PPP蹊径

文‖上海国资记者 王铮

PPP蹊径

文‖上海国资记者 王铮

PPP模式虽然复杂，但对中国未来基础设施投资影响深远

事情看来并没有想象中通俗易行。

早在2014年9月，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，称将在全国范围内开展PPP项目示范。

当年年底，国家发改委、财政部连发3份关于政府和社会资本合作模式的重磅文件。财政部亦同时公布了天津新能源汽车公共充电设施网络等30个PPP示范项目，总投资规模约1800亿元，涉及供水供暖、污水处理、垃圾处理等多个领域。

各地方政府亦开始或前或后出台若干配套文件。

但时至今日，此30个示范项目落地仅为个数。

“有相当一部分意见需要细则，否则没办法操作，比如说，现在立项程序上要加一个物有所值评价，按照是否适宜货币化衡量，分为定性评价和定量评价，定性评价还没有统一的标准，主要是通过回答一系列事先设计评价因子的问题，进行主观分析和综合评判。那么怎么定性这里面就有很多讲究。”上海城建投资董事长沈培良表示，比如谈到效率，原本4年的工程31个月就能做完，所提高的效率和节约的资金是多少？目前在中国并没有习惯做出这样的判断。而国外已经精确到一定要做这样的判断。

他认为，地方配套政策越是规定详尽的，操作性越强，项目亦容易落地。

但地方政府亦有难题。事实上，地方政府更为看重的是，是否能通过项目形成可推广，可复制的经验。

这并不容易做到。

“我们希望政府和企业之间建立起一个契约式的和长期稳定的合作伙伴关系。现在PPP是政府和民间资本的合作，是平等的契约关系。契约就需要文本约束和协调各方面的关系，对于这种文本的考量要费很大精力。尽管国家发改委已经出台了一个PPP合作的文本指南，但是在很多地方我们感觉到还需要细化。”一位地方发改委人士介绍。

另外，政府希望和社会资本之间达到责权清晰。“如何形成成本费用、价格收费或者是财政补贴这样联动机制，有保证有约束。比如，从项目的全生命周期来看，地方政府肯定是从成本和收益两方面遴选，但不同的领域有不同的方法，在专业发包方面的能力，一些服务标准如何规范？政府如何配备谈判能力和法律力量？因为政府购买服务，以前并没有规范的标准，这样，财政在支付的时候难度就比较大。因为取决于政府与运营商的谈判，那么在公益设施方面，双方谈判的焦点就集中于财政支出和补贴这些方面。实际上从政府的角度来说，目前能力和运作习惯都难以达到圆满。”一位地方发改委人士表示。

尽管颇多曲折，但业内一致的意见是，在中国未来，PPP会成为基础设施投融资的重要模式，也会从根本上改变政府传统的投融资和负债方式。

3月19日，上海国有资本运营研究院、《上海国资》杂志社共同举办“PPP模式的前景和实务研讨会”，邀请地方政府相关部门、企业和金融机构各届人士讨论这一将对未来影响至深的基础设施投资方式。

关键运营商

形象的解释是，PPP相当于政府采购。

“PPP的核心是政府采购服务，以前的模式是，政府上公共基础设施和公共产品的时候，财政有资金即财政出，政府自己建设运营，如果财政短时间内没钱，就由平台企业借钱建设，建设完成后慢慢再由财政还。但PPP变成了一个财政采购服务，地方政府需要什么功能就去买什么功能。”中信银行总行政府机构业务部总经理张春中表示。

他解释，PPP与BT不同的是，BT的建设方一旦项目竣工，验收完成，建设方就不再对工程运行和质量负责任。

“PPP的模式是建设方需要保证道路的通行功能，核心是政府完全通过采购来解决问题，绩效考核标准很统一，达到硬性标准才能付钱，达不到标准就不付钱。”张春中表示。

业内专家认为，在这种框架中，政府、社会资本和公众三方能达到共赢。

“从财政这一方角度来说，首先是节约了财政资金，比如，原来一个特定项目预计需要花费1000万，但一招标基本上不太可能比1000万更高。而社会资本这一方，既然来做这个项目，那么肯定是能够找到空间盈利。从第三方一般公众来说，公共产品和基础设施的效能肯定会比以前好，因为既然是社会资本这一方要盈利，一定会把基础设施长期维护好。”张春中解释。

如要达到共赢，选取产品供应商则显得非常重要。在PPP模式中，业界认为，最核心的是运营商的能力。

物有所值(Value for Money，VFM)是确认和评估方案时使用的一种方法，用于比较一个项目采用PPP和传统采购模式的优劣。物有所值考虑的是项目全生命周期内不同方案的成本和风险，包括定性评估（可行性、合理性、可完成性）和定量评估（公共部门比较值）。物有所值评估结果一般作为是否采用PPP和确定风险分担的依据。

国际上常用的物有所值（VFM）评价方法主要包括两类：一是成本效益分析法，通过比较项目的全部成本和效益来评估项目价值，用以寻求在投资决策上以最小的成本获得最大的效益，通常用于评估需要量化社会效益的公共事业项目的价值。二是公共部门参照标准法（PSC）。公共部门参照标准是政府在参照类似项目的基础上，根据项目的实际情况制定出的政府提供项目的标杆成本，将PPP下的全生命周期成本与此标杆成本进行比较，来进行项目决策。英国、澳大利亚、日本、荷兰等国都采用PSC来进行物有所值评价。

基于中国现实环境，运营商能力当包括两方面，一是运营能力，一是融资能力。

“相比优秀的建设商，运营商的能力更加重要。一些大的建设商很有资金实力和操作能力，但是在运营领域未必这样。举例来说，此前有建设企业在沙特修建一条铁路，因为没有解决高铁设备在高风沙地区的运营问题，铁路修建好后，却不能正常投入使用，导致投资损失巨大。”张春中介绍。

他举例，在英国，比如修一座桥，政府要考察通过的时间，设定一个标准，不允许堵车，如果造成堵车就不付资金。不堵车的情况下，通过一辆车付多少钱。那么这座桥到底修多宽？则完全由社会资本这一方来解决，是越宽越好吗？还是现在先造一座能暂时符合车流量的，将来再加宽？怎么去运作，怎么去处理这就成为社会资本的事情。政府方仅负责制订绩效，负责考核，负责付钱。这样减少了全社会投资的浪费，不至于产生很多无效的社会资产。

他认为,好的运营商能给建筑商节约大量成本。“中信在运营建设鸟巢的时候，就将停车场设计高度为九米，奥运会一开完，停车场顺势变成了商场。”

业内大多认同，最好的模式是优秀运营商和建筑商成为联合体。

但就中国的PPP运营商来说，由于国内环境尚不成熟，他们更需要依靠自身探索。

与政府的游戏

中信银行曾与贵阳市政府合作，综合治理该市南明河污染。张春中确信，此次合作足以体现其专业运营能力。

据了解，中信银行提供融资的贵阳市南明河综合治理项目二期已位列财政部30个示范项目之中。中信银行也成为首家为财政部PPP模式示范项目提供融资的商业银行。

表面看来,此项目并无特别之处。贵阳市政府与中信水务公司签订了PPP模式合作协议,中信水务负责投资建设污水处理厂，并获得特许经营权。项目总体投资由中信水务负责。如果中信水务通过收费不能收回投资和获取适当盈利时，政府通过购买公共服务平衡项目投资及收益。在项目建设期，除对工程质量、造价、安全、进度按常规管理办法管理外，贵阳市政府聘请第三方对项目的全过程进行跟踪审计。政府设定污水处理厂的特许经营权和河道的运营服务年限。

平淡无奇的后面，细节体现力量。

其一,中信水务凭丰富经验敦促贵阳市政府为此项目专门组建以分管副市长为指挥长,由市城管、市财政、市规划、市发改委、市环保等主要局委为成员单位的南明河水环境综合整治指挥部。

“我们想到的是，污水处理涉及各个部门，如果依靠项目公司单独协调，很有困难，成立以副市长为指挥长的小组，小组基本涵盖了项目涉及到的各个委办局，其实这是让工程顺利很重要的安排。”张春中介绍。

不过，更体现其能力的是，中信水务更改了政府原来的计划。

“原来政府规划了大约日处理规模为50万吨的污水处理厂，已建成了25万吨规模，二期要再建日处理25万吨污水处理厂。不过，实际上，50万吨的日处理能力仍满足不了贵阳市的需求。”张春中介绍。

中信水务经过考察，变更了政府的原有规划。

“我们先在南明河的上游污染源上了4-5个小的污水处理厂，这样做的结果是，政府可以不用再跨省进行区域调水。贵阳每年能够节约的调水费用大概在3000余万元。”张春中介绍。

但新的问题是，原来的规划是新建一家25万吨污水处理厂，且规划经过国家部委批复，如何应对？

“经过当地领导协调，最后结果是往下游9公里，再建一个25万吨的污水处理厂。”张春中介绍。

如此以来，污水处理范围更广，且项目比预计总投资减少约10亿元，每年运营成本节约3000余万。

“PPP模式中,一个很重要的原则是,专业的人做专业的事。”张春中表示。

不可否认，如要让地方政府动心，一是减少成本，二是提高效率。运营商必须了解政府需求，并能追求到合适的盈利空间。

无一定之规

上海城建作为国内第一批参与PPP项目的地方国企,20年的发展经验使其成为PPP领域的样本,其在参与PPP的过程中也由简单的施工设计，走上项目集成的发展路径，并不断创新投融资模式。

上海城建投资董事长沈培良认为，PPP模式目前无一定之规，市场与政府理解各异，双方合作依然极为需要智慧。

比如一些城市建设项目没有收费机制，很多地方政府即认为，如果项目不收费，未来如何运营？融资模式如何创新？PPP模式如何设计？都很有困难。

“其实，项目是否有收费机制，并不是衡量PPP的标准。”

2014年10月，上海城建承接了杭州文一路地下通道项目，此项目并无收费机制，但其程序均遵从较为标准的PPP模式。

据了解，杭州文一路地下通道工程全长5.28公里。这是杭州市城市道路建设项目第一次引进社会资本参与建设，也是杭州市首次通过公共资源交易平台以招标方式选择投资人的项目。

PPP服务方案

PPP模式应用领域

这是一项政府采购的公开竞标项目,项目建设融资规模预计为33亿元左右,不收费。建设完成后由运营商运营。

“竞标的主要条件是，运营商需要政府每年补贴多少资金？地方政府已将项目的基本功能要求公开招标。然后通过竞标，充分发挥社会资本的能力，比如估算总投资是33亿元，有企业说能优化至30亿元。那么这家企业就按照30亿元向政府报价。”沈培良解释。

上海城建投资组建的项目公司按照20年，每年需3.8亿元左右补贴向地方政府报价。

“这笔费用包括了建设和相关费用、后续运营的专营费用。那么运营商估算的运营费用。那么运营费用每年需要多少，需要运营商自己判断。”沈培良介绍。

最后上海城建项目公司中标。

业内的评价是，这个项目没有收费机制，但它确实是一个经典的PPP模式，其一，没有增加地方政府短期存量债务，并在一定程度上降低政府静态的融资成本；其二，每年补贴一定金额的方式与项目期限完全匹配且建设期内不增加地方政府负债规模，避免了地方政府不断寻求融资借新还旧的繁琐。

而其亦符合当前政策的细微规定。

“在BT模式下，地方政府到期支付的是建设费用。但财政部目前要求地方财政从补贴建设变成补贴运营或补贴服务。”沈培良表示。

不过，PPP模式被各地政府争相选择的一个重要理由是，43号文之后，地方投融资平台将剥夺举债功能。

所以，启用PPP模式，融资机制的设计仍是不容回避的主题。PPP的融资重任落在了运营商身上。

融资核心

事实上，长达20—30年的工程项目,申请10年以上的银行贷款额极为困难，且需要提交完美的交易结构和担保。

目前，运营商较为青睐设立基金模式。一为降低风险，一能广泛受益。

简单的交易架构是，运营商设立PPP基金，基金出资设立SPV项目公司，这家SPV公司与地方政府签订合同，获得地方政府的特许经营权，然后SPV通常会以特许经营权或者项目的未来收益向商业银行申请贷款，按照目前条件，自有资金大约为30%，银行可贷款为70%。获得资金后，SPV组建团队，选择总包商和监理商，建设工程项目，项目建成后，与BT不同的是，SPV不会此时将项目移交政府，而是负责运营，向政府收取特许经营费，SPV开始向银行还款，股东方获得盈利。根据合同，运营到一定年限后，SPV退出，将项目移交政府。

在这其中，运营商尽可能放大SPV股东杠杆。

“比如引进商业银行作为优先级投资者,商业银行获取投资后的回报。比如投资标的为20亿元,按照30%自有资金，运营商需投资6亿元,但如引进商业银行作为股东，双方仅分别出资3亿元，就可撬动20亿元的杠杆。”业内专家表示。

实际上，SPV构成的社会资本成分极为丰富。“包括募集的社会资本、地方政府平台公司的资金、政府引导基金等。”

以国内轨交PPP项目为例， 设立基金亦采取两种方式，一是以财务投资人专门为某项目设立一个基金，以基金的方式投资该项目，基金可能是契约型基金或公司型基金；公司型基金又叫做共同基金，指基金本身为一家股份有限公司，公司通过发行股票或受益凭证的方式来筹集资金。投资者购买了该家公司的股票，就成为该公司的股东，凭股票领取股息或红利、分享投资所获得的收益；契约型基金又称为单位信托基金，指专门的投资机构，比如银行和企业共同出资组建一家基金管理公司，基金管理公司作为委托人通过与受托人签定“信托契约”的形式发行受益凭证来募集社会上的闲散资金。

另一类方式则是政府与社会资本共同做为GP合作成立基金，比如一些产业园区的建设。

沈培良表示，未来的PPP基金可能金融资本和产业资本会进一步紧密的结合。

“未来更多地会产生一种产业基金。比如，上海城建投资正在跟一些地方政府洽谈，与这些地方负责交通改造建设、地下空间开发，城市管网建设的产业企业，或者和这些项目相关的制造业结合，在更大的范围内设立产业基金，这就变成了PPP基金中，既有战略投资者又有财务资者。”

运营商亦希望地方政府在基础设施或公益设施建设中引进社会征信，进一步降低融资成本。

“金融能力成为了运营商的核心基本能力，PPP项目寿命周期普遍较长，将长期占有投资人的资本,因此,保证资金良好流动性、平衡风险收益和交易价格都形成巨大考验。”业内专家表示。

尽管前景广阔，运营商需步步谨慎。