国内外应对气候变化立法研究进展

刘海涛，杨 洁

(1.北京市气候中心，北京 100089；2.北京市气象台，北京 100089)



国内外应对气候变化立法研究进展

刘海涛1，杨 洁2

(1.北京市气候中心，北京 100089；2.北京市气象台，北京 100089)

为了积极应对气候变化，促进低碳经济发展，分析了当前应对气候变化立法方面的研究进展，认为尽管取得了一定进展，但现有法律既不能满足我国气候外交的需求，也不足以担当气候治理的重任，我国还缺乏系统性专门性的应对气候变化法律。为了应对气候变化的挑战，必须充分整合国内外应对气候变化立法方面的科技资源，以保证我国气候外交和气候治理战略的科学性。

应对气候变化立法；气候变化；法律体系；可持续发展

1 研究背景

IPCC报告指出在过去的一百年间，全球气候变化以显著变暖为主要特征，而且预计未来全球将持续变暖，还认为近百年导致全球变暖的主要原因是人类燃烧化石燃料排放的大量温室气体[1]；报告认为未来极端天气气候事件频率会增加，会给人类社会造成破坏性影响，因而需要全世界共同控制温室气体排放，以实现人类社会的可持续发展[1]。

目前气候变化已从一个科学问题演变成为一个蕴含着激烈的资源争夺、经济竞争和国际博弈的复杂问题。鉴于气候变化成因的复杂性及其影响的长期性，减缓和适应气候变化也是一个复杂而漫长的过程，需要通过立法这种社会关系调整的长效制度，对全社会的行为进行长期的规范。立法的重要性还在于是落实国际协议的制度保障。为减缓和适应气候变化，国际社会通过持久而艰苦的谈判，先后缔结了“联合国气候变化框架公约”以及“京都议定书”等公约，确立了应对气候变化的国际法律制度框架[2-7]。欧美等发达国家已实现了从气候政策宣告向应对气候变化立法的转变，目前正处在以立法来减排的阶段，呈现出以国家行动与地方行动并重的趋势[2,5,6,8,9]。

对我国来说，妥善应对气候变化既是挑战也是机遇，无论是促进国内低碳经济发展抑或是参与国际气候外交谈判，推动立法都是极为必要的措施。一方面，中国是世界上最大的发展中国家，资源匮乏，尚未完成工业化和城市化，国内各地区发展不平衡，近一个世纪以来显著的气候变化严重影响了我国脆弱的生态环境，因而加快应对气候变化立法也是保障我国可持续发展的迫切需要；另一方面，我国已成为居世界首位的碳排放大国，未来必将面临强大的国际减排谈判压力，推动我国应对气候变化立法，有助于建立负责任的大国形象，取得道义优势和制度优势，赢得气候外交的主动权。研究认为气候变化立法不足在一定程度上严重制约了我国减排战略的实施[10]，因此应当基于基本国情，借鉴其他国家的经验教训，全面地系统地对国内外应对气候变化立法进行研究，以促进建立完善我国应对气候变化的法律体系[11]。

2 国外应对气候变化立法现状

近年来国际上应对气候变化行动呈现出减缓与适应并重、向立法转变、国家与地方行动并重的趋势[12-14]，加强气候变化立法制度建设，已成为世界各国气候治理的主流。应对气候变化立法主要有两种模式：一是以英国和日本为代表的专项立法，一是以欧盟大部分国家和美国为代表的分散立法[5,6,8,9,11,15-22]。

日本在应对气候变化立法问题上已经形成了比较完备的应对气候变化的法律体系[23]，值得我国借鉴。日本通过的《地球温暖化对策推进法》是世界上第一部应对气候变化的专门性法律[24,25]，此后日本还先后颁布了《促进新能源利用的特别措施法》、《新能源利用特别措施法》等法律[25,26]。目前日本已构建了由“气候变化基本法”为主，由节约能源法、新能源利用法、碳排放法等组成的系统性的法律体系[18,23,25]。英国也是较早采用立法手段来积极应对气候变化的国家之一，英国的《气候变化法案》是世界上第一部以立法强制减排的法律[5,19,27]，制定了明确的长期减排目标[19,27]。

除英国以外的欧盟其他成员国大多没有专门性的应对气候变化立法，主要执行的是欧盟议会通过的包括《可再生能源指令》、《欧盟排放权交易机制修正案》等法律在内的“能源气候一揽子计划”[28,29]。在应对气候变化法律的推动下，德国的再生能源利用比重逐年稳步上升，目前德国的经济发展与能源利用增长基本无关联，取得了经济发展和资源环境保护的双赢[28,29]。气候变化立法也是目前美国立法领域备受关注的议题，美国的态度也逐渐朝着积极应对气候变化的方向转变[30-34]，由民主党领导的国会基于其政治理念更是倾向于促进气候变化立法[30-34]。虽然目前美国还没有气候变化专项立法，但《能源政策法》、《清洁空气法》、以及《清洁能源安全法》等法律的一些条文，体现了气候变化立法的要求，共同组成了美国应对气候变化立法体系[21,33-36]，由此可见美国的气候变化立法表现出典型的分散型立法模式。此外，苏格兰、新西兰、澳大利亚等国家也在探索通过立法来应对气候变化[8,37]。

应当看到欧美等国通过立法的方式达到减排目标，不单纯是针对气候外交谈判的压力，更根本的考虑是以此为契机，从国家发展战略的高度出发，为突破能源对国家发展的制约发展新能源经济和经济可持续发展服务，也为巩固在全球的地位服务[21]。欧美等发达国家气候变化立法不仅达到了减排以及保护国家能源安全的目的，而且还推动了国内新能源经济发展和促进了就业，既反映了气候外交谈判对国内气候变化立法的深刻影响，也是国内不同利益集团在气候变化问题上的激烈博弈的结果[21]。

研究还发现，只有在地方政府的积极参与下应对气候变化行动才能取得实效，在某些情况下地方政府甚至可以发挥更重要的推动作用[8,38,39]。鉴于气候变化问题已从原来的环境问题逐渐演变为一个全球性公共话题，在国际气候外交谈判中，不同的国家集团基于各自的利益诉求，充满了尖锐矛盾和激烈斗争，国家层面的应对气候变化行动也容易受到诸多约束，而某些情况下地方政府的行动则更为自由[21,30,33,34,36]。比如美国各州不仅开展州际合作，共同制定减排目标以及共同建立碳市场，一些州甚至与其他国家签署双边碳交易计划协议[21,30,36]；在美国政府并未签署《京都议定书》，认为限制了美国温室气体排放，不符合美国利益的情况下，加利福尼亚州议会甚至通过了《全球温室效应治理法案》，规定了强制性的减排义务[21,30,33-36]。上述国家的立法现状，为我国积极推进应对气候变化立法提供了有益的借鉴。

3 我国应对气候变化立法进展

我国应对气候变化的法律制度建设经历了逐步发展的过程。虽然中国属于自愿减排的发展中国家，但是我国基于“共同有区别的责任”原则以及严重的环境污染冲击以及资源压力，一直积极致力于调整能源结构、提高资源效率。目前我国虽然尚未制定专门的应对气候变化的法律，也未建立完备的应对气候变化的法律体系，但是也开展了一些卓有成效的立法工作，一些相关的条文分散在其他法律之中[10,16,40]。

自从制定了《环境保护法》之后，我国先后制订了《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》、《大气污染防治法》等法律，此外，还专门制定了控制能源消耗的《煤炭法》、《矿产资源法》以及《海洋环境保护法》等法律，迄今为止已经制定了30余部资源环境类法律[15,41-43]。这些法律规范受制于客观历史条件限制，主要侧重于资源开发利用保护目标，比如已实施的《节约能源法》和《可再生能源法》以及正在制定的《能源法》，虽然与气候变化密切相关，由于立法目的等客观原因，明显缺乏应对气候变化的基本原则等方面的详细指导条文，而只局限于资源保护利用等方面。

一些研究认为，我国气候变化立法应从国际法国内化以及地方气候变化立法等重点着手[44,45]。从2007年以来，我国地方政府应对气候变化立法行动进入快车道，先后出台了《新疆维吾尔自治区应对气候变化实施方案》、《河北省应对气候变化实施方案》、《深圳经济特区碳排放管理若干规定》等地方性法规[15,16,36]。近年来，我国青海、黑龙江、四川等地在应对气候变化立法方面也做了有益尝试：《青海省应对气候变化办法》已于2010年正式实施，成为我国首部地方应对气候变化法规；山西省于2011年实施了《山西省应对气候变化办法》，明确规定了将碳排放强度纳入各级政府和企业的责任制考核评价体系。以上这些地方性应对气候变化立法实践，为在国家层面上应对气候变化立法提供了实践基础。但是这些地方性法规既没有国家层面的法律体系作为生态支撑，也缺乏长远的把这些法规纳入法律体系的制度性引导[15,16,36]。总的来说，除了少数几个省份之外，我国当前的地方行动大多还只是政策宣告，缺乏具体的可操作的条文规定[16,41,42]。

为了解决我国目前气候变化立法制度性保障问题，十一届全国人大常委会通过的《全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议》，提出要为应对气候变化提供坚实的法律制度保障，比如提出把加强应对气候变化立法纳入国家层面立法工作议程以及出台配套法律法规等措施[15,16]。近年来在有关部门协调下，根据开门立法和民主立法的原则，多个研究单位受委托起草立法。例如由中国社会科学院、中国科学院和中国政法大学等单位各自起草的《气候变化应对法(建议稿)》陆续提交给国家发改委征求意见。这些建议稿内容包括了气候变化应对的职责、权利和义务、气候变化的减缓措施等方面的内容，这也标志着应对气候变化立法工作在国家层面的实质性启动。

由以上分析可见，我国与美国的境况相似，在应对气候变化立法方面缺乏一部“气候变化基本法”[10,15,40-43]。与美国不同的是，除了欠缺“气候变化基本法”之外，我国一些现有法律如《电力法》、《气象法》等也由于立法年代过久而导致很多条文急需修订，而与气候变化密切相关的专项法律也由于各种原因没有出台。研究认为，在应对气候变化方面，尽管我国取得了初步的成就，我国的应对气候变化立法还处在起步阶段：还缺乏系统性、专门性的气候变化立法[44-47]，现有法律仍然不能满足我国所承担的国际义务，不足以担当减排的重任[4,10-11,15-16,41-42,48-49]；现有的法律法规仅限于原则性的宣告，缺乏具体的可操作性的明确规定；应对气候变化立法仍存在专业人才严重匮乏、研究资源各自为战、公众应对气候变化意识落后以及相关部门职责不清等制约[16,41-43]。总之，我国需要通过制定新法和修改现有法律条文来建立我国应对气候变化的法律体系[4,49,50]。

4 结语

总体上来看，制定专项气候变化法是当前应对气候变化的国际趋势。尽管我国取得了初步的成就，我国的应对气候变化立法还处在起步阶段，还缺乏系统性、专门性的气候变化立法。现有的法律法规仅限于原则性的宣告，缺乏具体的可操作性的明确规定，现有法律既不能满足我国所承担的气候外交国际义务，也不足以担当发展低碳经济的制度保障重任。从研究领域上来看，应对气候变化立法是一个涉及资源环境、气候变化、政治、经济、法律、社会等诸多学科的综合性、前沿性课题，我国需要借鉴国际应对气候变化立法的先进经验，积极整合国内外应对气候变化立法方面的研究资源，运用系统论研究方法，进行多领域、多学科交叉研究，以保证我国气候治理和气候外交战略的科学性，实现应对气候变化的系统性的立法防治。

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Research Progress on Climate Adaptation Legislation

LIU Hai-tao1，YANG Jie2

(1. Beijing Municipal Climate Center, Beijing 100089; 2. Beijing Meteorological Observatory, Beijing 100089)

In order to actively respond to climate change, promote the development of low carbon economy, research advances of climate adaptation legislation were analyzed. Although great achievements have been made, the existing law can't meet our country's international obligations to assume the responsibility to address climate change and the development of low carbon economy. In general climate change legislation is still lack of systematic, specific law in China. In order to ensure the scientific nature of China's climate change strategy and policy, governments at all levels in China especially the meteorological departments should actively participate in the formulation of laws and fully integrate domestic research resources on legislation to address climate change, thus making it possible to be a think tank of government decision-making.

Climate adaptation legislation; Climate change; Legal system; Sustainable development

公益性行业科研专项(GYHY201306033)。

刘海涛(1971-)，男，江苏徐州人，高级工程师，博士，从事气候变化研究。

2014-11-13

S-9

A

0517-6611(2015)02-341-03