纾困地方债
2015-12-21陈怡璇
文‖上海国资记者 陈怡璇
纾困地方债
文‖上海国资记者 陈怡璇
如今后可完成10万亿存量债务的置换,则每年地方政府利息负担有望减少3000亿元
4月7日,财政部发布《地方政府专项债券发行管理暂行办法》,被市场解读为财政部缓释地方政府债务的重要举措。
《办法》要求,7年和10年期债券的合计发行规模不得超过专项债券全年发行规模的50%。同时要求,专项债券由各地按照市场化原则自发自还,遵循公开、公平、公正的原则,发行和偿还的主体均为地方政府。发行利率采用承销、招标等方式确定。各地采用招标方式发行专项债券时,应制定招标规则,明确招标方式和中标原则等。
此前,财政部公布了《地方政府一般债券发行管理暂行办法》和《2015年地方政府专项债券预算管理办法》及1万亿元地方政府债券置换计划额度来化解地方债难题。
根据财政部规定,2015年发行一般债券额度为5000亿元,专项债券的发行额度为1000亿元。
所谓一般债券指的是,由州、市、县或镇政府发行,以发行者的征税能力作保证的一种地方政府债券。这种债券所筹措的资金往往用于修建高速公路、飞机场、公园及其他市政设施。
与一般债券不同,专项债券指的是省、自治区、直辖市政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。
市场分析认为,继43号文之后,一般债券和专项债券将成为中国地方政府融资的主要形式,而未来专项债券将为地方存量债务置换提供重要的替代工具,成为地方政府存量债务的主要偿债渠道。
引入多元投资
从2009年至2014年历年地方政府债券的发行量看,分别为2000亿元、2000亿元、2000亿元、2500亿元、3500亿元和4000亿元,呈现较为谨慎的发行额度。而地方政府债的发行模式也经历了从“代发代付”、“自发代付”、“自发自付”等几个阶段的演变,从总体上,财政部正有意识地培育地方政府债务市场的发展。
2015年国内预算安排发行6000亿元地方政府债,其中5000亿元为地方政府债券,1000亿元为专项债券。
“面对国务院43号文严禁地方政府的非规范性融资,适当提高地方政府债的额度是有必要的,否则许多地方政府将面临无法还债或项目烂尾的局面。”上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣对《上海国资》表示。
不过,从债券持有者结构看,地方政府债长期存在持有者集中的问题。目前银行间债券市场占全部债券市场的95%,其中2/3的债券由银行持有,剩余部分由证券公司、资产管理基金、社保基金、保险公司、财务公司等金融及非金融机构持有。
但财政部连发的《办法》分别规定了扩大债券投资者范围,引入多元投资结构,鼓励社会保险基金、住房公积金、企业年金、职业年金、保险公司等机构投资者和个人投资者投资。
“参与地方政府债券投资,将为社保基金提供一个出路,增强资金的流动性和收益性。”复旦大学管理学院财务金融系主任孙谦对《上海国资》表示。
此外,财政部副部长王保安曾表示,允许全国社保基金直接投资包括优质民营企业在内的地方行业龙头企业,有利于更好地实现各种所有制资本取长补短。
目前国内社会融资结构正向直接融资靠拢,社会投资多元化的格局正在形成,地方政府债券的投资结构将得以优化。
期限配置
财政部《办法》规定,专项债券收支纳入政府基金预算管理后,虽然单项政府性基金之间要求不得互相调剂资金,但可以从相应的公益性项目单位调入专项收入弥补。
郑春荣表示,未来专项债券资金大多还是由政府性基金的专项收入来偿债,例如港口基金、水利基金、电力基金、公路基金等。
此外,《办法》对债券期限也做了创新,一般债券和专项债券期限包含1年、3年、5年、7年和10年。基于过去地方政府债务资金投向往往是投资回报期长达10年-20年的基础设施项目,融资期限却较短,形成了债务融资期限结构的错配。而发行地方政府债券则拉长了融资期限,是一个较大的进步。
不过,“总体上看,由于发行量较为有限,依然难解地方融资之渴。”郑春荣表示。
针对地方政府债务的投资项目类型看,即生产型和消费型项目两种,对于项目需要短期内实现资金收回的,需要地方政府重新设定合理的项目结构。“借新债还旧债可以成为常态,只要地方政府能控制债务规模在地方收入的百分占比。”孙谦表示。
为进一步完善地方政府债的偿还规则,通过建立应急机制,例如开展偿债基金等方式,孙谦表示,对地方政府来说,偿还基金意味着发债成本更高。对生产型的项目融资来说,保障基金更易展开,以降低风险;但对于依靠政府信用担保的项目融资来说,附带偿债基金的债券利率会相对较低,评级会相对较高。
地方信用评级压力
2014年,上海、广东、山东、江苏、宁夏等10个省级行政区和计划单列市在试点“自借自还”发行地方政府债券时,已聘请信用评级机构对其进行评级,均得到AAA的信用评级。可以预见,国内地方政府的信用评级将在更大范围实施,为地方政府债券的发行提供便利。
“目前地方政府信用评级存在的最大问题是地方政府没有编制政府资产负债表,资产情况、负债情况缺乏定期的统计,因此评级机构难以准确衡量地方政府债务的风险,其信用评级的方法缺乏社会公信力。”郑春荣表示。
专项债券与一般债券相比,前者在还款来源、信息披露等方面将呈现不同特点。“作为上海财经大学财政透明度调查课题组的成员,过去7年,我们每年都对省级政府性基金的信息披露进行调查,结果令人并不满意。政府性基金相对简单,其发债一般以基金作为担保,因而资产负债表也较为简单,信息披露十分粗略。”郑春荣表示,未来发债需提供详细的财务报表、信用评级以及解答投资者问题,将提升政府性基金的信息披露透明度。
然而,地方政府发行债券时,将可能出现该省政府下属的银行、券商等争相购买的现象。由于地方政府每期债券发行量只有100亿元-200亿元,在招投标时遭到本省金融机构的“哄抢”,可能导致这些地方政府债券的利率被人为压低,甚至低于国债,不符合其应有的信用水平和市场定价。
市场化评级将适时而至。
债务置换
财政部近期下达了地方存量债务1万亿元置换债券额度,用以部分置换截至2013年6月30日地方政府负有偿还责任的存量债务中将于今年到期的1.86万亿债务。财政部表示,若首批置换效果成功,财政部有进一步扩大置换规模的可能。
瑞银证券估算,2014年末,地方政府存量债务规模已达21万亿,其中地方政府负有偿还责任的债务规模至少达11万亿,平均利率为6.5%-7%。相比之下,目前3-5年期城投债收益率仅为4.7%左右。如果今后可完成10万亿存量债务的置换,则每年地方政府利息负担有望减少3000亿元。此外,债务期限由3-5年延长至7-15年后,每年本金偿还负担也将缩减8000亿-1万亿元。
虽然目前具体的置换形式并未出台,但瑞银首席经济学家汪涛表示,鉴于《中国人民银行法》规定央行不得直接认购政府债券,一万亿地方政府债务置换并不意味着央行将直接救助地方政府或直接购买地方政府债务,债务置换本质上依然以地方政府通过直接发行债券来替换存量债务或为其再融资。
但由于此前存量债务主要经由地方融资平台通过银行贷款或信托累积形成,置换无疑对银行流动性带来极大利好。
从发行利率看,地方政府信用虽然不及中央政府信用,但地方政府债券利率却基本接近国债。置换后地方政府债务期限将延长、利率将降低,因此对于银行来说,一方面高风险的存量债务资产被低风险的地方政府债置换,释放信用风险;另一方面,通过将银行贷款或类信贷资产转变为债券,可直接在市场上交易,流动性将大大提高,流动性风险将得到释放。
汪涛表示,为避免推高市场收益率,地方政府与银行等债权人未来也可能通过私下协商的方式直接进行债务置换。
郑春荣表示,针对过去不良存量债务的消化,除了通过地方政府债券置换、由政府性基金担保的专项债券外,还可以通过一般企业债券,并以PPP等融资方式由企业自行融资。
43号文关上了一扇窗,但另一扇门已经打开。
市场表示,“开前门、堵后门”的思路,无疑考虑了眼下地方政府债务改革的难度和可能性,一方面疏导融资需求,另一方面堵住违规融资。
“一方面,需要肯定国内地方政府债务存在的合理性。地方政府在面临税收收入上移、事权下移时,只能求助于借债的方式,特别是国内正处于城镇化进程中,公共服务均等化要求水、电、煤、交通、能源、文化、卫生、教育等基础设施在短时期内建成,必然会形成大量的负债。而在一定程度上,这种负债是有回报的,即外来人口为老龄化的城市注入了新的活力。因此,不能妖魔化我国的地方政府债务。”郑春荣认为。
他建议,目前地方政府债券的规模还应当进一步扩大,债务整顿周期进一步延长,为地方政府实现“开前门、堵后门”的债务置换提供时间,并避免债务违约。