中日航海教育行政管理体制比较研究

2015-12-21

航海教育研究 2015年3期

(大连海事大学，辽宁大连 116026)

中日航海教育行政管理体制比较研究

李晓蕙

(大连海事大学，辽宁大连 116026)

梳理中日航海教育行政管理体制特征，从行政隶属关系、权力分配结构、管理职能范围、管理手段四个方面对比中日两国航海教育行政体制的异同。通过比较分析，提出改变航海教育机构多头管理现状、成立独立航海教育训练机构、加大向航海教育机构放权力度和加快航海教育立法体系的改革建议。

中国/日本；航海教育；行政管理体制

近年来，随着经济全球化发展，海上运输量快速增长，对于航海人才的多样化需求随之增加。当代航海人才培养主要依靠航海教育机构，航海教育机构面临增加人才培养数量、提升人才培养质量的新挑战。航海教育机构与政府部门的行政隶属关系，政府部门管理航海教育机构的内容、范围、方式等影响航海教育机构的发展规划和行为模式，进而影响航海类人才培养水平。因而，航海教育行政管理体制问题是航海教育研究中不可忽视的问题。

日本是海洋经济强国，海运业发达，航海教育机构培养了大批航海人才，有力支撑了日本海运事业。日本的航海教育管理体制相对成熟，管理过程相对规范，为航海人才培养提供了制度保障。目前对于日本航海教育研究的成果较少，已有成果主要介绍日本的航海教育学制、课程设置、实践教学等与人才培养相关的具体内容，缺乏从行政管理视角进行的审视与分析。对比中日航海教育行政管理体制的异同，分析两国现有航海教育行政管理体制的特点与不足，可以通过借鉴日本航海教育行政管理当中的成功经验和不足，寻求改进和完善我国航海教育行政管理体制的对策，提升我国航海类人才培养水平。

一、中日航海教育行政管理隶属关系对比

航海教育行政管理隶属关系主要指航海教育机构与相关政府部门之间形成的领导或指导关系，即航海教育机构归谁管的问题。本文航海教育机构特指设有航海相关专业的本专科院校。按照这一界定，中国共有航海类院校28所，包括大连海事大学、武汉理工大学、上海海事大学、宁波大学等15所本科院校，河北交通职业技术学院、江苏海事职业技术学院、青岛远洋船员职业学院、上海海事职业技术学院等13所高专高职院校。日本主要的航海类院校有58所，包括东京海洋大学、神户大学2所大学，大岛、广岛、富山、弓削、鸟羽商船学校5所航海专门学校，1所海技大学校，5个航海训练所，7个海员学校以及多所公立水产院校。

1.中国航海教育机构行政管理隶属关系

中国28所航海教育机构从行政隶属关系上主要分为央属、地方政府所属两种形式。央属办学主体是教育部、交通运输部，地方政府所属是指地方政府中的教育管理部门、交通管理部门和海洋管理部门负责航海教育机构的建设和管理。其中归地方政府管理的教育机构因其办学主体不同，行政管辖权略有不同，大部分公办教育机构直接由地方政府行使行政管理权，而少量由企业承办的航海教育机构其行政管理权主要归属办学企业，间接接受地方政府教育部门的监督指导(见表1)。

表1中国主要航海教育及训练机构的行政隶属关系[1]

从表1可以看出，中国航海教育机构的行政管理主体多元，既包括中央政府部门，如教育部、交通运输部，也包括地方各级政府的教育管理部门，还有大型国有企业，如中远集团、中海集团和长江航运集团。多元的行政管理主体决定了行政管理关系的复杂性。

2.日本航海教育机构行政管理隶属关系

日本航海教育机构主要分为国立、公立、私立三种，以国立航海学校为主。日本航海教育行政管理主体主要为三个，分别为文部省、运输省和地方教育委员会。国立的航海学校一般隶属于运输省和文部省，其中东京海洋大学(设海洋工学部)、神户大学(设海事科学部)以及大岛、广岛、富山、弓削、鸟羽商船学校等5所航海专门学校归文部省所管辖。海技大学校、航海训练所和海员学校等主要负责航海实践教育，隶属于运输省[1]，设有航海相关专业的公立水产院校大部分隶属于地方政府部门(见表2)。

表2日本主要航海教育及训练机构的行政隶属关系

由表2可见，日本的航海教育行政管理主体也不是单一的，包括文部科学省、运输省这样的中央部门，也包括地方政府，这与中国相似。与中国不同的是虽然日本航海教育办学主体性质不同，但管理主体性质较为单一，主要为政府部门。

3．中日航海教育行政隶属关系差异化比较

(1)行政隶属关系结构不同。中国中央集权教育管理体制下，航海教育行政隶属关系整体呈现垂直型特点，不同航海教育管理主体之间存在上下级的领导关系，其中中央教育部门管理地方相关教育机构主管部门，地方教育主管部门管理地方教育机构或办学机构。每个航海教育机构因其办学主体所处的层次不同，要接受不同层次上级部门的管理。日本航海教育行政隶属关系呈现水平化特点，虽然管理主体是多元的，但管理主体之间是平等并列关系，并无上下层级管理关系。

(2)航海教育机构管理主体不同。在中国，由于行政隶属关系垂直设计，航海教育机构存在多头管理现象，即每个航海教育机构都不是由单一行政主体管理，需要接受来自不同级别的教育部门管理。例如大连海事大学隶属交通运输部，但同时接受教育部管理，也与地方政府共建，而企业承办的航海教育机构管理主体更为复杂，首先接受来自企业部门的领导，其次企业需要服从地方教育机构的管理，而地方政府则需要接受中央教育主管部门的指导。日本航海教育机构的管理主体清晰，每个航海教育机构有一个管理主体，按照管理主体的行政指导思想行事即可。

二、中日航海教育行政管理职能分配对比

航海教育行政管理职能主要指各政府主管部门对各自所管辖的航海教育机构具有的职责和作用。

1．中国航海教育行政管理职能

中国航海教育行政管理职能根据航海教育行政管理主体的不同，有相应的管理职能。中央教育部的行政管理职能根据《中华人民共和国教育法》第15条规定：国务院教育行政部门主管全国教育工作，统筹规划、协调管理全国的教育事业，其具体的主要行政管理职能包括：(1)审核批准学校的设立、变更和终止；(2)负责航海院校的学历教育管理；(3)制定教育工作宏观政策和相关法律法规；(4)规划航海院校教育经费管理等。[2]交通运输部主要是通过下发的各项指令性文件对大连海事大学进行管理，其主要的教育行政管理职能主要包括：(1)管理学校基层建设；(2)学校教学管理和教学质量监督；(3)对学校进行财务管理；(4)实践教学管理等。中国地方航海教育行政管理职能包括：(1)拟定并实施本省教育工作的政策和教育事业发展规划；(2)统管学校安全、卫生、文化等内容；(3)管理教育基金、下发教育经费、检查督促教育经费使用；(4)指导学校教育、教学、监督和评估等。[2]中国航海教育行政管理管理职能具体如图1所示。

图1 中国航海教育机构行政管理职能

2.日本航海教育行政管理职能

日本航海教育行政管理职能根据不同的行政管理主体而有所不同，文部省主要依据《文部省设置法》《高等专门学校设置基准》《大学设置基准》等法律规定其航海教育行政管理职能主要包括：(1)对商船大学进行教育经费拨款；(2)制定学校的组织编制；(3)制定教员资格、授课及设施、设备事项规定标准；(4)规定学科设置；(5)规定学士种类有商船学士；(6)设置商船学校练习船等。[3]运输省主要依据《运输省设置法》，其中第三十二条、三十三条、三十四条等规定其航海教育行政管理职能主要包括：(1)确定海技大学校、海员学校、航海训练所的人员编制；(2)设置海技大学校、海员学校、航海训练所的学校地点或名称以及学校内部组织及其职责；(3)配备训练船及其他。[3]其中，《文部省设置法》《学校教育法》等规定文部省对包括航海教育的高等教育有监督和指导建议的权力。日本地方政府的教育行政机构主要是指都、道、府、县及市、镇、村各设的教育委员会，根据日本《教育委员会法》，其航海教育行政管理职能主要包括：① 决定学校设置与废止；② 确定人员编制、教育计划编制；③确定教育经费计划(需地方议会审定)等。[4](见图2)

图2 日本航海教育机构行政管理职能

3.中日航海教育行政管理职能差异化比较

(1)行政管理职能界定清晰程度不同。中国每个航海教育机构需接受多个管理主体的管理，由于管理部门之间的活动界限并没有清晰界定，存在容易管理的事务多个部门共同管，困难事务没人管的问题。中国的航海教育理论教育与实践教育职能由相同教育机构实行，没有清晰的专业化划分。日本航海教育管理主体之间分工明确，按照理论教育和实践教育的区别进行划分，文部省和地方教育委员会主管航海理论教育机构，航海实践教育机构主要由运输省所管辖，具有分工明确和专业化的特点。

(2)中央与地方行政管理职能范围划分不同。中国教育部对隶属于其他部门的航海院校都负有学历管理和教育经费划拨等职能，其管理职能范围较大，各地方政府职能范围有限，均在中央教育部的统筹管理之下。日本是中央与地方合作型教育行政权力结构，其地方教育委员会对航海教育拥有更多管理内容，例如法律规定，日本地方教育委员会必须负责其所管辖航海教育机构的财政经费，而非中央航海教育机构独自承担。

三、中日航海教育行政管理权力分配对比

航海教育行政管理权力结构是根据中央与地方教育行政机构对航海教育机构管理的行政权力大小来划分，一般分为中央集权、地方分权和中央与地方合作三种类型。

1.中国航海教育机构行政管理权力分配

我国航海教育机构行政管理权力结构中，教育行政权力主要集中在作为最高教育行政机关的中央教育部，其他各地方教育行政权力较小，受到中央教育部的直接制约。教育行政权力主要体现为人事管辖权、财务管辖权，同时还包括对教育机构内部的机构设置、专业设置、招生人数、教学过程控制等管理权力。现实中，中央教育部对武汉理工大学进行管理，直接行使中央教育行政权力；交通运输部直接对大连海事大学行使中央教育行政权力；各地区政府教育及其他主管部门管理隶属于地方政府和企业承办的航海院校，对其行使地方教育行政权力。

2.日本航海教育机构行政管理权力分配

在日本航海教育行政管理权力结构中，日本文部省对其地方公办航海教育机构的行使管理权力主要体现在指导和建议等方面，地方教育委员会对其所管辖的航海教育机构有充分的管理权力，但文部省可利用相关法律来限制其权力[5]。其中文部省对商船大学和商船高专进行管理，对其行使中央教育行政权力；运输省对海技大学校、航海训练所、海员学校进行管理，同样行使中央教育行政权力；地方教育委员会则对地方公立水产大学行使地方教育行政权力。

3.中日航海教育行政权力分配差异化比较

对比图1、图2可以看出，中国航海教育管理具有从上而下的垂直分布结构，而日本的航海教育行政管理权力机构是水平并列的，二者差异主要存在于以下两个方面。

(1)航海教育行政权力分配结构不同。我国航海教育行政权力高度集中于中央，中央教育部门具有统管全国航海教育事业的权力，全国航海教育教学标准由中央教育行政部门统一决定，地方航海教育部门从属于中央教育部门。这样中央集权型的权力分配结构总体呈现自上而下的直线型，权力都集中于上一级主管部门，下级主管部门和学校本身权力较小。日本航海教育行政权力结构中，航海教育行政权力分散于各地方教育委员会，中央对地方有指导建议的权力，双方属于指导协商关系。这样的权力结构属于中央和地方合作型，中央与地方教育行政权力分配结构呈现横向分散特征，每个航海教育机构只接受来自管辖机关的管理与指导，教育机构的管理部门之间不存在相关隶属干预关系。

(2)地方航海教育自主性权力存在差异。中国航海教育的垂直管理模式是一种从属型权力划分，最高航海教育行政权力集中在中央教育行政机关，地方航海教育行政权力受中央领导。因此中国地方航海教育机构的自主性权力较弱，所有的教育过程包括招生名额、培养过程、质量控制都受到上级机关制约，航海教育机构能够自主决定的内容非常有限。与我国相比，日本地方教育行政权力具有更多自主性，日本地方教育部门本身拥有足够的航海教育行政权力，可根据各地区实际情况对航海教育进行科学化管理，中央文部省只是运用法律对地方航海教育行政权力进行约束。航海教育机构可以自主决定所有人才培养过程中的问题，只是在宏观上接受主管部门的指导和管理。

四、中日航海教育行政管理方式对比

航海教育行政管理方式是国家教育行政管理部门通过发布命令、指示或法律法规等形式干预航海教育活动的方法，主要有法律手段、行政手段、经济手段等。

1.中国航海教育行政管理方式

中国航海教育行政管理方式通常采用行政手段，包括上级的指令、指示和通知等。以大连海事大学为例，大学章程是学校发展的根本规划，《大连海事大学章程》是教育部2015年通过颁布高等学校章程核准书第66号文件的方式予以确认，表明学校的发展思路需要得到上级主管行政机关的认同和批准；2014年11月交通运输部和国家海洋局联合印发《关于共建大连海事大学的意见》，大连海事大学一些涉海专业的发展将得到国家海洋局的支持，接受海洋局的支持需要获得交通运输部的许可；交通运输部(原为交通部)对大连海事大学实习船的管理是通过下发《交通部高等院校实习船财务管理办法》的通知来执行的；交通运输部对大连海事大学的财务管理是通过印发《交通部高等院校财务管理办法》来进行管理。另外招生规模、专业设置、大学机构设置等学校发展管理相关问题都需要主管部门行政批准。除了行政指示命令外，中国航海教育管理依据也有相关法律规定，但关于航海教育行政管理内容的相关法律依据通常分布于各种宽泛的教育法律法规中，并未形成专门的航海教育相关立法体系。

2．日本航海教育行政管理方式

日本航海教育行政管理方式主要是运用法律手段并结合行政手段对其航海教育进行管理。日本的航海教育管理内容依据主要存于一些专门的航海教育法律法规中，主要的航海教育法律法规包括《学校教育法》《大学设置基准》《高等专门学校设置基准》《运输省设置法》《海技大学校组织规则》《航海训练所组织规则》等。其中，商船学科学习年限的5年6个月是依据《学校教育法》；商船大学应设置练习船(包括共同使用的船)，规定学士的种类包括商船学士是依据《大学设置基准》；商船高等专门学校的组织编制、教员资格、授课及设施、设备事项规定标准是根据《高等专门学校设置基准》制定；《运输省设置法》规定其管辖的航海训练所、海技大学校和海员学校的人员编制、设置地点和学校内部组织及其职责等；《海技大学校组织规则》《航海训练所组织规则》分别具体规定各学校的人员编制、设置地点、科室划分等。[3]另外，日本的文部省和运输省也会以省令的形式来对其所属的航海类院校进行行政管理。

3．中日航海教育行政管理方式差异化比较

中日两国在航海教育行政管理方式方面存在两方面的差异。

(1)管理手段不同。中国航海教育行政管理方法主要采取行政手段，法律手段较弱，例如，交通运输部常常以通知等行政手段对大连海事大学进行管理，其航海教育相关的专门立法体系不够完善。而日本航海教育行政管理方法通常以法律法规手段为主，有较为健全的航海教育法律法规体系，日本对航海教育机构的组织编制、教员资格、授课及设施、设备事项规定标准都设有相关的法律法规，例如，《海技大学校组织规则》《航海训练所组织规则》，同时将法律手段与政令形式的行政手段进行结合。

(2)管理效能不同。中国航海教育行政管理职能呈现计划职能指令性、监督职能行政性的特点。例如，中国中央教育部门对地方航海教育通常以指令、命令实行计划职能，地方航海教育部门必须遵守。中国航海教育的监督职能主体是行政部门，并且依据行政指令性文件。而日本重视发挥中央指导性职能，中央航海教育管理部门主要对地方教育委员会进行指导建议，并不直接参与各地方教育委员会的各项管理内容，其监督职能体现法律性。日本航海教育监督职能虽然是由教育行政部门进行监管，但其具有明确法律依据。

五、启示

通过对中日航海教育行政管理体制中行政管理隶属关系、行政管理职能、权力结构和行政管理方式四个方面进行对比，可以看出日本航海教育行政管理体制中的一些做法，对于中国航海教育管理体制改革具有一定借鉴作用：一是合理划分行政隶属关系及其行政管理职能，避免同一航海教育机构接受多头管理，由交通运输部行使的行政管理职能主要包括全国航海院校的实践教学；二是成立独立航海教育训练机构，建设独立于各院校的航海实践训练机构，由交通运输部主管，全国航海院校的基本理论教学可以交由教育部负责；三是加大放权力度，针对中国中央集权的教育行政管理体制和管的过多、过细的特征，建议放权于各地方政府和高校，以促进地方政府的积极性和主动性以及航海院校的办学自主性；四是加快航海教育管理的立法建设，在现有行政管理方式基础上强化法律手段，以法制规范航海教育管理，保障航海教育行政管理体制的有效运行。

当然，借鉴日本航海教育管理体制优点不能照搬其做法，比如理论教育和实践教育对于航海类人才培养的作用是相互交叉的，简单进行理论教育与实践教育的分离，可能带来理论教育与实践教育脱节问题；给予地方政府或院校过大的自由管理权，也可能带来人才培养标准不一、人才质量得不到保障等问题。中国应不断调整完善现有航海教育管理体制，既不能管得过多，也不能完全脱离政府宏观层面的指导与管理。

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