安康新型城镇化过程中生态主体功能区建设面临的机遇与挑战

张盉儆

（安康学院 经济与管理系，陕西 安康 725000）

2013年7月，李克强在广西考察时提出了新的城镇化发展思路，即要推进以人为核心的新型城镇化[1]。新型城镇化就是要以生态文明理念和原则为指导，以生态文明建设为着力点，以生态文明建设体制机制创新为保障，始终坚持把生态文明建设融入到新型城镇化建设当中。

国家主体功能区是以国家重点生态功能区为主体，要求各功能区严格按照主体功能定位发展，建立健全科学的城市化格局、农业发展格局和生态安全格局。其中，生态主体功能区建设是实现国家主体功能区的一个重要方面，是推动生态文明建设、实现中华民族永续发展的必然选择。生态主体功能区是指生态系统脆弱、生态功能重要，必须以生态系统保护和生态产品生产为首要任务，应该限制进行大规模高强度工业化、城镇化开发的地区。

生态主体功能区建设与新型城镇化建设之间存在关联关系。王俊霞等认为，城镇化与生态文明建设协调发展的关键是整体规划人口、资源与环境，促进城镇化与生态文明建设两个系统达到各自功能和整体功能最优，使城镇化与生态文明建设相互促进，在时间、功能、发展速度上交互促进和协同完善[2]。新型城镇化具有较大的作用力：一方面，新型城镇化建设强调内在质量的提升，由偏重数量规模增加向注重质量内涵提升转变，从思想上明确走资源节约、环境友好之路的重要性，所以，新型城镇化的发展能更好的推进生态主体功能区的建设。另一方面，生态主体功能区的建设能够推动生态经济的发展，从而有助于新型城镇化建设顺利实现。当然，生态主体功能区的建设也会反作用于新型城镇化建设，如生态功能区的建设限制了大规模的城镇化建设、生态功能的“亚健康”阻碍了新型城镇化的建设等。

新型城镇化是手段和工具，生态主体功能区建设是目标，手段和工具是为目标服务的，而不是目标为工具和手段服务[3]。如何才能保障新城镇化的步调与生态主体功能区建设始终保持正向的互动关系，我们有必要对二者进行综合思考。本文主要以安康市为例，分析安康在新型城镇化背景下，建设生态主体功能区面临的机遇和挑战。

1 安康新型城镇化及生态主体功能区建设现状

1.1 安康新型城镇化建设现状

改革开放以来，虽说中国的城镇化发展取得了一定的成果，但在城镇化和社会经济的快速发展战略方面缺少深入考虑，导致产生了许多有关资源利用和生态环境保护等方面的问题。安康虽然未纳入新型城镇化试点城市，但安康的城镇化发展必须要向着新型城镇化的步伐要求靠近。2012年，全市城镇化率提高到39.4%；2013年，引导农民进城入镇共计90325人，与上年相比，全市城镇化率提升1.69个百分点，全市城镇化率达41%（全国为53.73%）；2014年，农村入城居住人口达9万人，集中安置率85%。安康市政府2014年发布的《安康市城镇体系规划大纲》明确指出，安康城镇化的战略目标是，到2020年，实现全市城镇化率55%；到2030年，实现城镇化率65%[4]。

1.2 安康生态主体功能区建设现状

国务院在2013年批复了《丹江口库区及上游地区经济社会发展规划》，该《规划》提出，要把安康列为生态（主体）功能区、列入国家“十三五”规划。规划中限制开发区域占总面积的84%，其中有9个县被列入秦巴生物多样性生态功能区[5]。对安康而言，作为国家扶贫重点规划的欠发达的地区，该《规划》将安康的扶贫发展纳入了国家发展战略层面，为安康未来的发展指明了方向。

安康地处秦巴山区，全市森林覆盖面达60%。安康既属于秦巴山区集中连片扶贫开发的重点地区，又属于陕西、甚至国家的水资源重点保护区和涵养区。从2014年政府报告来看，安康市大部分地区生态环境相对稳定，如，全市中心城区空气质量优良天数比重达98.36%；全市集中式饮用水源地水质达标100%；汉江出陕段水质保持在国家地表水环境质量Ⅱ类标准等[6]。2014年5月，市统计局就市民对本市创建国家园林城市工作知晓率及满意度情况组织并开展了问卷调查，调查结果显示，被调查者对本市空气质量满意度为97.3%，对本市水体质量满意度为96.0%[7]。生态环境可以从水环境质量、森林覆盖率、林木蓄积量、污染物排放量等环境指标进行量化衡量，而这些方面都显示出安康也有条件建设生态主体功能区[8]。

2 安康新型城镇化过程中生态主体功能区建设面临的机遇

2.1 新型城镇化建设带动生态主体功能区建设

新型城镇化强调的是以人为核心的发展，也就是说，新型城镇化不仅仅是简单的“人口的城镇化”，更应是人口、产业、社会、土地和农村五位一体的有机结合。新型城镇化突出的是“新”，即城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展，是中心城市、县城和县城副中心、重点城镇、新型农村社区协调发展，互促共进的城镇化。新型城镇化的关键在于提高质量，目的在于造福百姓，途径在于走集约、节能、生态的新路子。因此，新型城镇化重点强调对生态功能的保护，这与生态主体功能区的宗旨是相一致的，新型城镇化在一定程度上带动生态主体功能区的建设。

2.2“经济带”建设推动生态主体功能区建设

丝绸之路经济带，是中国与西亚各国之间形成的一个在经济合作的区域，大致在古丝绸之路范围之上。包括西北地区的陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆五省区，西南地区的重庆、四川、云南、广西四省市区。长江经济带覆盖上海、湖北、重庆等11个省市，依托黄金水道推动长江经济带发展，打造中国经济新支撑带。安康地处“丝绸之路经济带”与“长江经济带”交叉区域，同时也是陕西、河南和湖北三省开展共建“汉江流域生态农业经济带”的核心区域。“两大一小”经济带的建设能够推动安康经济的快速发展，特别是一直处于劣势的第三产业（如旅游产业）将进入空前快速发展阶段，生态经济的快速发展必然推动生态功能区的顺利建设。

2.3“创建旅游城市、创建卫生城市”为生态主体功能区建设奠定基础

从2008年5月开始，安康市开展创建中国优秀旅游城市、省级卫生城市工作（简称“双创”）。双创把完善城市功能作为创卫的基础工程，强势推进市容环境卫生，狠抓污染减排、保护水源地、防治大气污染、整治城市噪声，并强力推进公园广场绿地建设、城市出入口造林、周边山体水岸绿化，创造良好环境，不断完善城市基础设施，增强城市综合功能，提高城市形象品位，双创工作的目的就是要把安康变为宜居、宜业、宜游的生态之城，这些工作为生态主体功能区建设奠定了坚实的基础。

2.4“创建国家森林城市”工程助推生态主体功能区建设

“创建国家森林城市”简称“创森”，国家森林城市是指城市生态系统以森林为主体，城市生态建设实现城乡一体化，稳定健康的城市森林生态系统，服务于城市居民身心健康，且各项建设指标达到规定标准并经国家林业局批准授牌的城市。2014年，国家正式批复安康“创建国家森林城市”的申请。这就意味着安康向着创造一个绿树成荫、森林繁茂、生态宜居城市的方向发展。安康的发展思路，深化了生态立市战略，也为生态功能区建设起到了一定的推动作用。

3 安康新型城镇化过程中生态主体功能区建设面临的挑战

新型城镇化建设是安康未来经济发展的重要内容和主要战略之一，而新型城镇化建设过程中可能会带来各种环境风险与生态压力，这将会影响生态主体功能区的建设。

3.1 生态功能区建设与自然灾害频发之间的矛盾

安康市位于陕西省南部，辖1区9县161个镇办，国土面积2.35万平方公里，总人口303万。地处秦巴山区，地质地形复杂，地质灾害频发。《安康市“十二五”地质灾害防治规划》（2011—2015年）资料显示，安康全市各类地质灾害3800多处，其中重点灾害控制点有20多处，面积达8582.63平方千米，占全市国土面积的36.48%，地质灾害崩塌170多处，滑坡泥石流3650多处。自然灾害点多、面广，危险性较大，这些灾害共威胁23000多户、共计114000多人的生命和财产安全[9]。特别是岚皋、镇坪、紫阳、旬阳、白河等县城，地质环境条件复杂，在强降雨、不合理人为活动等因素影响下，发生各种自然灾害的可能性较大。

3.2 生态功能区建设与城镇化发展之间的矛盾

在城镇化过程中，移民搬迁是实现城镇化的首要任务。但是，城镇化过程中出现了一些阻碍生态功能建设区建设的问题，如，人民生活的不断改善与满足居民生活的物质需求的矛盾；基础设施不断完善与满足基础设施建设的空间的矛盾（基础设施建设不可避免地占用一些耕地和绿色生态空间）；水资源供求与满足水源涵养空间的矛盾；在集中安置过程中，出现了由于基础设施功能不完善以及群众落后的卫生习惯的延续，致使多数集中安置区（点）街道环境卫生差，垃圾影响生态功能的恢复。同时，在搬迁过程中，原生活区的垃圾不能得到妥善处理，搬迁区垃圾严重影响生态主体功能区的建设；生态损害严重，生态系统功能退化。

3.3 生态功能区建设与经济贫困之间的矛盾

地处秦巴集中连片特困区中心地带的安康，所辖9个县均为贫困县。全市303万人口中有贫困人口101.6万，残疾人24万，城乡低保对象34万，农村五保户4万[6]。安康经济发展水平尚处于工业化的初步阶段，第三产业发展也明显落后，在全省乃至全国都属于贫困落后地区。2014年，安康市国民生产总值689.44亿元，仅占陕西省生产总值的3.9%。其中，第一产业93.01亿元，增幅5.5%，占到13.5%；第二产业380亿元，增幅15.7%，占到55%；第三产业216.43亿元，增幅9.1%，约占31.5%[6]。由于受资金、技术等条件的限制，目前该地区自然资源的利用程度还非常低，生态、社会、经济之间尚未形成良性互动。

3.4 生态功能区建设与环境污染之间的矛盾

2015年上半年，安康市环保局公开曝光11家环境违法企业，这些企业大都存在违法排污、矿区废水污染物超标排放、直接向空气排放工业废气等现象[10]。如高新区里的大部分工矿企业周围环境污染严重、周围空气中灰尘浓度过高，严重影响生态功能区的建设。如果这些行为得不到彻底遏制，将会对生态功能区建设造成很大的负面影响。

4 促进安康生态主体功能区建设的策略

4.1 完善相关制度

安康“重点生态功能区”走向未来、发展的深层瓶颈是相关制度机制供给和政策支持不足。要突破这个瓶颈，必须完善相关制度。

4.1.1 完善生态功能保护制度。必须要按照“点上开发、面上保护”的要求进行适度合理的开发，要明确划定城市发展、农业生产以及生态保护等界限范围，明确功能区分布，划定功能区红线。针对移民搬迁，必须保证实现“绿色搬迁”，即搬出地的环境恢复与迁入地环境保护相结合，使得新型城镇建设始终能够以生态主体功能区的建设为出发点。完善迁入地的基础设施，保证移民区环境卫生的质量。

4.1.2 完善生态功能补偿制度。生态功能区在较好履行“生态建设与环境保护”责任的前提下，有权获得相应的补偿；而生态保护不达标或对环境造成污染的地区，则扣减相应的补偿或承担生态赔偿责任[11]。要在科学合理的测算和论证的基础上，确定生态环境补偿标准。

4.1.3 实施保护责任追究制度。为确保生态主体功能区建设的顺利进行，防止出现各保护区为完成地区经济发展任务，而采取的一些有碍于生态功能区建设的措施，有必要将对限制区域的经济考核指标转变成生态功能稳定性、生态产品的开发与供给状况和生态环境保护制度建立与执行情况的考核指标体系。

4.1.4 实施环境损害赔偿制度。针对城镇周边的工矿企业和一些化工企业，要建立周边环境质量考核制度，建立环境补偿机制，始终坚持“谁污染、谁负责”的惩罚机制。

4.2 发挥生态产业的潜能

4.2.1 积极发挥农业生态功能。安康是能源、矿产、生物、水等自然资源富集区，特别是富硒生物资源，具有很大的开发价值，如蚕桑、茶叶、黄姜等。富硒产业的快速发展，并不会引起生态环境的污染，也不会引起能源的消耗，与国家层面对安康的三大战略定位相吻合。所以安康可以把富硒产业作为优势产业大力发展，建设具有“安康特色”的生态品牌产品。

4.2.2 积极发挥旅游产业生态功能。安康环境优美、风景秀丽，可以利用自身优势，大力发展旅游产业。在旅游资源开发时要合理控制景区内设施的建设规模，注重自然景观和人文景观的保护，确保配套设施与自然景观相协调；科学设计旅游路线，使旅游产业发展与生态环境承载能力相适应。

4.2.3 合理利用水资源价值。安康水资源丰富，“一江清水供北京”足以体现了汉江水的价值所在。安康一直大力发展水电站，目前已建成大小水电站七十多座；也可发展一定规模的水体养殖。只有通过不断探索新的水源利用途径，才能实现水源价值的最大化利用。

总之，只有依靠生态经济，才能带动安康生态主体功能区建设，推动安康发展。在积极探索区域生态功能提升新途径方面，岚皋县做出了有益的尝试，2015年7月荣获“国家林下经济示范基地”称号[12]。因而，安康只有把握好各种发展机遇，积极应对各种挑战，围绕建设“秦巴明珠”，将生态主体功能区建设与推进新型城镇化有机结合，才能更好地保护环境，建设美丽富裕新安康。

[1]王佳宁.李克强在广西考察时强调：坚持稳中求进 继续稳中有为 使民生改善[EB/OL].(2013-07-10)[2015-11-10].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-07/10/c_11 6486507.htm.

[2]王俊霞，王晓峰.基于生态城市的城市化与生态文明建设协调发展评价研究——以西安市为例[J].资源开发与市场，2011（8）：709-712．

[3]沈清基.论基于生态文明的新型城镇化[J].城市规划学刊，2013（1）：29-36.

[4]叶苗.我市正式发布《城镇体系规划大纲》以城镇体系规划助推新型城镇化[EB/OL].（2014-12-3）[2015-11-10].http://www.ankang.gov.cn/zwgk/akxw/2014/12/03/100335 72917.shtml.

[5]尹莉莎.国务院正式批复丹江口库区及上游地区经济社会发展规划[EB/OL].(2013-07-10)[2015-11-10].http://o.xiancity.cn/readnews.php?id=197071.

[6]安康市政府办公室.安康市2014年政府工作报告[EB/OL].(2014-02-15)[2015-11-10].http://www.ankang.gov.cn/Item/74718.aspx.

[7]王芳芳.2014年上半年市民对城市园林绿化满意度调查报告[EB/OL].(2014-06-16)[2015-11-10].http://tjj.ankang.gov.cn/Article/tjxx/201406/Article_20140616152057.html.

[8]杨世朋，钟建芬.文成借力国家生态主体功能区试点，探后发崛起路径[N].温州日报，2014-10-31（31）.

[9]赵莹.安康市2015年度地质灾害防治方案[EB/OL].(2015-04-23)[2015-11-10]．http://www.gtzy.net/gwgk/zlgk/2015 04/10884.html.

[10]安康市环境监察支队.安康市环保局公开曝光11家环境违法企业[EB/OL].(2015-04-29)[2015-11-10].http://hbj.ankang.gov.cn/CMS/Content.gen?Id=2160.

[11]包振娟，罗光华，贾云鹏.主体功能区建设的配套政策研究[J].经济纵横，2008（5）：22-24.

[12]祝捷，张昊.岚皋获“国家林下经济示范基地”称号[EB/OL].(2015-07-29)[2015-11-10].http://jw.ankang.gov.cn/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=3207