我国城乡基本公共服务均等化存在的问题和对策

张 璐

（湘潭市委党校 公共管理教研部，湖南 湘潭 411100）

一、城乡基本公共服务均等化的相关概念

（一）城乡基本公共服务

公共服务是公共部门基于社会公共设施或公共资源，为特定公共需求群体提供的服务。［1］而基本公共服务是公共服务中具有基础性意义的，与人生存和发展的基本权利密切相关，包括教育、医疗卫生、就业、社会保障、基础公共设施建设等。需要强调指出的是，本文中的公共服务既包括政府为公众提供的无形服务，如制定政策等，又包括政府为民众提供的有形的产品，如公共设施等。

（二）均等化的涵义

均等化的含义学者们讨论得比较多，研究也较为透彻。均等化，不能是“一刀切”式的，也不可能做到绝对的平等。相关理论已经体现了这点，如罗尔斯的“最大最小原则”认为，均等是在坚持自由平等原则的基础上，承认公共服务在群体之间可以存在差异，但前提是这种差异必须能够有利于改善弱势群体的处境。［2］

均等的内容，有的学者认为包含两个方面：“一是居民享受公共服务的机会均等……二是居民享受公共服务的结果均等”［3］；有的学者认为包含三个方面：“一是机会均等……二是权力均等……三是结果均等”［4］；还有学者认为包含四个方面：“一是结果平等……二是起点或机会平等……三是能力平等……四是需求平等”［5］。我们可以看到，学者们比较有代表性的这三种意见中都包含了机会均等和结果均等，可见，这二者是均等必须包含的内容。所谓“机会均等”，就是公民享受基本公共服务的权力、被赋予的机会应该是平等的。所谓“结果均等”，就是公民享受到的基本公共服务的最终结果应该平等，这种平等既包括数量上平等，也包括质量上的平等。

结合上文的分析，笔者认为城乡基本公共服务均等化应该是指以政府为主导，通过提供无形公共服务和有形公共产品等手段，来满足城乡居民有差异的需求，最终实现城乡居民大致享有等质等量的基本公共服务的过程。

二、我国城乡基本公共服务均等化存在的问题

笔者认为，制约我国城乡基本公共服务均等化最根本的问题是我国基本公共服务的供给制度，具体表现在以下三个方面：

（一）供给结构失衡

就整个国家城乡基本公共服务供给的结构而言，城市基本公共服务供给明显多于农村，农村基本公共服务供给不足。一方面，新中国成立以后，我国大力发展工业，实行“农业贴补工业、农村支持城市”的政策，使得工业化进程加速。城市的基本公共服务得益于工业发展积累的资金投入，在各个方面得到了发展与完善，比如城市的基础设施建设，以及城市工人的社会保障等。然而，农村却在这个过程中处于被忽略和被牺牲的地位，基本公共服务的供给严重不足。另一方面，我国的户籍制度也将城乡居民所能享有的基本公共服务进行了人为限定，形成了城乡基本公共服务供给的二元结构。农民在基本公共服务权利的享有上，远远不如城镇居民。

就单从农村基本公共服务供给的结构而言，农村基本公共服务供给一直存在着一个问题，那就是供给的基本公共服务并不是农民或者农村真正最为迫切需要的。换而言之，就是供需之间存在矛盾。一方面，作为基本公共服务供给最重要的主体——政府，在做农村基本公共服务供给决策时，往往凭的是自身的偏好，而忽略了农民或者农村的真实需求。政府对那些投资见效周期短，经济收益大，容易出政绩的项目或者工程是非常热衷的，将大部分资金都投入该类项目，结果是导致了某些方面供给过剩造成资源浪费；而对那些投资见效周期长，社会效益大于经济效益的基本公共服务的项目，却不愿意投入，结果是造成某些方面供给的严重不足。另一方面，作为农村基本公共服务享有者，也就是农民，由于其自身素质不高，又缺乏组织性，难以合理顺畅地表达利益诉求，造成政府难以积极有效地做出决策来回应农民的诉求。

（二）供给主体单一

农村基本公共服务供给的主体一直是单一的，那就是政府。虽然说公共服务是政府的基本职能，但是随着经济和社会的发展，社会管理不再是政府一家的事情，要形成“社会管理社会化，政府主导，社会参与”的格局。在我国的农村，由于各种原因，各类民间团体和组织等社会力量，很难进入农村的基本公共服务领域。即使有所进入，也是某些方面，某个领域，没有形成规模效应。这样的局面带来的后果是，一方面，政府的职责没有明晰，包揽农村的一切公共服务，造成了在基本公共服务方面存在“管不了”的缺位和“管不好”的错位。另一方面，由于供给主体单一，缺乏必要的竞争，使得农村基本公共服务供给没有获得其完善自身的外在驱动力。这样的后果引起的问题是基本公共服务供给的效率低下：从经济效益来说，造成资源浪费，比如资金利用率不高，行政机构的臃肿，人事的冗员等；从社会效益来说，政府容易遭到社会的非议或诟病，费力不讨好。

（三）供给支撑薄弱

农村基本公共服务的供给需要财政大力支持，然而现状是财政作为供给的支撑是非常薄弱的。

一方面，财权与事权分离，农村基本公共服务供给主体无财权、有事权。我国农村基本公共服务的供给主体是地方（县乡）政府，地方（县乡）政府的财政收入微薄。1994年起，我国实行了“分税制”，将税种在中央和地方之间进行划分，来确定中央和地方政府的财政收入范围。地方政府，尤其县乡两级的税种少，税源不足，财政收入很少。再加上农村税费改革之后，地方（县乡）财政更是雪上加霜。然而，农村基本公共服务供给是由地方（县乡）财政来负担，于是就出现了农村基本公共服务发展完善的资金相当匮乏的窘境。另外，农村公共服务供给的主体应该是从中央到地方的各级政府，但实际情况是，各项任务、事权从中央到地方层层下压，最后都落在县乡政府这一级执行。县乡政府有事权却无财权，根本没有能力为农村提供优质足量的基本公共服务。

另一方面，转移支付制度存在缺陷。一是转移支付预定目标在实际操作中难以实现。地方（县乡）财政的主要来源一般都是中央政府的转移支付。政府间的转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付用来填补地方政府的财政缺口，不指定用途，可由地方自由支配。专项转移支付服务由中央的政策统筹，重点用于与民生有关的公共服务领域，其用途必须按照中央规定。农村的专项转移支付资金首要应该用于农村基本公共服务领域，其目标是改善农民的民生。由于一般转移支付地方政府不见得会用于基本公共服务，加之专项转移支付缺乏统一标准，且各类项目设置又存在交叉重叠的情况，在财力本来就不足的情况下，还会造成财力浪费，降低转移支付资金使用效率低，而且诱使地方政府为了利益跑项目、要款项，大量精力投入到“要钱”上，至于“花钱”却没有完整规划。这样一来转移支付的预期目标难以很好地实现。二是税收返还计算规则不合理。税收返还是根据基数法确定的，也就是地方上交到中央的税收越多，返还的数额越大。这是为了保护地方政府的既得利益，但是却与均等化的目标背道而驰：经济发达地区财富积累越来越多，各方面都能得到较快较好的发展，而经济欠发达或者落后地区就陷入越来越拮据，各方面都无力发展的恶性循环。三是省以下的转移支付制度不完善。省以下的转移支付在我国的法律法规上都找不到相应的规定，如标准、程序等等。一般省以下的转移支付都是参照中央制度进行，具有较大的随意性和与实际不相适应的情况。另外，在省级政府向农村进行转移支付的过程中，存在着“层级较多、部门较多、人员较多”的情况，这就使资金到位率和利用率大打折扣。

三、我国城乡基本公共服务均等化对策

针对我国城乡基本公共服务均等化过程中存在的问题，笔者认为最根本的对策是完善我国城乡基本公共服务供给制度，具体来说有以下三条：

（一）调整供给结构，加大农村基本公共服务供给且按需供给

就整个国家城乡基本公共服务供给的结构而言，必须破除城乡二元供给模式，建立城乡统一的供给机制，且加大对农村基本公共服务的供给。一是经济上要积极实行“工业反哺农业，城市支持农村”的政策，加大对农业的投入，促进农村经济发展，夯实农村公共服务供给的经济基础；政策上要把发展基本公共服务的政策向农村倾斜，强化农村基本公共服务供给的政治基础。二是要消除户籍制度对城乡居民享有基本公共服务的差别待遇，让城乡居民具有平等地享受基本公共服务的权利。在这方面，我国已经取得了一定的成绩。如在社会保障领域，2014年2月26日，中央政府公布了国务院印发的《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，决定将现行新型农村社会养老保险制度（新农保）与城镇居民社会养老保险制度（城居保）合并实施。这意味着我国将建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，在养老方面打破了城乡二元局面，使全体人民公平地享有基本养老保障。

就单从农村基本公共服务供给的结构而言，必须化解供需不对等的矛盾，真正按照农民及农村需要来进行基本公共服务供给。一是政府要完成自身职能转变，即从“行政管理型政府”向“公共服务型政府”转变。不能光凭自身喜好做决策，只做“政绩工程”、“面子工程”，只从经济效益的角度考虑，忽略社会效益，而要真正将农民对基本公共服务的需求作为决策的主要依据。二是农民要合理顺畅地表达自己对基本公共服务的利益诉求，才能使农村公共服务的决策机制由“从上而下”变为“从下而上”。具体措施是，首先，加强农村基层民主建设，让农民充分自治。基层政府要多方法广渠道地收集农民对于基本公共服务的意见和建议，在民主监督的情况下由村民投票进行集中，再根据信息反馈，做出科学合理的决策。其次，加强农村社会组织建设，使农民有代表自身利益的组织，既可以整合农民的诉求，又可以对政府进行监督，形成一定的外部压力，维护农民的合法权益。最后，加强农民自身素质建设，使农民具备准确表达诉求的能力。要加强对农民的教育，提高文化素质，完善知识结构，树立正确的价值观，从而理性地选择改变农村基本公共服务环境的路径。

（二）多元化供给主体，提升农村基本公共服务供给效率

一直以来，由于基本公共服务供给主体是单一的政府，所以我们习惯将政府供给公共服务理解为“政府不仅承担公共服务的投入和付费，也包揽了公共服务的生产、分配全过程，并同时承担着监管的责任”［5］3。然而，“根据公共产品理论，纯公共产品由于具有完全的非竞争性和非排他性，所以，纯公共服务一般由政府，尤其是中央政府提供是有效的，而具有部分竞争性和部分非排他性特征的准公共产品则可以借助社会力量和市场力量来提供”［6］。而且现代研究也表明，政府的能力有限，在很多领域发挥的作用不甚理想。所以根据国内外的经验，农村基本公共服务供给主体应该要多元化，即以政府为主导，实现社会团体、社会组织广泛参与的格局。具体来说，就是在纯公共服务部分，政府应该承担所有的投入，负责其生产、分配全过程，如公共法规政策的制定；而具有部分竞争性和部分非排他性的准公共产品，则应该利用社会团体、社会组织来供给，如基础设施的建设。

供给主体多元化必定会带来供给方式的多样化，这样就可以提升农村基本公共服务的供给效率。政府可以根据实际情况，选择签订合同，采取外包或者合作建设，或者直接由政府出资购买服务等不同方式来引入社会资本和力量参与到基本公共服务的供给中。比如义务教育，既可以政府直接开办公立学校，也可以民间投资办学。政府可以向民办学校提供一定的财政支持，也可以把义务教育资金直接发放到学生手里，让学生自主选择学校。这样不但可以缓解政府财政压力，弥补政府能力的不足，而且可以提高基本公共服务供给的质量和避免不必要的资源浪费。但是这个过程中需要政府负起更多的监管责任，比如政府出资购买服务，就要防止生产者虚高的报价和降低质量；直接向基本公共服务享有者提供资金，就要提高管理的成本。

（三）强化供给支撑，充实农村基本公共服务供给资金

加大对农村基本公共服务供给的财政支持，让农村基本公共服务供给有充足的资金作保障。

一方面，扩大地方（县乡）政府的财权，规范各级政府在农村基本公共服务供给过程中的权责，实现财权与事权相对应。财权上，政府不仅要加大对农村基本公共服务的资金投入，还可将某些税种在中央和地方归属权上做些调整，比如将土地资源税、农村保障税等纳入地方税收体系，使农村基本公共服务供给的筹资渠道进一步拓宽。事权上，要合理划分各级政府在农村基本公共服务供给中的权责，按照比例或者按照基本公共服务的类型由各级政府分配财政支出。这样就能避免上下级和同级政府之间在农村基本公共服务供给权责上出现推诿扯皮的现象。

另一方面，完善转移支付制度。第一，增加一般性转移支付数额，规范专项转移支付，实现转移支付既定目标。一般性转移支付由于没有限定其用途，其实最适宜地方政府因地制宜地为当地农村提供最为需要的基本公共服务。但是由于一般性转移支付数额不够大，地方政府在资金有限的情况下，首先想到的是保证正常运行的开支，基本公共服务供给的完善不会成为政府开支的首选，所以，增加一般性转移支付的数额，让地方政府有更多的财力去供给农村基本公共服务是很有必要的。对专项转移支付的享有条件、数额、用途等用法律和制度做出明确的规定，避免政府为了利益盲目要项目找钱而出现的内耗。这样才能较大程度上保证转移支付目标的实现。第二，以“因素法”确定税收返还的数额。所谓因素法，即将当地人口数、弱势人口数、整体财政收入、当地人均收入等因素列入税收返还数额的依据。但是，这只是在均等化初期的权宜之计，不适合作为长期政策确定下来。因为这与“效率优先，兼顾公平”的原则是相违背的，会打击到经济发达地区的积极性，也会让经济欠发达或者落后地区产生依赖性，不愿意努力去谋求发展改变落后局面。第三，对省以下的转移支付进行制度规范。要积极研究制定各种法律法规对省以下的转移支付进行规范，扩大规模，丰富种类，以强化地方的实际财政需要。另外，要对省级政府向农村进行转移支付的过程进行改革，简化层级和部门，减少人员，保证省级政府向农村进行转移资金的到位率和利用率。

［1］ 郭小聪，刘述良.中国基本公共服务均等化：困境与出路［J］.中山大学学报（社会科学版），2010（5）：150.

［2］ 张恒龙，秦鹏亮.政府间转移支付与省际经济收敛［J］.上海经济研究，2011（8）：90－98.

［3］ 安体富，任强.公共服务均等化：理论、问题与对策［J］.财贸经济，2007（8）：49.

［4］ 张恒龙，毛雁冰，秦鹏亮.中国公共服务均等化的政策与成效［J］.上海大学学报，2013（1）：101.

［5］ 项继权.基本公共服务均等化：政策目标与制度保障［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2008（1）：2.

［6］ 张开云.农村基本公共服务：现状评价与路径选择［J］.学术研究，2009（11）：54.