“超级监管”能改变什么？

文晖

就在一夜之间，“超级监管”这个名词“领衔”各界。

11月17日，路透报道，中国考虑整合银行、保险和证券业的监管，考虑设立统一的监管委员会。

一石激起千层浪。

对于刚刚经历了股市剧烈起伏的中国金融市场来说，反思过去与寻找新路的焦点一瞬间对齐：构建适合经济和金融发展的“超级监管”，会否成为已经“草木皆兵”的金融市场的“救命稻草”？

需要吗？

关于“超级监管”，最近几年一直以各种各样的版本、各种各样的争论、各种各样的报告、各种各样的会议和各种各样的比较研究在人们的耳际“回荡”，然而，这次有些不一样了。

全国人大常委会委员、财经委副主任委员尹中卿11月13日在出席第二届大梅沙中国创新论坛发表演讲时建议，把人民银行、银监会、证监会、保监会合并为统一的综合监管机构，设立中国金融监督管理委员会，或者是隶属国务院金融监督管理总局，实现金融业的统一综合监管。

国家金融与发展实验室理事长、社科院原副院长李扬在11月14日的中国金融学会2015学术年会暨2015中国金融论坛上则称，中央银行主导的英国模式更适合中国，让央行发挥金融监管协调的主导作用，原因包括其拥有的信息优势、处置手段，以及相对更成熟的组织架构。

中国（海南）改革发展研究院院长迟福林11月6日表示，资本市场出现的问题证明混业经营是大趋势，分业监管的格局是现阶段出现很多矛盾的重要体制性因素，呼吁尽快组建金融监管总局，从分业监管向综合监管转变。

声音很多，但无一例外地认为，“超级监管”或许我们真的需要。还有声音认为，是“股灾”催生超级监管，2015年的股市或许会改变很多事情。

6月中旬开始，中国股市持续急剧下跌，上证指数跌幅超过30%，直到7月9日才企稳。

8月18日之后，A股市场再次下跌，且跌势较救市之前更加迅猛。

就在股市暴跌进行时，6月13日，中央汇金副董事长、清华大学国家金融研究院联席院长李剑阁发表观点认为，现行“一行三会”监管体制是不可持续的体制，这一体制使得央行的核心宏观调控地位不能得到保障。

伴随股市的暴跌和相关问题的衍生，此番暴露出来的问题是，不同监管部门，囿于自身的监管权限和监管执法范围，显然在综合性金融问题发生时“畏首畏尾”。业界也在股灾发生后的反思中认识到，监管范围的限制是导致其对市场异常趋势发现滞后的重要原因。

监管难题

早在2013年8月，国务院正式发文批复，首次明确建立由人民银行牵头金融监管协调部际联席会议制度，央行行长担任联席会议召集人，金融监管协调办公室设在央行办公厅。但联席会议不刻制印章，不正式行文。

据悉，现行金融监管协调部际联席会议平均两个月左右开一次会，每次议题讨论涉及七八个问题，持续讨论五六个月，主要是涉及跨市场性质的议题，包括监管部门需要提交研究的问题和国务院交办研究的事项等。

2015年央行公布的《金融稳定报告》显示，这两年多来（“一行三会”）召开了8次会议，商量了35项议题。然而这种松散的沟通机制，由于没有明确的决策机制、议事规则等机制保证，金融监管协调部际联席会议制度并不是真正的宏观审慎监管框架。在实际操作中，主要是一个信息交流平台，监管协调的目标仍很难实现，效果不彰。

现有“一行三会”体制下，央行专注于货币政策的制定和实施，而银监会与证监会、保监会分别覆盖银行、证券、保险等三大领域的监管，导致金融市场的机械分割，不能适应金融机构混业经营的新情况，难以形成高效、一体化的金融市场监管体系，灰色地带更容易形成监管真空。

分久必合

客观地说，上世纪90年代形成的金融领域分业监管的框架，是针对当时金融混乱、地方政府过多干预金融问题进行的改革，并发挥了很积极的作用。但时间长了，这一体制形成的利益固化、部门分割也非常明显。

所以，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出，近年来，我国金融业发展明显加快，形成了多样化的金融机构体系、复杂的产品结构体系、信息化的交易体系、更加开放的金融市场，这对现行的分业监管体制带来重大挑战。而近来频繁显露的局部风险，说明现行监管框架存在着不适应我国金融业发展的体制性矛盾必须通过改革保障金融安全，有效防范系统性风险。要坚持市场化改革方向，加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，坚守住不发生系统性风险的底线。

对于如何构筑超级监管，显然众说纷纭，这从另一个侧面说明，“超级监管”的确“看上去很美”，做起来很难。

有市场人士建议以“十三五”加快部门改革步伐，成立由国务院分管领导、人民银行、财政部、三个监管当局等领导组成的“金融稳定委员会”，整合监管资源以进行更高层次的宏观审慎混业监管，才有助于达到监管的规模经济，降低监管成本的同时防范系统性金融危机的爆发。

香港交易及结算所首席经济学家巴曙松则认为，目前世界范围内，有三种监管模式可以供中国改革者参考：第一种是类似美国保持多头监管的模式，但同时在跨领域的产品和机构的连接部位成立金融稳定委员会，同时央行保持主导地位；第二种是双峰模式，以澳大利亚为范例，该种模式由行为监管及机构监管组成；第三种模式类似英国式的央行与监管机构全部整合的“超级机构”。

货币政策和监管行为全部整合在一起，有利于信息沟通和货币政策制定。同时在央行和监管机构之间设置防火墙，防止利益冲突和政策干扰。

看来，“超级监管”是需要的，但“怎么办”不是一个小问题。