着力推动城乡发展“五个一体化”

李邦铭

摘  要：习近平总书记在主持中央政治局第二十二次集体学习时，对推动城乡发展一体化作出了强调、进行了部署。贯彻落实习近平总书记的重要讲话精神，当前必须大力推动城乡规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护“五个一体化”，逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化、城乡产业发展融合化的目标任务。

关键词：城乡发展一体化;规划布局;要素配置;产业发展;公共服务;生态保护

2015年4月30日，中共中央政治局就健全城乡发展一体化体制机制进行第二十二次集体学习。习近平总书记指出，推进城乡发展一体化，是工业化、城镇化、农业现代化发展到一定阶段的必然要求，是国家现代化的重要标志。实现城乡发展一体化，目标是逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化。改革开放以来，我国在统筹城乡发展、调整城乡关系上取得了重大进展，但由于欠账过多、基础薄弱，城乡发展不平衡不协调的矛盾依然比较突出，加快推进城乡发展一体化意义更加凸显、要求更加紧迫。他指出：“推进城乡发展一体化要坚持从国情出发，从我国城乡发展不平衡不协调和二元结构的现实出发，从我国的自然禀赋、历史文化传统、制度体制出发，既要遵循普遍规律、又不能墨守成规，既要借鉴国际先进经验、又不能照抄照搬。要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。”因此，贯彻落实习近平总书记的重要讲话精神，当前必须大力推动城乡规划布局、基础设施、产业发展、公共服务、生态保护“五个一体化”。

一、推动城乡规划布局一体化

在城乡二元结构体制下，我国长期实行着城乡分治的规划编制和管理模式，规划上不同程度的存在城乡脱节、重城市轻农村等问题。当前，必须进一步打破城乡界限，把城市和乡村作为一个有机整体，开展全领域、全方位的规划布局，推进城乡规划编制和管理一体化。

（一）更新规划理念。一是树立通盘考虑的理念，对城乡经济社会发展、基础设施建设、公共服务配置、生态环境保护等统筹兼顾、通盘考虑、系统推进。二是树立合理布局的理念，对城市和乡村在内的全部空间进行统一的规划布局，不断优化空间机构。三是树立差别发展的理念，城市的建设应该融入现代元素，展示繁华、多彩的城市风貌;乡村应该尽量保留原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，展现青山绿水和田园风光，避免城乡“一律化”。

（二）健全规划体系。要从城乡发展一体化的战略高度，统筹整合城乡总体规划、经济社会发展规划、土地利用总体规划、产业发展规划、基础设施建设规划、公共服务配置规划、生态环境保护规划等，一体设计，多规合一，不断完善各项规划的统筹协调机制，进一步建立健全城乡一体的规划体系。

（三）加强规划管理。一是推进城乡规划编制体制改革，建立城乡规划编制的政府采购制度，完善专家咨询制度和公众参与制度。二是强化城乡规划的监督管理，完善城乡规划的实施和动态调整机制，加强效果评估和修编工作，建立城乡规划监察专员制度，建立违规处罚和责任追究机制。三是加强城乡规划管理立法工作，明确城乡规划管理的职责、权限、范围等，为开展城乡规划管理工作提供法律保障。

二、推动城乡要素配置一体化

当前，我国城乡之间要素配置严重失衡：农村土地产权制度不完善，基于土地的基本权益难以保障;城市通过工农产品“剪刀差”集中了大量资金，国家金融政策向城市和工业倾斜，社会资本因其“逐利性”主要向城市和工业流动;管理人才、技术人才难以向农村流动，技术、人才等要素难以进入农村和农业领域。因此，必须着力推动城乡要素配置一体化。

（一）构建城乡统一的要素市场。一是加快建设城乡统一的人才资源市场，引导农村剩余劳动力有序流动，采取有效措施，落实城乡劳动者平等就业、同工同酬制度。二是建立城乡统一的建设用地市场，加强对农村用地市场交易的分类指导，切实保障农民公平分享土地增值收益。三是建立健全有利于农业科技人员下乡、农业科技成果转化、先进农业技术推广的激励和利益分享机制，促进人才、科技等要素向农村流动，推动农业科技成果转化和技术推广。四是着力解决城乡市场二元分割明显、要素流通不畅等问题，促进专业化分工与协作基础上的城乡市场网络体系逐步建立和良性发展。

（二）创新城乡协同的投融资机制。一是创新面向“三农”的金融服务，统筹发挥政策性金融、商业性金融和合作性金融的作用，支持具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构，保障金融机构农村存款主要用于农业农村。二是在继续发挥农村集体组织和个人积极性的基础上，进一步加大各级政府财政资金投入，鼓励社会资本投向农村建设，逐步建立多元的投融资机制，有效解决涉农项目“融资难”的问题。

（三）构建城乡一体的基础设施网络。要进一步加大对农村基础设施建设的投入，推动城镇基础设施向农村延伸、辐射和覆盖。要把城镇化与新农村建设有机结合起来，按照城乡基础设施联网对接、共建共享的思路，加快已建城镇交通、信息、供电、供排水、供汽、供热、环保、消防等基础设施向农村延伸、辐射和覆盖，加强市、镇、村之间道路和市政公用基础设施无缝对接，逐步形成城乡一体的基础设施网络。

三、推动城乡产业发展一体化

在推进城乡发展一体化的进程中，要通盘考虑、统筹兼顾城市产业和农村产业发展，充分发挥城市和乡村各自的资源优势，促进城乡产业相互融合、相互补充、相互促进、共同发展。

（一）促进城乡产业要素流动。一是通过制定优惠政策，鼓励城市资本、人才和企业进入农村，参与农村建设和农业发展，不断加速和推进农业产业化的进程。二是促进城市相关产业和企业向郊区、工业园区、小城镇辐射、转移和扩散，促进城市生产要素向城乡结合部、小城镇和农村流动，促进产业“传导”和要素流动，形成渐进式的、有梯度的、合理化的城乡生产要素布局。

（二）促进城乡产业深度融合。一是整合城市和乡村的优势资源，延伸工农业的链条，鼓励城乡之间有序的产业转移和项目对接，引导龙头企业在农村建立稳定的良种培育、技术推广服务和原料生产基地，建立城乡一体化的工农业生产体系和销售网络。二是促进城市科技、信息、金融、教育、文化、商贸、旅游等服务网络向农村延伸、辐射和覆盖，有效带动和促进农村服务业发展，推进城乡服务业深度融合、一体发展。

（三）促进城乡产业合理布局。促进城乡产业合理布局，就是按照“宜工则工、宜商则商、宜农则农、宜游则游”的原则，因地制宜地制定城乡产业发展规划，促进产业向优势地区集中，优化城乡产业结构和空间布局，推动城乡产业一体化。

四、推动城乡公共服务一体化

当前，我国提出了到2020年“基本公共服务均等化总体实现”的目标。要推动这一目标的实现，以下措施仍需进一步加强和深化。

（一）加大公共财政的投入力度。一是加快建立健全公共财政体制，不断扩大财政收支的受益面，特别是注重从城市向农村扩展，加大对农村基本公共服务体系建设的倾斜力度。二是推动改革公共财政收入和支出制度改革，科学界定中央政府与地方政府在农村公共服务供给方面的职责，逐步提高财政一般性转移支付的比重，增强地方政府公共产品供给能力。

（二）创新公共服务的供给方式。改变公共服务由政府供给的单一模式，促进公共服务供给的社会化和市场化，符合社会发展趋势和要求。政府向社会力量购买公共服务，一方面有助于增加公共服务产品，更好满足城乡居民的公共服务需求，另一方面政府可以减少机构运行和养人的成本，节省行政成本，提高资源配置效率。总之，凡是社会能办好的，尽量交给社会力量承担;凡适合市场、社会组织承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给市场和社会组织承担。

（三）建立规范合理的监督机制。为提高公共服务供给效率，应完善监督体系，建立有效的公共资源配置与使用监督机制。在政府购买公共服务的执行方面，要以“公开，公平，公正”的原则，确定公共服务的提供者，保证信息透明，接受群众监督，强化失职与失误问责，确保达到预期效果，让购买公共服务的资金用在“刀刃”上。在农村公共建设项目实施中，要引入社会监督机制，形成包括完善的法律环境、专业化的行业监管机构和公众监督在内的多层次、多主体参与的现代监管体系。

五、推动城乡生态保护一体化

城市生态环境与农村生态环境是一个有机的、不可分割的整体。然而，在城乡二元结构体制下，中国的生态环境保护工作明显存在重城市、轻农村的倾向，农村生态环境保护没有引起足够的重视，导致农村环卫设施落后，垃圾和污染问题日益严重，村容村貌脏、乱、差现象突出。因此，在推进生态文明建设的过程中，必须将农村生态环境保护摆在与城市生态环境保护同等重要的位置，推动城乡生态环境保护一体化。

（一）着力构建城乡生态网络。要牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，坚持绿水青山就是金山银山，大力整合城乡生态资源，以生态廊道为纽带，以森林生态网络、湿地生态网络、农田生态网络和建筑生态网络为主体，构建自然、稳定、优美的生态景观网络，维护生物的多样性，逐步形成一个景观优美、生态优良、内涵丰富、功能完善、宜居宜业、效益持久的城乡一体化生态网络体系。

（二）不断改善城乡环境卫生。一是推进城乡污水处理一体化。加快城乡污水处理厂、处理站和配套管网建设，构建城乡一体的污水处理系统，对工业废水和生活污水实施统一集中处理。二是城乡垃圾处理一体化。着重加农村垃圾处理设施建设，分布推进垃圾分类处理，建立完善户分类、村收集、乡镇运转、县市区处理的垃圾处理体系。

（三）全面推进城乡污染防治。一是进一步整合环保、农业、林业、水利、卫生、国土、气象等部门职能，构建城乡污染防治协调机制，着力解决城乡居民反映强烈的大气、水、土壤污染等突出环境问题。二是加强重点流域、区域、近岸海域的水污染防治和良好湖泊生态环境保护，控制和规范淡水养殖，严控入河、入湖、入海的排污管理。三是加强农业面源污染防治，加大种养业特别是规模化畜禽养殖污染防治力度，净化农产品产地和农村居民的生活环境。四是加大矿山地质环境恢复和治理，推进尾矿安全、环保存放，妥善处置矿渣等大型固体废物。

参考文献：

[1] 习近平. 习近平谈治国理政[M]. 北京：外文出版社，2014.

[2] 新华社. 健全城乡发展一体化体制机制，让广大农民共享改革发展成果[N]. 光明日报，2015-5-2（1）.