水利水电工程移民征地政策变化对移民概算调整影响

2015-12-17米雪燕

水利水电工程设计 2015年2期

米雪燕

米雪燕

水利水电工程建设征地补偿和移民安置，关系到移民的切身利益，关系到经济发展和社会稳定，水库移民概算的分析与评价是关系到移民搬迁安置后生产生活恢复和可持续发展的重要环节。以某水利枢纽工程为例，对主要因政策调整而产生的移民安置概算调整进行了全面分析，对大中型水利水电工程移民征地政策变化对移民概算调整影响研究进行了有益探索。

水利水电工程移民征地政策概算调整

水利水电工程库区淹没处理补偿概算资金（以下简称“移民补偿资金”）是指水利水电工程建设概算中经国家有关部门审定，以实物补偿为标准的资金，其中包括土地补偿费及安置补助费、房屋及附属建筑物补偿费、基础设施补偿费等。移民补资金是项目建设单位对水利水电工程征地及库区淹没损失的货币化补偿，是水利水电工程建设投资的重要组成部分，也是水利水电工程中用于征地补偿、库区淹没处理和移民迁建安置的专项资金。本文结合有关案例对主要因政策调整而产生的移民安置工作的概算调整工作进行全面分析，对大中型水利水电工程移民征地政策变化对移民概算调整影响进行分析。

1 我国水利水电工程移民征地补偿主要政策依据

1991年2月15日颁布的《大中型水利水电工程建设征地和移民安置条例》(74号令)，是我国水库移民工作的第一个法规，它标志着我国水利水电工程建设征地补偿和移民安置工作开始了有法可依的新阶段。

十六大以来，党中央、国务院就解决“三农”问题、统筹城乡发展、建设和谐社会等作出了一系列重大战略决策，这对大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置工作提出了新的更高的要求。在这种形势下，1991年制定的条例暴露出补偿补助标准偏低、移民安置程序不够规范等问题。2006年7月温家宝总理签署了修订的移民条例（简称“471号令”），新的移民条例于2006年9月1日正式实施[1]。

2 水利水电工程移民征地政策变化对移民概算调整成果分析

2.1 工程移民安置概况

某工程位于新疆某河一级支流T河的中下游，是T河干流规划中的控制工程。工程开发任务以灌溉为主，兼有发电、防洪等综合效益。2002年12月按照1991年国务院74号令批准工程初步设计概算投资31 328万元，2006年9月移民已全部迁出库区，共搬迁移民2 214户10 824人，分别安置在新疆特克斯、巩留、新源和察布查尔4个县的9个安置区和12个插花安置点；生产安置共开发土地面积3 913 hm2（58 700亩），其中生产用地3 619 hm2（54 280亩），居民点建设用地295 hm2(4 420亩)。

2.2 移民概算调整的必要性

本工程土地补偿费和安置补助费执行的是国务院74号令的有关标准，即耕地补偿标准按照5倍批准执行。在实施过程中，移民政策发生了较大变化，特别是新的政策颁布实施，提高了耕地补偿标准至16倍，补偿倍数应在国家政策规定框架内正常执行，造成历史性欠账，使尚未落实的生产开发项目尽快实施，需要及时调整概算。其次，在实施过程中急需优化完善移民安置规划方案和单项工程设计工作，例如原报告对安置区原有农牧民，仅按照移民的生产用地标准，在安置区开发一定数量土地提供给原有居民使用，而未计列原有居民地面附着物拆迁及复建的补助费用等类似涉及老百姓实际利益的问题。再次，实施阶段由于物价上涨过快、移民建房方式变化等原因造成补偿投资出现了较大的资金缺口，必须通过修编调整概算来解决。

2.3 概算调整的原则和依据

本工程以移民“达到或超过搬迁前的生产、生活水平”为目标，以移民“搬得出、稳得住、能致富”为原则，以2002年12月国家发展计划委员会核定的工程初步设计概算投资为基础，依据“新疆维吾尔自治区实施的《中华人民共和国土地管理法》办法”、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、移民安置实施过程中的实际情况和伊犁州人民政府的有关批复文件，对本工程移民概算进行合理调整。具体如下：实物指标核定以2002年国家发改委核定的工程初步设计实物指标成果为基础，变化部分以项目建设单位、监理、地方人民政府共同复核认定的实物指标为准；政策性变化的部分按照调概期间的法律、法规、规章及国家制定的其他政策性文件，分清征地移民实施项目和法律、法规、规章及国家和自治区制定的其他政策性文件的时间效力及时序逻辑关系，根据征地移民项目发生的时间分别进行调整；设计变更及设计漏项项目区分初步设计阶段审定的移民新址地上附着物补偿费、场地平整、道路、排水、供水、输电、通信等工程量和费用，以及扩大规模、提高标准后增加的工程量和费用。扩大规模和提高标准的征地及其相关费用不列入修编概算中；对于物价变化按照建设高峰时段的物价建设的高峰时段2004年第四季度，移民单项工程、移民建房和搬迁的单价以2004年第四季度的基础价格作为参考依据，进行分析、调整。

3 水利水电工程移民征地政策变化对移民概算调整影响分析

3.1 各阶段政策法规对征地补偿、补助倍数的规定

《中华人民共和国土地法》已颁布多年，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》没有再次修订，新疆维吾尔自治区2011年颁布的《关于公布实施自治区征地统一年产值标准的通知》（新国土资发[2011]19号），征地补偿倍数一律执行年产值的25倍，而国家投资的项目仍按照471号令即16倍执行，确实存在国家水利工程征地补偿和自治区征地补偿政策不一致的情况，不利于工程实施和征地移民社会稳定，造成补偿标准执行难的被动局面，严重影响了新建水利水电工程移民工作的顺利开展。3个法规的补偿倍数详见表1。

表1 各项法规政策补偿倍数对比表（耕地）

3.2 征地补偿标准应逐步市场化

依据现行法律和政策，水库移民安置中征地补偿费用是按征地补偿标准的倍数计算的，采用的是不完全补偿原则，而安置区土地补偿也是以淹没区土地征收补偿款为基础，因此，目前通过市场机制，调配土地安置移民缺乏法律和经济基础。今后应通过逐步实现征地补偿的完全补偿，实现安置区土地补偿的市场化，即征地补偿标准实现按照市场交易价格来补偿，有利于移民用获得的征地补偿款在安置区通过土地流转获得与被征收前等质等量的承包地。通过以上调整，可实现移民的农业安置，也确保了安置区土地获得足额补偿，并可通过价格杠杆吸引更多的安置区居民流转承包地，进一步保障移民的“以土安置和土地资源的优化配置”。