我国就业服务组织监管问题及对策研究

魏艳春

一、我国就业服务组织监管存在的问题

总体上看我国缺乏与农业社会向工业社会转型相适应的就业服务监管体制的总体思路。

我国对就业服务组织市场监管体制设计受到国际社会放松对市场主体管制潮流的影响，忽略了我国是一个由农业社会向工业社会转型的国家的国情，在劳动力绝对过剩的背景下，劳动者的权益保护意识与能力还比较弱的情况下，缺乏国家应该对民营职业介绍机构与人才中介服务机构进行严格的监管，逐步建立起与工业化市场经济社会相适应的国家垄断职业介绍事业，免费提供公共就业服务并对例外提供人力资源服务业的各种主体进行严格监管的这样一种监督管理体制基本思路。具体而言在就业服务组织监管方面存在如下问题：

（一）在就业服务机构与就业服务行为准入制度上，缺乏原则禁止、例外许可的思路

在人才市场管理规定及就业服务与就业管理规定中虽然规定了对民营人力资源市场服务主体及活动的许可审批制，但却没有明确规定哪些职业种类可以接受审批，哪些职业不可以接受审批，这样在人力资源市场关系中处于被动状态的劳动者自我保护能力弱的情况下，就会增加劳动者利用就业服务的风险，同时也增加了事后处理相关就业服务风险的工作量，进而要求增加配备充足的专门监管队伍人员的编制数。但事实上，无论是原人事部门还是原劳动与社会保障部门都未能配备充足的专门的监管队伍编制数，从而使原先人才市场与劳动力市场的秩序很难获得满意的评价。

在人类社会由农业社会向工业社会转型时期，农村大量剩余劳动力需要向新兴的城市中的新兴产业转移，但是由于受新兴的城市中的新兴产业的扩张的速度与容量的限制，除了信息不对称所造成的摩擦性失业外，还是存在绝对过剩的劳动力，这一现象在日本表现得极为明显，日本是东方国家，在农业社会时代也具有与西方国家相比生育率高的特点，因此在其由农业社会向工业社会转型期在农村囤积了大量剩余劳动力，尤其是青壮年劳动力，这样就出现了劳动老板问题，也就是各种职业中介机构与雇主联合起来欺骗求职者进行中间剥削与强迫劳动以及开展对公共卫生或公共道德有害业务，造成了很大的社会问题。为此，日本对可能造成各种社会问题的就业服务行为进行事前限制，这样就产生了就业服务机构及其服务行为的准入限制。

首先排除在劳动力资源市场上由于劳动力技能水平低处于绝对弱势状态的职业的劳动力的收费的职业介绍行为，对在这些职业领域工作的劳动者与从事经营活动的雇主国家提供免费的职业介绍服务。

而后在劳动力资源市场上由于劳动力技能水平高处于绝对优势状态的职业，劳动者个体能够较好维护劳动者权益的领域，由国家核定与确定其职业领域进行许可审核与更新，允许开展收费与免费的职业介绍业务。但是对其明确了准入条件：第一，对许可申请人审查资产状况及品德，第二咨询中央职业安定审议会的意见。①

在我国已颁布的《人才市场管理规定》与《就业服务与就业管理规定》中虽然对人才中介服务机构与职业中介机构规定了设立的条件，但是主要是与机构章程和管理制度，固定场所、办公设施、开办资金，专职工作人员，独立承担民事责任等相关的内容，缺乏对申请者品德的审查内容以及对就业服务活动相关问题进行咨询的机构存在的内容。这反映出我国现阶段的两个问题。第一对诚信问题的基础环节的忽略，第二对行政决策民主决策机制的忽略。

（二）对收费问题缺乏细节的管理

在早期的市场经济社会，由于劳动者对就业服务成本的信息缺乏了解，所以导致就业服务者与雇佣者或单独地或联合起来高收费与乱收费的问题时有发生，损害了本身就很贫穷的劳动者的利益，为此，国际劳工组织提出了建立公共就业服务机构为用人者与求职者提供免费的服务的方法来解决这一问题，同时对于确因技术原因而存在的收费的包括营利性与非营利性的职业介绍所（私人就业服务机构）进行价格管理，其具体的管理方式是营利性的，依据主管当局审定的费用或者主管当局制定的价格表收取费用;非营利性的，不得收取高于价格表的酬金，该价格表或经主管当局审定，或该主管当局严格参照投入费用制定。再有对不收费的职业介绍所无偿提供服务进行确认。②在日本对这一价格表管理政策进行了可操作的设计，对营利性的职业介绍事业与非营利性的职业介绍事业的手续费具体包括受理费与介绍费进行不同种类的最高限额，③防止私人就业服务机构谋取暴利。由于进入成熟市场经济社会后，随着社会成员整体知识水平的提高，劳动者对就业服务成本的信息获得能力增强，所以在一些服务经济发达的市场经济国家的学者主张对收费的职业介绍机构价格放松管制，如日本有的学者主张对用户企业的招人中介服务费取消上限限制，发挥市场经济价格机制的定价作用。在其后的日本劳动力市场体制改革中，这一建议被吸纳。

改革开放后我国为了解决城镇与农村的剩余劳动力的就业问题，容许职业中介服务机构进行收费服务，同时为了解决国有部门的在职失业问题，也容许人才中介服务机构进行收费服务，这样，在处于市场经济转型期的我国价格管理法律法规中，对人才服务或职业中介服务的收费问题进行了规定，有政府定价、政府指导价、市场自由议价的三种价格机制。但是缺乏像日本那样全国统一的对收费对象、付费的方式、付费的时间的明确规定，这样就难以避免因收费问题而产生就业服务的纠纷，不能切实保护求职者的利益。

随着为了解决失业问题而设立公共就业免费服务项目的出现，我国也开始出现了国际劳工组织所倡导的免费公共就业服务的萌芽，随着我国批准签署联合国《经济、社会、文化权利公约》后而在《2004年宪法》中承认国家保障人权之后所颁布的《就业促进法》④中正式强调设立公共就业服务机构，对劳动者进行免费的就业服务。在《就业服务与就业管理规定》⑤中明确规定公共就业服务机构对用人单位提供的服务严格控制服务收费，具体项目由省级劳动行政保障部门会同有关部门规定;对经营性职业介绍中介机构进行的不成功的中介服务退还向劳动者收取的中介服务费，吸纳了国际社会对营利性收费职业介绍机构价格放松管制的思路。但是也存在全国公共就业服务机构对用人单位提供的服务收费的具体项目价格不统一的问题。

（三）就业服务监管理念不完整问题

在市场经济民主社会中，贯彻“劳动不是商品”的原则，明确提出了建立就业服务监管体制的理念，那就是在确保劳动者与公共利益前提之下，让就业服务体系有效率地运转，实现社会正义与经济效率的均衡，既维护劳动者的人权，也维护经营者的经营自由的权利，同时更维护以国家安全、公共秩序、公共卫生或公共道德等为代表的公共福利。在日本《职业安定法》的总则与罚则中的相关条款中对此进行了明确的规定，但是在我国以往的《人才市场管理规定》和《就业服务与就业管理规定》中尽管强调了对劳动者与用人单位权益以及中介服务机构权益的维护，然而却明显缺乏对以国家安全、公共秩序、公共卫生或公共道德等为代表的公共福利的维护的理念，也许我国还只是一个未完全完成向市场经济转型的国家，在完全的市场经济国家的经济基础上所形成的以国家安全、公共秩序、公共卫生或公共道德等为代表的公共福利的概念还未形成的缘故吧，所以，我国应进一步加快推进市场经济体制改革的步伐，为就业服务监管理念中关键的理念要素之一的公共福利理念的形成奠定基础。

（四）就业服务监管主体过弱问题

在《人才市场管理规定》中对人才市场管理主体进行了规定，是分级式的管理主体;在《就业促进法》中对就业服务机构与活动的管理进行了规定，县级以上人民政府和有关部门是职业中介机构的管理者，未能形成像市场经济国家尤其是日本那样的由劳动省、都道府县知事、市町村长所组成的垂直监管体系，未能对全国的就业服务体系进行整体化的管理。

就业服务监管队伍力量不足，在原人事部的《人才市场管理规定》中对监管队伍的建设问题未做出明文规定，在《劳动保障监察条例》中虽然设立了劳动保障监察员对职业中介机构进行监察，但是并不是单独承担对职业中介机构的监察职能，所以对职业中介机构的具体监管活动有点力不从心。因此要在人力资源市场管理司下，明确设立职业中介机构执法检查人员编制，建立就业服务监管队伍，对全国就业服务机构与活动进行有效监管。

（五）就业服务监管手段过于运动式的问题

以往人事系统对人才中介机构及其活动的检查多采取运动式的执法检查方式，集中整治相关领域的非法活动，缺乏随时临检的日常检查管理活动，这样就会造成人才中介活动主体的投机心理，使就业服务监管活动缺乏长效机制，造成难以把违法活动控制在最低程度上发生的问题。

（六）就业服务监管处罚方式相对单一问题

在我国无论是原人事系统的监管处罚，还是劳动系统的监管处罚都是以吊销许可或处以罚金、没收非法所得这样的处罚方式收场，没有像日本那样关进监狱判刑的处罚，对于违法活动者的威慑力不大。

（七）就业服务监管信息来源渠道比较单一的问题

我国就业服务机构监管信息的主要来源是受害主体的举报投诉，缺乏其他信息来源途径，使监管行为不能及时全面地实施。

（八）缺乏民间自治的就业服务组织的自我约束机制

在我国虽然存在人才服务协会，但是其是半官方的协会，而且政府所属的就业服务机构占主导的地位，缺乏由各种民办的就业服务机构成员所组成的自治的人才服务协会，对自己的成员机构的行为进行约束。

二、对我国未来就业服务监管体制的构想

目前我国是一个第一产业占基础地位、第二产业占主导地位、第三产业占辅助地位的国家，在这样一个由农业社会向工业社会进而向服务经济社会迈进的国家，首先需要解决由农业社会向工业社会过渡时期的就业服务监管体制的问题，同时也要兼顾到服务经济社会发展（技术职与管理职的问题）所需要的就业服务监管体制的问题。一方面要建立公共就业服务（基础性服务）国家垄断免费提供的体制，另一方面要建立对民间就业服务机构例外许可的监管体制（特殊技术性服务如对从事特殊技术性的活动的人才服务业进行职业与地域种类的限制等）。

（一）完善公共就业服务机构免费提供基础性就业服务的体制，对向用人单位提供特殊收费性服务的公共就业服务机构进行非营利性的组织改造

民主社会的市场经济国家，根据保护与落实人权与基本自由的基本原则，在迈入以知识为基础的服务经济时代，在就业服务监管体制上进行了改革，对公共就业服务进行了基础性服务和特殊性服务的分离。基础性服务免费向求职者与招聘者提供，其运作以维护劳动者权利和国家的公共福利为基本原则，强调公平性与公平服务的绩效性。特殊性收费服务是向用人单位提供的如人事管理咨询、人才派遣等需要特别专门知识的收费服务，其运作原则强调选择性与效率性。其运作方式一般是由政府官员、雇主代表、劳动者代表组成的三方委员会进行管理，政府不投资，以收取的服务费用为运营经费来源。

在我国的《就业促进法》和《就业服务与就业管理规定》中，公共就业服务机构的设计者们考虑到了国际社会对公共就业服务机构管理的变革趋势，同时也照顾到了我国以往政府所属人才中介服务机构与职业中介机构的混业经营形式，对政府所属服务机构的营利性行为（经营性行为）进行了剥离与禁止，但是对公共就业服务机构对用人单位的收费性服务予以了保留，而没有采取国际社会的收费性的公共就业服务机构与基础性免费的公共就业服务机构相分离的做法，这可能是照顾到了我国目前体制对准公共服务机构的定位不明的国情，但是其有对其他潜在的非营利性就业服务机构不公平竞争之嫌或是在制度设计上根本就取消了原民办非企业单位从事非营利性职业中介活动的资格。

待到我国决策层对社会组织有了正确与客观的认识后，即是纠正我国以往对社会组织认识与国际社会对社会组织认识的偏差，非营利性机构有了明晰与合理、合法定位后，我国就可以采取与国际社会通行做法相一致的做法，既让从事用人单位的收费性项目服务的公共就业服务机构与从事免费公共就业服务机构分离，同时也承认良性社会组织可以从事非营利性就业服务的权利。

（二）确立民间就业服务机构原则上禁止、例外许可的监管原则

在我国由于国民所受的教育水平与教育内容结构的差异，一方面存在大量过剩的单纯体力劳动者，另一方面又存在少数稀缺的精英型的脑力劳动者，他们在人力资源市场上保护自己权利的能力不同，这样我国就应该像日本那样在从农业社会向工业社会过渡时期，对各种职业人群在劳动力市场上有效保护自己的能力展开充分的调查，对劳动者利益保护不好的职业种类有充分的把握，并在此基础上明列可以接受严格许可的职业种类。在这些职业种类里可以容许经营性的职业介绍的机构以许可的方式运营，接受严格的日常检查考验。

（三）建立完善细致的价格管理制度

在经营性的职业介绍机构中仍存在追逐暴利者，因此乱收费的现象在世界就业服务史上屡见不鲜，尤其在由农业社会向工业社会转型期间表现得更为明显，因此，世界市场经济先行国家通过完善细致的价格管理制度来控制这一现象，并取得了相当的效果，所以，我国对各类就业服务机构实行收费服务的项目要进行严格而规范的价格管理，相关问题的主管部门要对价格的生成机制进行充分的调查，区分服务种类，明确哪些服务适于政府定价，哪些服务适于市场定价;并在全国范围内对收费对象、付费的方式、付费的时间进行明确规定。

（四）增加公共福利维护、职业介绍机构申请人道德审查、对劳动争议不介入与适才适所配置的原则

在具体的对就业服务机构的活动进行监管的行为时，要增加与人力资源市场活动特点相适应的原则条款，比如对公共福利的维护、职业介绍机构申请人道德审查、对劳动争议不介入与适才适所配置等原则。

公共福利的维护是我国在涉及就业服务管理的各种规定与文件中都未曾明确提及的内容，但是在民主制市场经济国家确是一个基础性的限制性内容。

职业介绍机构申请人道德审查是对经营性职业中介机构的诚信经营活动的开展提供保障的第一个环节，一个缺乏基本诚信公德的人，在进行牟利活动中更会见利忘义。所以在日本对收费性职业介绍许可时的条件之一就是对申请人的基本品德的审查。然而我国的相关文件中虽然提出诚信原则，但在各种就业服务机构的许可要件中都缺乏对申请人的基本品德的审查要求。

对劳动争议不介入是市场经济国家保护劳动者权利的主要方法，具体内容就是各种就业服务机构不要对已经发生劳动争议的用人单位进行职业介绍服务，防止用人单位用新进人员替代发生劳动争议的员工，使发生劳动争议的员工的争议问题无法获得有效的解决。在我国虽然有《劳动争议仲裁调解法》，但是在各种就业服务规定中都无此条禁止性规定。

适才适所配置是在市场经济情况下人力资源配置的最基本原则，在就业服务中更是职业介绍服务的基本介绍原则，在日本《职业安定法》中对学校毕业生的介绍工作特别强调了介绍的工作岗位的要求与学校所学课程的一致性，我国则不然，只要能就业，什么岗位都可以推荐，造成人力资源配置的浪费。

（五）明确民间就业服务组织协会的作用

在我国有大量的私人就业服务组织存在，而且这些组织也有私下的俱乐部活动，由于我国社团管理登记文件的限制，不能直接注册民间就业服务组织协会，所以妨碍了经营性职业中介机构自我组织管理能力的发挥，因此我国要修改社团管理文件，明确民间就业服务组织协会的合法地位，减少政府行政监管的工作量。

（六）建立三方审议机制

在市场经济情况下，用人单位与劳动者是市场的供求主体，国家是公共福利的代表，在就业服务活动中涉及用人单位与劳动者及国家利益的平衡问题，如果处理不好劳资矛盾，就会造成社会动荡，影响整个社会的公共福利。因此国际劳工组织建议成立由用人单位、劳动者及国家政府三方代表组成的有关就业服务问题的审议机制，在日本落实了这一机制，劳动大臣在进行收费职业介绍许可与确定收费价格时须征询由三方代表组成的中央职业审议会的意见。

我国在就业服务许可与收费价格管理机制中缺乏这一机制，因此在今后我国的就业服务监管体制中应增加三方审议机制内容，使行政监管行为民主化、科学化。

（七）建立劳动法院，明确司法体制在就业服务监管体制中的地位与作用

随着以知识为基础的服务经济的发展，劳动者与用人单位在实际交往关系中地位越来越平等，在西方社会尤其以英国为代表，有些由就业行政主管部门执行的对就业服务机构的监管职能转移到劳动法院，因此，我国也可以视以知识为基础的服务经济的发展情况，观察劳动者与用人单位在实际交往关系中地位的变化，适时地引进劳动法院制度，明确司法体制在就业服务监管体制中的地位与作用，分担行政监管主体的压力。

（八）营造形成有效的就业服务监管体制的社会环境

随着我国在联合国地位的恢复，有关人权与基本自由的国际准则也对我国的立法、行政、司法体制产生了作用，在2009年4月我国发布了《国家人权行动计划（2009—2010）》，表示了我国政府对国际社会对我国人权状况关注的善意的回应，随着我国各层次各领域国际交往、合作活动的频繁展开，笔者相信我国包括国家决策者和普通的百姓都会对人权与基本自由的国际准则有一个完整、清晰、客观的理解，对国际人权文件的签署不会再以我国国情的特殊性为由，克减在促进和保护普遍公认的人权和基本自由方面的权利和义务，从而给予就业服务利用者各方组织表达自己利益需求的权利与平台，进而营造形成有效的就业服务监管体制的社会环境。

注释：

①《外国经济法日本卷》，中国法制出版社，1995年版，第1236页。

②国际劳工局《国际劳工公约和建议书》第140-142页。

③（日文）劳务行政研究所《日本劳动法全书》1997年版，第920页，别表第三（第24条关系）。

④《就业促进法》，人力资源和社会保障部网站。

⑤《就业服务与就业管理规定》，人力资源和社会保障部网站。

（作者系中国人事科学研究院人力资源市场研究室副研究员）