学英国做PPP

文‖王强

学英国做PPP

文‖王强

政府在招商阶段就要确立“物超所值”的目标，这是项目成功的基石

现代PPP起源于20世纪90年代的英国,而非特许经营的发源地法国,这是业内共识。英国财政部于1993年成立民间融资小组,1994年又宣布,所有资本性投资项目均需要进行民间融资可行性的测试。民间融资小组于1995年11月出版系统性介绍PFI（Private Finance Initiative,民间融资计划）模式的手册。至此,所谓PFI概念逐渐发展成熟,从过去注重“公共设施建设”逐步转为强调“公共服务的提供”。

现在看来,这实际上是基础设施投资领域的一次重大的理念飞跃。

在相关法律法规逐步完善并建立完整的辅导机制的条件下,PFI模式在英国得到快速实施,英国政府也建立了完整的法律、政策、实施和监督框架,迅速积累了大量案例经验和研究成果。其重大举措包括,1996-2000年出台PFI技术准则,2003年出台PFI合同标准（第三版）,2004年8月英国财政部出台《物超所值评估指导》,2007年出台PFI合同标准（第四版）。

2000年,PFI模式形成的经验和理念,扩展到其他公共服务,促使英国政府成立政府采购局,形成了一整套有效的采购办法和机制。

这些举措结合以“物超所值”为核心理念的PFI实施机制,使私人资本明确看到了稳定的政策和利益所在,极大地激发了私人资本进入英国基础设施和公共服务市场的兴趣,英国的PFI/PPP很快成为世界各国学习效法的标杆。

“物超所值”

总体而言,英国的PFI/PPP模式的要点可概括为3个工作面和5个实施机制。

3个工作面是招商管理、风险管理和绩效管理。

招商管理主要指整个项目前期招商阶段的管理,从项目设计、方案选择到最后确定中标者,政府在招商阶段就要确立“物超所值”的目标,这是整个项目成功的基石。

风险管理是护佑PFI/PPP项目成功的关键环节,除了公私双方形成风险分担和责任分担外,更重要的是要建立共同合作机制。

绩效管理包括监测机制和支付机制,体现了PFI/PPP模式注重服务的理念,以及完整的事前、事中和事后监管的原则。

在项目前期,就要落实“物超所值”思想。其逻辑根源是,项目主要采用财政支付,财政来自赋税；纳税人即为设施和服务的使用者和消费者,财政使用理应受社会严格监督,力求做到将纳税人的钱用在“刀口”上,支付与服务对等。招商阶段的“物超所值”主要做好四方面的工作：

一是订立清楚的计划目标：在做计划之前,政府部门最高决策者必须要考量对采购方案的期望是什么,希望达到怎样的采购成果。

经过两年的探索与实践，研究小组已建成“英语演讲选修课+英语演讲嵌入型课程+英语演讲第二课堂”的大学生英语演讲能力多途径培养模式，基本达到了既能培养出优秀英语演讲人才，在“外研社杯”等全国高水平英语演讲赛事中取得优异成绩，又能普遍提高全校大学生英语演讲水平的既定目标。

二是选择合适的采购程序：PPP/PFI专案通常是各公共服务类型之中的重要计划,采购过程关乎结果。例如：过程必须遵守相关法令规定,必须设计良好的竞争机制,以达到“物超所值”最佳化的采购程序。

三是选择最佳竞标计划方案：主办机关必须制定明确标准,据以筛选竞标计划书,在任何单独协商及议约过程中,均应维持获选标案的品质。

四是进行采购过程中的动态检讨：整个采购过程中,均应适用这个原则。随着采购过程深入,执行单位对方案边界的界定及相关契约条件的构想趋于成熟；若原先设定的条件有不适宜之处,应予以修正,选择最适当的方式达成采购目标。

这四个要点均有具体实施内容与步骤。其中公共部门因子比较和产出标准的确立,支付机制、风险分担和合作机制的基本原则和框架也在这个阶段形成。

——公共部门因子比较

基础设施的建设运营和后续服务相当复杂,牵涉诸多方面。政府在推行PFI/PPP模式时,首先要研究判断,项目是否应采用PFI/PPP模式。常用的方法指标,就是对该项目设立一个公共部门比较因子,一般将比较因子设定为全寿命周期内全部成本对项目实施当期的折现值。如果传统的完全政府财政投资模式下的总成本折现值,比PFI/PPP模式下的折现值大,那就按照传统模式操作；反之,该项目就适用PFI/PPP模式。公共部门因子的比较,可避免一些不适合PFI/PPP的项目硬性采用这一模式。它是确定PPP/PFI适用范围的操作办法,也划定了政府和市场的边界,即在市场不能发挥效率的地方,是不能做PFI/PPP的。

风险管理

风险管理包括风险分担和合作机制。在契约中,明确政府与私营部门双方应承担的风险,并建立合作协商的组织或机制,分配因承担不同风险而获得的不同收益,同时就可能出现的问题和争端设立事先的内部解决机制。

风险分担指的是,设施建成后需长期运营。在基础设施全寿命周期内（正常使用和维护,大约需30-50年,甚至更长）,出现各种的风险非常正常。由于基础设施是资金、技术和管理密集的载体,企业的专业力量能化解风险,而政府往往无能为力；相反,土地、动拆迁、规划和政策的风险,多数会超出市场能化解的能力范围。化解各类风险的能力,往往决定PFI/PPP项目最终成本的高低。

所以,在PPP项目实践中,首先要对风险进行正确的识别、分析与评估,然后进行合理分担。政府如果把所有风险转移给企业,会超出企业能化解的范围,企业相应也会把成本抬高。实践中,大量风险是与责任结合的。所以,责任按专业分工、风险按能力分担,是PPP项目风险管理的黄金原则,在PPP项目契约中,需对此加以明确具体的规定。

PPP项目与其他私人参与模式一样,建立公私合作机制十分重要。公私合作机制,是一种基于平等交易和共同目标的合作。对双方均不能承担的风险,建立一个开放合作框架,共同协商克服困难。合作框架包括：在合同上约定明确双方承担的职权；专门签订合作协议,建立有效的合作机制；公开经营账户；设立专门的合作关系管理团队等。有了合作机制,项目如果遇到法律、政策和合同的变更,双方会进入合作、商谈甚至重启谈判的通道,相应问题会得到有效解决。

绩效管理

PFI/PPP的绩效监管主要由两项制度完成,即绩效监控和支付机制。作为对PFI/PPP项目“物超所值”的闭环,绩效管理的原则、内容和方式也要在招商阶段确立。

其中,最重要的是确立产出标准。

产出标准是绩效监控和支出机制的依据。它指PPP投资商、运营商最终需要向政府购买方和消费者提供的服务成果,是从基础设施转向公共服务的重要一环。政府部门必须仔细考虑自己要求的服务的质量,以及长期提供服务的所需成本。

产出标准在招商阶段前期就要确立。这对政府能力确实是一项挑战,也是项目成败、能否找到合适的合作者的关键。政府不仅需要想明白自己到底要什么,是设施还是服务,还要弄清楚市场到底有无能力提供所需服务。所以,产出标准一般需要满足SMART原则,即标准明确、服务成果可测量、企业能提供、企业能做到、政府可以及时检查。

政府在三公原则下,也可邀请企业共同参与市场企业确定产出标准。

——绩效监测

绩效监测依照产出标准而实施。绩效监测主要是围绕服务的可得性进行的。由政府部门提出服务的可得性要求,在实施过程中对服务可得性进行监测,最后由政府部门根据服务可得性完成状况进行支付。

绩效监测一般由政府或政府委托专业第三方实施。公私双方在招商谈判的过程中就要约定绩效监测的制度,包括监测的主体、内容、方式、频率和费用等,并在合同中加以明确。英国在PFI项目中,将绩效指标量化为具体分值,称为绩效分值。分值的确定也有科学周详的考量。承包商提供服务并达标,会获得绩效得分；而如果未提供服务或提供服务未达标就会扣分。对承包商而言,扣分意味着收益损失。承包商需要及时改正,否则,政府会通过几轮机制对承包商进行层层加罚和扣分。

——支付机制

支付机制也依照产出标准实施。它是PFI/PPP项目最鲜明的特征之一,是确保项目操作风险向服务的提供者进行成功转移的关键要素,也是PFI/PPP合同最重要的部分。

支付机制是一种经过正式商定的支付程序,即通过这种程序,对所提供的服务进行支付,并将支付与服务的绩效水平联系起来。支付机制既提供了一种绩效激励方式,也是对有失水准进行惩罚的基础。因此,支付机制是绩效监管和绩效监测的“双保险”。

支付机制秉承“先服务,后支付”或“无服务,不付费”的基本原则,将各类服务指标综合形成单价,政府按单价支付。支付机制必须使政府部门有能力支付服务费用,其中扣款等关键要素的设计,必须符合市场状况,能让承包商接受。支付机制的执行,具有很强的时间要求,在投标阶段须包含在招商文件中,因为支付时间对承包商的财务成本有重要影响。

定价结构是支付机制非常重要的环节,是付费方式的组合,主要分为三大类：固定价格、服务流量与可变价格,以及混合价格。在操作中,有恒定价格、成本价格、固定价格、预定固定价格、边际价格、边际绩效价格、带有和不带有最高价格的目标成本等八种价格机制可用,而非一种定价机制包打天下。

支付机制必须与绩效考核指标紧密联系。在合作机制中,如变更控制、争端解决、合同终止、公开会计账户与合作绩效监控等,也会发挥重要作用。

开放透明

英国政令与法令是统一的。尽管如此,在推行PFI/ PPP模式的过程中,仍遇到种种不适应甚至阻力。为让中央和地方政府对公私合作项目有更深入的理解,英国在财政部牵头下,建立了政府的咨询单位PartnershipUK。它是来自中央层面的半官方、半民间的工作机构。作为独立的研究机构,它还为政府出台公私合作相关政策提供服务,参与具体项目的方案和机制设计,协调政府和社会资本的利益诉求,并为实践者、学习者提供案例分析,积累经验。

同时,英国PPP/PFI的推行过程是开放的,形成了一系列评估、审计、反思、评议的制度和机制。最著名的是国家审计署,每年会对PPP/PFI项目进行不定期审计,并公布审计报告。英国议会会阶段性对PPP/PFI项目实施情况做整体性的评估,并提出建议,以此作为后续政策的基础。一些智库、大学和咨询机构,会开展大量PPP/PFI项目及相关体制机制的研究,如英国的公共政策研究所、伦敦大学学院和毕马威、德勤等。

不过,各种媒体和民间智库对PPP/PFI的评论更不计其数,英国政府允许对PPP/PFI进行强烈批评的声音。这为PPP/PFI的健康持续带来莫大的好处。

加速政府治理现代化

总体看,英国PPP/PFI取得的成效相当令人满意。成效来自两方面:一是基础设施和公共服务的质量总体提高,带动了相应的产业转型；二是加速英国政府治理现代化的进程。

比如自重启推行和扩大PPP/PFI模式以来,英国财政部在2003年7月发表的《PFI：应对投资挑战》报告中,对451个PFI项目实施结果的判断是：有88%的PFI项目能满足工期甚至有提前,而70%的非PFI项目工期拖后,73%的非PFI项目超出预算；与传统采购方式相比,PFI项目在选择商业部门的投资商以及之后的合同谈判所花时间比较长,造成工程从开始招标到最后运营之间的时间较长,平均22个月左右；被调查客户中,超过3/4报告认为PFI项目的运营绩效要优于预期。总体而言,PFI项目可节约的总投资平均达到20%左右,即能使“物超所值”有较多增长。

更重要的是,PPP在完善英国现代化政府采购和治理机制方面取得的成效。政府治理的现代化理念,催生并完善了英国的PFI/PPP模式。PFI/PPP又反过来促进了英国政府现代化治理的进程。

英国PFI实践中形成的理念、机制和方法很快影响了英国的政府采购方式。英国政府于1999年7月成立了政府商务办公室,其成立目的是在整个政府部门推动政府治理现代化改革。政府商务办公室内部设立了民间融资部,专门负责为公共机关制定和推进PFI政策。针对政府公共采购,政府商务办公室内出台了一系列政策、制度和机制、研究报告等,深刻改变了政府公共治理的方式,重要标志之一是建立了公共服务协议制度。同时,长期预算规划制度也被引入英国财政体系。

（作者系上海社科院经济所博士研究生）

该院是上海市国资委主管、以国有资本运营管理为主要研究对象、具有独立法人地位的社会科学研究机构。主要聚焦国资国企领域内“资本运营与管理”的理论创新与学术研究,探索国有资本的资本运作、投融资和产业布局之道,多元、中性、客观探讨国资运营平台的手段创新和效率提升,促进国有资产向优质资本转化,实现保值增值,促进社会经济全面发展。研究院网址：www.sscor.org。