）县抓落实的管理体制，片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制，党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制。

切实做到精准扶贫。扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准。实施“四个一批”的扶贫攻坚行动计划，即通过扶持生产和就业发展一批，通过移民搬迁安置一批，通过低保政策兜底一批，通过医疗救助扶持一批，实现贫困人口精准脱贫。

切实强化社会合力。坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的“三位一体”大扶贫格局，健全东西部协作、党政机关定点扶贫机制，广泛调动社会各界参与扶贫开发的积极性。

切实加强基层组织。抓好以村党组织为核心的村级组织配套建设，并做到每个贫困村都有驻村工作队、每个贫困户都有帮扶责任人。工作队和驻村干部要一心扑在扶贫开发工作上，有效发挥作用。

以重庆为例，其扶贫攻坚的目标是：2017年底，实现18个重点区县全部“摘帽”、1919个贫困村整村脱贫、165.9万贫困人口全部越过扶贫标准线；2018年打扫战场，巩固成果。

具体计划是：2015年底，涪陵、潼南脱贫摘帽，15个非重点区县全面完成脱贫任务；2016年底，万州、黔江、南川、丰都、武隆、忠县、秀山7个重点区县脱贫摘帽；2017年底，其余全部9个重点县脱贫摘帽。

重庆主要采取的政策措施是：

加快路、水、电、通信、环境整治等基础设施建设。如将贫困村通村通畅工程建设标准提高至55万元/公里，确保2017年贫困区县行政村通畅率达100%；2017年实现有线电视网络、光纤入村、数字电视信号覆盖均达到100%。

加大医疗扶贫力度。如优先推进贫困村卫生室标准化建设，标准化率达100%；全面推进乡村医生签约服务，建立完善针对贫困人口的医疗保险和医疗救助制度，3年内投入3.37亿元，将符合条件的20万因病致贫群众纳入医疗救助范围，资助其参加合作医疗保险，并逐步提高参保缴费资助标准。

实施低保救助兜底政策。通过农村低保标准与扶贫标准“两线合一”，统一调整为230元/人/月；将贫困人口中没有劳动能力、需由社会保障兜底的，全部纳入农村低保范围。

大力深化教育扶贫。对贫困户子女每生每年的教育资助为：学前教育阶段2160元、小学阶段1000元、初中阶段1250元；就读中职和公办普通高中免学费，并资助助学金2000元；进入高等教育阶段，除提高助学贷款额度和延长还款期限外，资助助学金3000元。

积极推进金融扶贫。将在贫困地区建立多层次金融机制、增设金融机构网点、扩大农村产权抵押融资规模、进一步推进农业保险和扶贫小额贷款等方面加大力度。

大力促进就业创业。如规定涉农培训资金65%以上用于贫困区县转移就业和新型农民培训，让更多贫困人口转移就业或实现创业；每年提供300个乡镇事业单位岗位招聘贫困高校毕业生；市属国有企业每年面向贫困家庭大学生提供就业岗位5000个。

大力推动产业扶贫。如市里每年投入特色效益农业资金10亿元，支持贫困地区发展特色产业；支持贫困区县发展乡村旅游、高山旅游地产和休闲观光农庄等，打造休闲农业精品线路40条，创建休闲农业示范镇村（点）100个；在贫困区县发展市级以上农业龙头企业350家、农民合作社1.7万家、家庭农场1.2万个；加快培育发展农村电子商务等新兴业态。

继续推进高山生态扶贫搬迁。市里决定3年内累计搬迁贫困人口30万，并切实加大搬迁后续产业扶持力度。

精准建立结对帮扶机制。主要是确定市属国有企业和银行重点帮扶城口、巫溪、酉阳、彭水4个重度贫困县。

最后，再回到全国的脱贫攻坚，总结了以下两点建议：

第一，要把扶贫当成长期任务来抓。

必须清醒认识到扶贫攻坚的完成不等于扶贫开发的结束。贫困是相对的，我们的贫困标准较低，相对贫困还很突出，且基尼系数仍然很高（2014年为0.469），离党的十八届三中全会提出的“形成橄榄型分配格局”的目标还相差甚远。我们正处在“中等收入”阶段，面临着“中等收入陷阱”。如果我们不坚持长期抓扶贫，不坚持不懈地帮助相对贫困群众增加收入、走向致富，我们的社会就可能因为贫富差距太大而出现许多预想不到的问题。

必须充分认识到帮助贫困群众脱贫致富是党和政府义不容辞的重大责任。用历史的观点来看，贫困地区群众的贫困，在很大程度上不是他们自身的原因；目前社会存在的不公平，可能最大的问题是收入分配的不公平，是贫困群众的收入太低。因此，我们必须以高度的责任感长期坚持抓好扶贫工作。

第二，要把扶贫当成慈善事业来抓。

1、农村贫困人口是最大的弱势群体，扶贫应当成为最大的慈善事业。

2、建设和谐社会，积极参与慈善事业应蔚然成风。

3、扶贫济困、参与慈善是修身积德的必然选项。