机遇与展望：行政执法检察监督法治化轨道

曾于生，钱 国

（浙江省绍兴市人民检察院，浙江 绍兴 312000）

机遇与展望：行政执法检察监督法治化轨道

曾于生，钱 国

（浙江省绍兴市人民检察院，浙江 绍兴 312000）

人民检察院是我国《宪法》规定的法律监督机关，行政执法检察监督应当是检察机关的一项职能。囿于法律规定缺陷，行政执法检察监督一直未能有效开展，导致大量的行政不作为、乱作为存在。回顾我国检察历史，行政执法检察监督一直在曲折中发展。在从域外经验、理论基础、实践价值等三个角度分析行政执法检察监督的可行性与必要性的同时，建议从司法改革中树立法律监督权威、修改完善相关法律规定、明确检察监督方式、加强基础保障等方面，促使检察监督在法治轨道上运行。

行政执法；检察监督；公益诉讼；法治

检察机关被我国《宪法》赋予法律监督权，应当是行使监督权的重要主体，行政执法检察监督就成了检察机关的一项职能。值得一提的是，党的十八届四中全会提出检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权的行为，应当督促其纠正。这为检察机关加强对行政执法的法律监督工作指明了方向。因此，有必要重新审视行政执法检察监督，分析问题存在的根源，提出完善建议，促使法律监督工作在法治轨道上运行。

一、问题的提出

行政权自身具有扩张性、能动性和管理性等特点，能直接或间接介入个人生活和社会事务，其执法活动的合法性和规范化程度直接关系到群众的切身利益和社会稳定。目前，行政执法领域存在的突出问题有两方面：一是执法行为不规范，主要是执法不严、不公和不作为。如执法机关或执法人员对违法行为视而不见、处理不恰当、选择性执法，或对群众反映的问题不闻不问，或故意刁难群众、办事拖拉、效率低下等。特别在征地拆迁、环境保护等领域突出存在。二是执法主体不合格，聘用大量临时人员执法。由于临时聘用人员素质参差不齐，对其行为的约束力小、违法成本低等原因，导致随意执法、暴力执法时有发生。在治安管理、综合执法等方面尤为突出。对这些问题，行政执法机关虽然一直致力于加强和完善自身内部监督，但总是难免受到行政权的影响，监督效果一直未能让人满意。其实，对行政执法的监督除了人大权力监督、政协民主监督、法院诉讼监督、行政内部监督以及社会舆论监督外，更需要一支专业的司法监督力量。

研究历史，不难发现行政执法检察监督制度是我国监督体系中个性鲜明、富有特色且颇有成效的制度。但现实中，检察机关的法律监督职责与《宪法》规定地位不相符，充其量只是司法诉讼监督，与法律监督的“原点价值”相背离，以致大量的行政不作为、乱作为难以得到纠正。究其原因，一是法律规定欠缺。检察机关对行政执法行为进行监督的最大阻碍就是缺乏法律规定的直接依据。现行大量的行政法律法规中缺乏直接、可具体操作的检察监督规定，即使一些授权可监督的法规或规范性文件，也是位阶较低、范围狭窄、监督手段不明确，对行政机关的约束力不强。二是监督手段柔弱。司法实践中，检察机关主要通过提出检察建议、意见进行监督，但监督方式执行效力刚性不足，频频受到被监督机关的反制、排斥、抵抗、削减，且被监督机关无需承担任何法律后果。因此，相当一部分的行政机关或敷衍了事，或干脆置之不理，使得监督效果并不理想。三是监督力量不足。我国行政机关众多，行政执法行为纷繁复杂，监督行政执法活动需投入大量的警力，而检察机关本身就案多人少矛盾突出，监督力量明显不足。同时，检察队伍人员的监督能力、素质、意识等与现实的监督需要仍有一定的差距。

二、行政执法检察监督的历史演进

行政执法检察监督最早可以追溯到新中国成立之初，即“一般监督”。在我国检察历史六十多年的演进过程中，争议最大的莫过于行政执法检察监督。从某种意义上来说，行政执法检察监督的制度演进是我国检察权运行机制发展的一个缩影。所以，对行政执法检察监督制度发展轨迹的研究必须从历史客观条件的背景中去考察分析。

第一阶段为创设阶段 （1949年至1957年），行政执法检察监督制度有明确法律规定且有司法实践。建国之初，我国的检察制度主要是移植苏联检察。1949年的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》、1951年的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》、1954年的《宪法》等法律法规明确规定检察机关的一般监督权。在1954年颁布的《检察院组织法》第四条第二款“对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法，国家机关工作人员和公民是否遵守法律，实行监督”，并在第二章规定了履行职权的程序和监督方式。最高检于1955年将负责一般监督职责的部门设置为业务第一厅。可见，建国初期行政执法检察监督制度不仅有法律上的明确规定，也有检察机关大量的具体司法实践。

第二阶段为瘫痪时期 （1958年至2003年），行政执法检察监督制度遭到质疑，基本被剥离。1957年末受到左倾思想冲击，检察机关职权受到限制，而到1975年的《宪法》直接规定“检察机关的职权由各级公安行使”。1978年和1982年的《宪法》虽然沿用了1954年《宪法》将检察机关作为法律监督机关，但1979年《人民检察院组织法》从实定法上取消了检察机关的行政执法检察监督权，将职权范围限定在刑事诉讼领域。［1］之后，虽然在个别法律法规规定上，如1979年的 《国务院关于劳动教养的补充规定》、1995年的《人民警察法》等有原则性规定检察监督外，其他领域的行政执法检察监督基本被剥夺。第三阶段为复苏阶段（2004年至2012年），行政执法检察监督制度在某些地方进行了有益探索。2004年最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部联合发布了《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》，为“行刑衔接”提出了七条意见，在一定意义上确立了检察监督行政执法行为的依据。［2］至此，一些地方检察机关进行了探索，如珠海市检察院制定了《法律监督工作实施细则》、辽阳市宏伟区检察院与16家执法部门联合会签《行政执法监督工作意见》、浙江永康市委市政府出台 《永康市行政执法检察监督暂行规定》……运用各种方法，加强对行政执法行为的检察监督，且成效明显，得到了当地党委、人大、政府的肯定和群众的赞誉。

第四阶段为新发展阶段（2013年至今），行政执法检察监督制度得到顶层设计。2013年党的十八届三中全会指出，建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，要求加强对行政执法进行监督，完善行政执法与刑事司法衔接机制。2014年党的十八届四中全会进一步要求强化对行政权力的制约和监督，完善对公民人身、财产权益行政强制措施实行司法监督制度。这些要求表明，检察机关对行政执法行为的法律监督已经得到中央顶层的肯定，为下一步国家法律层面的完善提供了强有力的支持。

三、行政执法检察监督的理论思辨

从1954年开始在我国宪政体系中关于检察机关的定位直至现在未曾改变，即人民检察院是国家的法律监督机关。从立法者的本意来看，有意将法律监督权明确授予检察机关，并加强对行政权、审判权的制约与监督。赋予检察机关执行执法监督权是我国的一个趋势，检察监督是中立的、理性的、超然的。

（一）域外经验

从全世界的检察制度来看，行政执法检察监督制度是苏联首创，是当时苏联检察机关的 “一般监督”的重要组成部分。1922年，苏联通过了第一个苏联检察监督条例。该条例首次明确了一般监督权，规定了检察院对所有权力机关、经济组织、社会组织和个人行为的合法性实行监督。设立以来，一般监督权被视为社会主义国家检察机关权力的核心和标志，对防止国家行政权的滥用发挥了重大作用。［3］苏联的几部检察院组织法都明确规定了检察机关的一般监督权。1991年苏联解体，在当时出现了“消除作为中世纪残余的一般监督”主张，但并没有取得成功。1992年颁布的《俄罗斯联邦检察院法》中，一般监督的职能被清晰地规定下来。在俄罗斯，一般监督是对国家各方执法活动最有效、最彻底的监督形式，是在非常重要的领域保障法制，脱离了行政机关和地方的影响。［4］《俄罗斯联邦检察院法》第21条对一般监督的对象作出了规定，一是俄罗斯联邦各部、国家各委员会、局和联邦其他权力执行机关……执行俄罗斯现行法律情况，以及上述机关和公职人员作出的法律决定是否符合法律规定；二是上述机关颁布的法令文件与法律的符合性审查。［5］同时，规定了检察官在履行一般监督职责时具有哪些调查权、采取措施权、提出抗议权及建议权。翻阅苏联的历史文献以及对俄罗斯的实践研究，可以发现，苏俄的一般监督实际上是对国家法制的一般状态有明显的影响，检察机关的预防功能主要包含在一般监督中。当然，其价值、目的与我国对行政执法进行检察监督是一致的，即保障国家法律的统一和正确的实施。

（二）理论基础

尽管我国现行《人民检察院组织法》没有明确规定行政执法监督的职责，但基于我国的政宪体系及权力制衡原理，同样能够推理出检察机关对行政执法活动进行监督的理论基础。

1.行政执法检察监督法治化，是完善行政执法监督机制的迫切需要。行政执法活动涵盖社会生活的各个领域，我国大约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规都是由行政机关执行的。［6］就行政权而言，其“具有管理领域广、自由裁量度大、以国家强制力保证行使等特点，决定了它既是与公民、法人切身利益最密切相关的一种国家权力，又是最动态、最容易违法或滥用的一项权力”。［7］习近平总书记在 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》说明中也指出行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数，更多的是乱作为、不作为。这就迫切要求一支专业的司法监督队伍，来监督行政权的行使。

2.行政执法检察监督法治化，是发挥法律监督机关监督作用的内在要求。从我国宪政构架来看，我国实行国家权力统一由人民代表大会行使，在人民代表大会下设行政机关、审判机关、法律监督机关，分别行使权力，这四种分权彼此孤立、互不隶属。同时，我国《宪法》明确规定检察机关是国家法律监督机关，行使法律监督权，本质上，法律监督权与检察权是一体的。故，检察机关对行政执法活动实行监督是行使法律监督权的重要内容。

（三）实践价值

行政检察权对行政裁量权须保持相应的理性和谦抑，真正做到有所为、有所不为。行政执法检察监督多年来的司法实践，彰显了自身独特价值，取得了明显的效果。

1.有助于促进依法行政。依法行政是建设社会主义法治国家的核心和关键点，但现行的行政执法监督体系中正需要检察机关充分发挥法律监督作用，破解行政执法乱作为、不作为的局面，指引、规范行政执法机关及其工作人员依法行政。

2.有助于维护社会稳定。据统计，80%以上的上访是由政府部门及其工作人员的违法违纪或作风粗暴等不良执法行为造成的。通过对行政执法活动进行检察监督，可以有效地预防和纠正违法行政行为，消除在执法过程中产生的“官民”矛盾纠纷，保障群众的合法权益，稳定社会生活和法治秩序。

3.有助于提升执法公信力。行政执法权一旦被滥用，必然导致公众对执法机关的不认可、不信任、不尊重。建立健全对行政执法行为的检察监督，保证行政执法遵循法定权限和法定程序原则进行，在增强执法的公正性、权威度和影响力的同时，提升公众对执法的心理认同、服从和尊重。

四、行政执法检察监督的法治化轨道

为弥补宏观监督的不足，防止行政权的滥用和腐败，保证国家权力体系的正常运转，应构建人民代表大会一元权力之下的“分工制约+专门法律监督”。因此，应当完善检察机关的行政执法监督职责，规范和制约行政权的行使，促使权力在法治轨道上运行。

（一）树立检察机关法律监督的权威

我国传统的检察机制一直具有浓厚的行政色彩和地方色彩，检察权同行政权虽在职能上分离，但背后的关系却难舍难分。第一，检察机关不具有独立的人、财、物权，在检察经费方面，与地方经济的优劣息息相关，因此，难免与地方行政机关结为利益共同体，产生对地方政府的依附，缺乏底气而失去宪法赋予的权威，陷入戏称“可有可无检察院”的尴尬地位。第二，检察机关内部管理上带有深深的行政化烙印，检察人员习惯于服从上级指挥，机械性地完成具体指令，三级审批的“行政者”思维严重影响了对“监督者”的角色定位。要实现对行政执法活动的有效监督，检察机关就必须有独立履职的地位来保障权威的实现。

1.去“地方化”，使检察机关人、财、物等方面独立于当地政府，确保检察权行使不受行政权干涉。党的十八届三中全会决定，推动省以下检察院人、财、物统一管理。一是实行省级以下检察院检察官管理制度。由省检察院统一管理省级以下检察官预备人员的招录、考核及提拔等工作，行政公务员可以由当地政府组织招录、考核及提拔。在检察机关内部施行分类管理，促使检察官执法办案更加注重运用法律思维。二是实行省级以下检察院财物管理制度。经费保障是检察院工作的命脉。检察院财物由省检察院统一管理、调配，可以消除地方财政的制约，更好地履行检察监督职能。实行省级以下检察院人、财、物管理，可以克服地方保护主义，维护法制的权威和统一。

2.去“行政化”，强化检察人员运用法治思维和法治方式执法，增强法律监督的司法专业性。去除检察机关管理体系中的行政化色彩，必须在改革检察司法体制和运行机制的架构中进行，以主任检察官办案制为基础，确立检察官审决案件的主体地位，提升检察官独立行使职权的能力。主任检察官办案制，是在法律规定范围内，坚持检察长领导下，通过检察长授权的方式，赋予主任检察官一定的决定权，独立承担办案责任。［8］主任检察官办案制的核心是强化办案责任，提高司法效率，彰显检察权行使的司法属性，突出了专业性的特点。同时，检察人员从法治思维的角度来审视新时期的检察工作，以法治方式体现检察机关的公正司法。

（二）完善检察监督职责的相关法律规定

检察机关的权限受职权法定原则的严格约束，不可能包揽所有的监督职责。而加强对行政执法的检察监督一个必要前提就是检察监督权在立法上得到国家法律层面的支撑。完善检察监督职责的相关法律规定，是构建我国行政执法检察监督的法律基础。现在主要有两种意见：一是制定《法律监督法》①2010年，全国人大代表、浙江省人民检察院陈云龙检察长向十一届全国人民代表大会第三次会议提交了《关于制定〈中华人民共和国法律监督法〉的立法议案》。，提出通过制定单行法，对《宪法》第129条规定的法律监督权具体化，其中包含行政执法检察监督的职责、权限及保障手段；二是修改《人民检察院组织法》②支持修改《人民检察院组织法》的学者比较多，也相对符合我国国情。，提出通过修改现行法，明确规定检察机关对行政执法活动进行监督。两种方式各有利弊，但都明确了行政执法检察监督的职责、监督方式和效力，赋予了检察机关开展行政执法监督的知情权、审查权等手段，从而为行政执法检察监督的开展提供法律依据与操作机制。从长远利益来看，应当制定全面的《人民检察院法律监督法》，但现行更加实际是修改《人民检察院组织法》。2013年十二届全国人大常委会公布了本届常委会的《立法规划》，其中将修改《人民检察院组织法》纳入第一类项目（即条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案）规划。也就是说在2015年至2017年期间，极有可能修改《人民检察院组织法》。

（三）灵活运用行政执法检察监督方式

作为对法律统一正确实施负有重要责任的检察机关，必须充分运用检察监督权，灵活运用各种监督方式，强化对行政执法的监督，促进依法行政。行政执法检察监督权没有实体上的处分权，所作决定并无终局性，实质上属于程序性权力，是一种对行政权违法行使的异议权。行政执法检察监督的方式主要有三种：

1.发送检察建议。通过书面检察建议的方式向有关行政执法机关提出改进或纠正的意见，这是检察监督的重要手段。在行政执法机关及其工作人员违法实施执法行为或不履行法定职责时，通过发送检察建议的形式，建议有关单位纠正其违法行为。当然，检察机关应深入调查违法行政行为背后的深层次原因，必要时可以与相关单位协作配合，帮助规章建制，防止类似违法行政再次发生。对于检察建议不落实或置之不理的，检察机关可以将检察建议通报行政监察机关或上一级行政机关，增强检察建议的执行力。

2.督促起诉。针对遭受损害的国有资产或社会公共利益，监管单位不行使或怠于行使自己的职责时，检察机关可以督促有关监管单位履行职责依法提起民事诉讼，保护国家和社会公共利益。督促起诉是检察机关基于监督职能对行政主体应当作为而不作为或不严格作为的监督，是对渎职行为的警示和预防。客观上起到促进行政机关依法行政，防止国家或社会公共利益遭受损失。

3.提起行政公益诉讼。行政公益诉讼是检察机关直接针对违法的具体行政行为，因行政执法机关的失职，严重损害了国家利益或社会公共利益，检察机关向人民法院提起诉讼，要求行政机关履行职责的诉讼。［9］党的十八届四中全会，明确提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2014年10月20日，贵州省金沙县检察院以行政公益诉讼原告的身份将该县环保局诉至有管辖权的贵州省仁怀市法院，且法院立案受理了此案。这是全国首例由检察机关提起的行政公益诉讼。提起行政公益诉讼，是监督行政权、促使依法行政的需要，是维护社会公共利益的需要。

（四）加强行政执法检察监督的基础保障

在我国行政执法检察监督还处于 “摸着石头过河”的状况下，加强对行政执法检察监督的保障，是顺利完成监督活动并实现监督实效的重要条件。［10］在立法支持的前提下，基础保障工作表现为：一是与行政执法机关共享信息。笔者认为，应当从国家层面建立横向涵盖行政执法、行政审批、工程项目、公共资源交易、重要资金使用、公共服务等重点领域、重点部门和关键岗位，纵向延伸至县、乡镇（街道）、村（社区）的信息共享平台。在解决检察机关知情权的基础上，便于检察机关动态监督行政执法。二是提升检察人员的量与质。破解检察人员紧缺的困境，必须一手抓新的检察人员招录，一手抓现有检察人员的素质提高，尤其是监督能力的提高。

[1]王晓,任文松.多维视角下的行政执法检察监督制度[J].福建论坛.人文社会科学版,2013(01):176-180.

[2]周长军,王海平.论行政执法的检察监督[J].政法论丛,2006 (60):27-29.

[3]谢鹏程,任文松.苏联检察制度对我国的影响[J].河北法学, 2010(07):195-199.

[4]孙记,李春季.论苏俄检察制度的变迁及其对我国的启示[J].俄罗斯中亚东欧研究,2010(02):6-13.

[5]樊崇义等主编.域外检察制度研究[M].北京:中国人民公安大学出版社,2008:308.

[6]袁曙宏.深化行政执法体制改革[N].光明日报,2013-11-27 (02).

[7]袁曙宏.论加强对行政权力的制约和监督[J].法学论坛, 2003(02):100-103.

[8陈卫国,胡巧绒.主任检察官职权研究[J].主任检察官办案责任制——第十届国家高级检察官论坛论文集,2014(01): 382.

[9]陈云龙主编,“法律监督法”首议[M].北京:中国检察出版社, 2012:82.

[10]杜睿哲,赵潇.行政执法检察监督：理念、路径与规范[J].国家行政学院学报,2014(02):66-71.

Opportunities and Challenges: The Path of Legalization of Administrative Law Enforcement and Procuratorial Supervision

Zeng Yusheng,Qian Guo
(The People’s Procuratorate of Shaoxing City,Shaoxing Zhejiang 312000)

The people’s procuratorate is the legal supervision organ as specified in the Constitution of China, while the administrative law enforcement and procuratorial supervision shall be a function of the procuratorial organ.Restricted by the defects of legal provisions,the administrative law enforcement and procuratorial supervision have failed in the effective implementation all the time,resulting in occurrence of a large number of administrative omissions and illegal actions.Recalling the history of procuratorial work in China,we know that the administrative law enforcement and procuratorial supervision have been developing in a zigzag manner.This paper analyzes the feasibility and necessity of the administrative law enforcement and procuratorial supervision from three angles:foreign experience,theoretical basis and practical value,and suggests that we should establish the authority of legal supervision in the judicial reform,revise and improve relevant legal provisions,clarify the procuratorial supervision method and strengthen the basic protection,etc.so as to facilitate the operation of judicial supervision on the path of rule of law.

administrative law enforcement；procuratorial supervision；public interest litigation；rule of law

D630.9

A

1671-5101(2015)05-0005-05

（责任编辑：唐世业）

2015-06-26

浙江省人民检察院2013年立项课题“行政执法检察监督范围、规律与工作机制研究”的阶段性成果（项目编号：SY2013A11）。

曾于生（1972-），男，江西宁都人，浙江省绍兴市人民检察院研究室主任，复旦大学法学博士，研究方向：检察学；钱国（1984-），男，浙江绍兴人，浙江省绍兴市人民检察院助理检察员，法律硕士，研究方向：检察学。