关于精准扶贫精准脱贫几个重大问题的思考

杨朝中+黄涛

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体，将扶贫开发作为关乎党和国家政治方向、根本制度和发展道路的大事，作为“四个全面”战略布局和实现第一个百年奋斗目标的重要工作部署和最艰巨任务，提升到了新的战略高度，提出了一系列新思想、新论断、新要求。特别是习近平总书记关于精准扶贫的战略思想，体现了中国减贫与发展的时代特征，是对扶贫开发工作思路与方法的重大创新。在举国上下大力实施精准扶贫精准脱贫的今天，作为一名扶贫工作者，笔者对精准扶贫几个重大问题，谈点认识与思考。

什么是精准扶贫

（一）精准扶贫的要义

“精准”即精细、准确。目前，对“精准扶贫”概念尚未有一个符合形式逻辑的理论定义，但这并不影响我们从扶贫活动的四个基本要素视角，来理解它的基本要义。

首先，从扶贫活动的客体对象要素视角理解。“精准扶贫”基本要义强调的是，扶贫工作重心下移，扶贫政策措施作用对象要精确瞄准到村、瞄准到户、瞄准到人，并且这些村必须是真正的贫困村，这些户必须是真正的贫困户，这些人必须是真正的贫困人口。这就是习近平总书记提出的“扶持对象精准”。

其次，从扶贫活动的资源配置要素视角理解。扶贫资源包括用于扶贫开发的人力、物力、财力、政策等资源。“精准扶贫”基本要义强调的是，扶贫资源要因村因户因人配置，坚持分类施策，“一村一策、一户一法”。习近平总书记提出的“项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准”，归根到底就是要求扶贫资源配置要精准，要扶在根上，扶在点上。

第三，从扶贫活动的绩效产出要素视角理解。扶贫开发作为一项重大社会经济活动，既然有资源配置和投入，也就应当有绩效产出。“精准扶贫”基本要义强调的是，扶贫开发的绩效目标和最终产出就是确保现行贫困标准下的贫困人口，通过有针对性的扶持，实实在在地得到了实惠，改善了生计，增加了收入，提高了生活质量，告别了贫困。这就是习近平总书记提出的“脱贫成效精准”。

第四，从扶贫活动的制度机制要素视角理解。相对于客体对象、资源配置、绩效产出等实体性“硬件”要素来说，扶贫活动的运行机制属于非实体性“软件”要素。“精准扶贫”基本要义强调的是，必须建立起一整套保障精准扶贫、服务精准扶贫的制度机制，包括扶贫对象识别机制、扶贫资源整合机制、项目资金使用管理机制、干部驻村帮扶机制、社会力量动员机制、脱贫对象动态管理机制、考核问责机制、绩效评估机制等等。所有这些制度机制，就是中央25号文件提出的“精准扶贫工作机制”。

（二）精准扶贫方略的特征

从种属概念角度看，精准扶贫是什么？说它是一种扶贫开发新战略，可能有些过于宏观，因为精准扶贫包含很多微观内容和具体要求，如到户到人，因人施策等。说它是一种扶贫工作新方法或一项新举措，未免显得语境空间过于狭小、太微观，因为它涉及到诸多方面的制度改革和体制机制创新，显然“一种方法”或“一项举措”不能将其囊括。

而介于上述两者之间的是“方略”。“方略”即方针、方式、方法与策略、谋略，它既包括根据形势和任务确定的行动方针，也包括可以实现行动目标的方案集合（含方式、方法）。习近平总书记提出“实施精准扶贫方略”，这一定位是十分科学的。

那么，作为“方略”的精准扶贫，相比较过去的粗放扶贫方式，有哪些不同点或基本特征呢？笔者认为，至少包括以下四个方面：

1、工作重心下沉到人。粗放扶贫的工作重心摆在区域或县域，是一种不分贫富、“大水漫灌”的方式。而精准扶贫要求工作重心下沉，到村到户到人。唯有如此，才能做到精细准确、“精准滴灌”。

2、扶持政策特指特惠。凡到户到人的扶贫政策，都是特惠政策而非普惠政策，都有特定目标群体或受益对象。粗放扶贫方式则在实际操作中忽视了扶贫政策的特惠性，不分贫富大家平均受益。而精准扶贫体现的是扶贫政策的特指性、特惠性，不搞撒胡椒面，政策“滴灌”到建档立卡贫困户、贫困人口。

3、帮扶措施量身定制。粗放扶贫的帮扶方式、帮扶措施大而化之，一般号召、“大呼隆”、“一刀切”的色彩比较浓厚。而精准扶贫强调的是，对贫困人口必须量身定制帮扶措施，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，区别不同情况，做到对症下药、靶向治疗。对不同扶贫对象，采取具体的、有针对性的差异化扶持。

4、实施机制精细规范。粗放扶贫方式决定了其工作机制和行为规则比较原则、抽象，只关心目标，不关注手段；只关心结果，不关注过程。而精准扶贫不仅关心目标、结果，更关注手段、过程和细节，主要靠建立健全一整套精细规范的制度体系和各项具体工作的运行约束机制做保证。这是精准扶贫的一大基本特征，是与粗放扶贫相区别的最大不同点之一。

为什么要实施精准扶贫

实施精准扶贫方略，是为了确保如期实现全面建成小康社会战略目标。到2020年全面建成小康社会，是我们党确定的第一个百年奋斗目标，也是“四个全面”战略布局中的首要战略，处于引领地位。习近平总书记多次强调，全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。全面小康是全体中国人民的小康，绝不能让困难地区、困难群众掉队。

据2014年扶贫开发建档立卡数据显示，湖北省共有贫困人口590万人，贫困发生率为14.7%，贫困村4821个，占全省23576个行政村的20.45%。很显然，对于湖北省来说，如果占15%的农村人口仍是贫困人口，五分之一的行政村仍是贫困村，就不是真正意义上的全省全面小康。中央审时度势，提出实施精准扶贫方略，就是要求各级党委和政府增强紧迫感和主动性，进一步理清思路、强化责任，时不我待地打赢这场扶贫攻坚战，下决心补齐贫困地区贫困人口这块“短板”，从而确保到2020年如期实现全面建成小康社会战略目标。

实施精准扶贫方略，是为了最大限度地提高扶贫开发的针对性和有效性。习近平总书记把实施精准扶贫方略提升到事关扶贫开发成败的高度，他强调：“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。”如何理解精准扶贫事关扶贫开发的成与败？我们的认识是，扶贫开发是一种有投入产出的社会经济活动，必须最大限度地提高社会效益、经济效益和生态效益，特别是扶贫资金的使用效益。前些年，一些地方出现“不分贫富平均扶持”“扶富不扶贫”“锦上添花、肥上加膘”、面子工程、形象工程、路边花等，甚至挤占挪用扶贫资金，这都是对扶贫资源的极大浪费，都是对贫困人口权利的剥夺，严重削减了扶贫产出效率和扶贫成效，阻碍和延缓了贫困人口的脱贫进程。中央提出实施精准扶贫方略，就是为了尽快改变这一状况，消除上述“顽疾”。

而落实精准扶贫，归根到底就是将精准落实到项目安排、资金使用、措施到户等资源具体配置上。习近平总书记提出“项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准”，其精神实质就是要求各种扶贫资源投入，要瞄准贫困村、瞄准贫困户，要因村、因户、因人、因贫困原因科学配置、合理配置，不搞大而化之、撒胡椒面，不搞面子工程、盆景工程，最大限度地提高扶贫措施的针对性，提高扶贫资源投入的有效性，使真正的贫困人口得到政策实惠和好处。只有这样，才能切实保证扶贫开发工作有成效，投入有效益。

实施精准扶贫方略，其溢出效益对新常态下拉动内需具有十分重要的意义。实施精准扶贫方略，落实习近平总书记的“五个一批”重要构想，所产生的溢出效益不可低估，尤其将对新常态下拉动内需产生重要影响。

以湖北省来说，首先，对占全省1/5行政村的重点贫困村实施整村推进，以及推进配套的重大工程项目，全面开展基础设施、基本公共服务功能建设，需要成百上千亿的投资，而这些投资所产生的乘数效应拉动湖北省经济增长很有可能达数千亿，甚至上万亿。其次，发展壮大区域性特色支柱产业，是实施精准扶贫方略的题中之义，而特色支柱产业的壮大，对于贫困地区尤其是贫困县培植新的经济增长点至关重要。湖北省贫困地区开发程度较低、自然生态良好、人文气息浓郁、地域特色鲜明，开发潜力巨大，附加产值较高，市场优势明显。毫无疑义，加快发展贫困地区特色支柱产业，将成为未来几年拉动全省县域经济增长的重要引擎。第三，实施精准扶贫方略就是要让贫困地区贫困人口增加收入，提高生活水平和生活质量。590万贫困人口的收入水平提高，特别占全省农村人口1/3的四大片区农民可支配收入水平的提高，对增加湖北省市场购买力、拉动消费、扩大内需，所产生的积极影响是重大的。

怎样实施精准扶贫

尽快彻底改变旧观念和传统行为方式。多年的扶贫开发，使我们很多同志形成了思维定势，固化了路径依赖，习惯了传统工作方式。在新的形势下，有的仍然停留在只注重“争项目、争资金、分计划、分资金”上，而对扶贫项目资金如何精准到户到人，缺乏深入研究、探索和有效行动。有的地方领导干部认为只要把地方经济搞上去了，依靠“涓滴”效应，贫困村的发展和贫困户的脱贫问题也会自然而然地解决，因而把主要精力和投入放在大项目和财源建设上，对贫困户的扶持仍停留在春节“送温暖”等初级形式上。有的地方的精准扶贫仍然只停留在文件上、领导讲话中，即使有行动也是把主要精力放在应付上级检查上，把主要投入放在干线公路沿线边，打造盆景供领导“下马观花”。有的地方精准扶贫口号喊得很响，但实招不多，落实不力，扶贫资源配置、项目安排、资金投放等打着精准扶贫旗号，但过去是怎样现在仍然是怎样……这些旧有的观念、意识和行为方式必须尽快彻底改变，否则实施精准扶贫精准脱贫，就会成为一个口头禅或一句政治口号。

把“扶贫扶谁”切实找准。实施精准扶贫，首先要解决好“扶贫扶谁”的问题，这是把脉贫困原因、制定帮扶计划、确定资源投向、检验扶贫成效的前提和基础。不把扶贫对象真正找准，不设立精确的扶贫靶向，精准扶贫只能沦为空谈。2014年，湖北省完成了新一轮扶贫开发建档立卡工作，识别和明确了到村、到户、到人的扶贫对象，并建立起建档立卡信息系统，首次全景清晰呈现了湖北省当前贫困面貌，扶贫对象信息不再只是模糊不清的纸面概念和一个数字概念，而是可以“全息”明晰到村、到户、到人。但不可否认的是，少数地方的建档立卡数据质量不高，部分对象识别不准。当前和下一步，要本着“边实施边完善、边动态边调整”的原则，把不是“真贫”的贫困人口挑出来、剔出去，把尚未“进笼子”的真正贫困人口纳入进来，把 “扶贫扶谁”的问题解决好。

把“谁来扶”切实搞明确。精准扶贫涉及面广、政策性强、工作量大，必须有明确的责任主体。一是充分发挥政府主导作用。各级政府及相关部门通过制定规划、完善政策、加强监管、强化整合，把政府扶贫资源不折不扣、源源不断地传递到贫困乡村，落实到贫困人口，以实施精准扶贫方略为统领，进一步深化改革，创新机制，提高扶贫开发的统筹性、针对性、实效性。二是充分发挥市场主体作用。通过税收优惠、金融支持等政策吸引各类企业、经营组织和投资人等市场主体，到贫困地区贫困村投资兴业、开发资源，实行村企共建、合作双赢。创新土地流转、股份合作、扶贫到户资金入股等产业扶贫机制，建立贫困户稳定增收长效机制。鼓励企业履行社会责任，投资贫困地区公益事业，资助农村公共服务。三是充分发挥社会各界的参与作用。打破条条框框限制，探索鼓励企业、社会组织、民间机构建立扶贫基金组织，募集资金用于精准扶贫。突破性地倡导开展扶贫志愿者行动，以此解决精准扶贫基层人力和人才资源缺乏问题。

把“扶什么”切实抓细搞对路。实施精准扶贫，“靶向”越小越精准，措施越实越精准。这就要求细分贫困村、贫困人群，坚持分类施策，因人因户施策，根据具体的需求确定“扶什么”。本着缓解或消除农村多维贫困的理念，对于缺水缺电缺路的，要实行基础设施建设到村到户；对于缺乏产业支撑、收入水平低下的，要实行特色产业发展、就业扶持到村到户；对因学致贫、缺技术、缺技能的，要教育扶贫培训到户；对缺乏生存条件、住危房的，要扶贫搬迁、危房改造到户；对因病致贫、因残致贫和缺乏劳动能力的，要实行医疗救助、困难救助和低保兜底到人到户等等。在细化帮扶措施、细化项目安排的同时，一定要细化资金匹配，确保“几个一批”真正落实到户、落实到人。

应处理好四个方面的统筹关系

（一）把到村到户到人扶贫措施与片区经济社会发展统筹起来。虽然二者工作侧重点不同，推进方式不同，但并不是矛盾关系，更不是对立排斥关系，要做到“两者结合”“两轮驱动”。通过到村到户到人精准扶贫，推动片区经济社会发展；通过片区经济社会发展、宏观环境条件改善，带动到村到户到人精准脱贫。

在片区经济社会发展方面，一要着力推进贫困县产业结构调整和发展方式转变，壮大县域经济规模和实力。培育贫困县特色支柱产业和市场主体，加大“专精特新”和科技型中小企业扶持力度，大力发展民营经济，促进贫困县县域经济全面发展。二要按照合理布局、协调推进的原则，统筹贫困县基础设施建设，加快构建连通内外、功能配套、安全高效、适度超前的现代化基础设施体系。三要完善贫困县基本公共服务，实施教育、医疗、文化、体育扶贫工程，加快贫困地区社会事业发展，促进基本公共服务向农村延伸、向贫困村覆盖，切实织好网、兜住底、促公正。四要坚持市场化、多样性、可持续原则，进一步创新扶贫资金运作模式，加快构建财政资金与金融资金协调配合，政策金融、商业金融和合作金融分工协作，民间资金等为补充的多元化金融扶贫资金供给保障体系。五要加强贫困县生态环境保护。实行“内修人文、外修生态”，强化发展的生态刚性约束，加快转变发展方式，增强县域产业发展的承载能力，确保精准脱贫持久的动力和不竭的资源。六要着力在能力素质提升上实现突破。整合好各类培训资源，不断加大职业教育培训力度，切实加快人力资源开发，真正做到培训底数摸得清、措施跟得上、效果看得见，努力培养造就一大批有文化、懂技术、会经营的新型农民。

（二）把当前脱贫与长远致富统筹起来。解决贫困人口的脱贫问题是近期目标，而不是长远目标。在我们实施精准扶贫精准脱贫过程中，既要着力抓好近期脱贫问题，还要关注为长远发展、可持续发展创造条件。一要有步骤、有计划地改善生产生活条件，发展骨干产业项目，注重交通邮电、农田水利、供水供电、商业服务、园林绿化、教育、文化、卫生事业等生产和生活服务设施建设，持续夯实发展基础，增强发展后劲。二要在项目资金的投向上，把解决当前扶贫对象增收脱贫作为首要任务，同时探索建立促进扶贫对象可持续稳定增收的门路渠道和长效机制，特别要在增加贫困户的资产性收益方面取得突破性进展，根治贫困人口的脆弱性返贫和长期贫困问题。三要统筹考虑健康、教育、技能等层面的长期治本措施，使贫困人口的自我发展能力和可持续发展能力明显提高，最终阻断贫困的代际传递。四要加强村级班子建设，让战斗堡垒“强”起来，让村“两委”成为引领群众加快发展的主心骨和领头羊，打造一支永不撤走的工作队。

（三）把增加即期收入与提高可持续创业就业能力统筹起来。在推动大众创业、万众创新的时代背景下，要实现对低收入贫困人口精准扶贫精准脱贫，必须把增加贫困群体即期收入与提高可持续创业就业能力统筹起来。一要积极构建以生态农业为基础、绿色工业为支撑、现代服务业为引领的现代产业体系，努力为贫困人口拓宽增收致富渠道、增加就业提供机会。二要大力发展特色产业，逐步形成一村一品、多乡一业、一县几个骨干品种的支柱产业梯级结构，让贫困人口在产业发展中获得实惠。三要做大做强工业，发展与本地优势资源相结合的产业和高技术企业，将优势资源变成资本，将人力资源变成人口红利。四要大力发展农村新型经营主体，着力培育农业龙头企业，完善利益联结机制，让贫困户在农产品增值中富起来。五要开展乡村旅游创业培训，扶持贫困户发展农家乐，拓宽增收门路。六要加快农村信息化建设，积极推进电商扶贫，加快贫困地区商业网点信息化改造，让贫困农户尽早融入信息社会。七要着力扶技扶智，提高贫困人口致富能力。制定和实施有针对性的就业脱贫和创业脱贫计划，力争使每户有劳动能力的家庭都能掌握一项以上的就业技能。八要推进金融扶贫，建立贫困户个人信用档案，支持贫困县市统筹使用财政资金和扶贫资金，建立健全风险补偿和担保金机制。创新发展扶贫小额贷款，确保有贷款需求的贫困户实现“10万元以内、三年期限、无抵押、无担保、全贴息”的贷款全覆盖，切实解决贫困农户缺资金、贷款难问题。

（四）把内生动力激活与外部有效帮扶统筹起来。贫困群众既是扶贫开发的受益主体，也是扶贫开发的实施主体。解决贫困问题，固然离不开外部的项目、资金、技术的输入推动，但最根本的还是要靠贫困群众自力更生、艰苦奋斗。习近平总书记强调“只要有信心，黄土变成金”。精准扶贫一方面要教育培养贫困群众坚定战胜贫穷、改变落后面貌的信心和决心，克服“等靠要”依赖思想，依靠自己勤劳的双手，创造幸福美好新生活。另一方面，要在驻村结对帮扶过程中，让贫困群众以主人翁的身份与地位参与扶贫开发规划制定，扶贫项目建设、管理和监督的全过程，充分尊重他们的脱贫意愿和发展民主权利，充分调动他们自我脱贫致富的积极性、主动性和创造性，使贫困群众始终在参与精准扶贫过程中唱主角、当主体，增加自信，获得尊严，提升能力。

实施精准扶贫，确保如期精准脱贫，是硬指标、硬任务，必须靠地方各级党委政府的坚强领导、科学决策和强有力指挥；必须靠锐意改革、不断进取、坚忍不拔的创新精神；必须靠基层干部带领群众脚踏实地、艰苦奋斗、苦干实干。在全面推进精准扶贫精准脱贫进程中，要特别注意防止三种倾向：急于求成，弄虚作假，形成扶贫假政绩，搞劳民伤财负债工程；搞新的形象工程，搞与贫困对象需求相左或不切实际的面子工程；把功夫下在贫困户、贫困人口在报表上、数字上被脱贫、被销号。要使纳入脱贫的贫困人口，实实在在地获得政策扶持，实实在在地解决实际困难和问题，实实在在地增加了收入、提高生活水平，实实在在地达到了精准脱贫、动态退出的各项条件。