采用PPP 式改造城市老旧供热管网初探

◎孟立君

采用PPP 式改造城市老旧供热管网初探

◎孟立君

2013年底财政部楼部长就推广“公私合作”（PPP）问题做了重要讲话，他认为，推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的“操作方式升级”，更是一次宏观层面的“体制机制变革”。自从财政部启动了政府与社会资本合作示范项目以来，各地都在积极探索尝试，以求在采用PPP模式对基础设施建设、公共服务等领域项目建设上做出成功案例。下面就城市老旧管网供热管网改造项目采用PPP模式建设的有关问题做初步探讨。

市区供热老旧管网现状

吉林市是吉林省第二大城市，城区总人口184万，是东北老工业基地城市之一。年平均气温3℃～5℃，1月份平均气温最低，一般在零下18℃～20℃，采暖期天数为172天。截止2015年，吉林市城区共有热电企业5户，区域锅炉房4座，供热企业28家。供热管网分布在城区三个区域，全市供热企业共有热力一次管网485公里，二次管网1510公里，管网总计1995公里。

老旧供热管网改造工作计划分两期展开。一期工程以热力公司供热区域开始，整合其区域内分散小锅炉房，改造老旧管网。二期工程向热力公司以外区域辐射，逐步整合其他供热企业，并改造其老旧管网。届时建成“全城一网”。

由于全市供热管网分属不同企业，热网权属分散、多头管理，运营效率不高，不利于全市热网的整体规划、运营和管理。为此，从政府宏观管理角度，便于规划管理，实现资源整合，提出供热“全城一网”目标，拟建设市老旧管网供热管网改造项目。项目建成后，改变了原有热力企业管网重复建设，重复投入的局面；能够提高管网供热能力，减少管网热损失，节约能源，降低成本；供热质量会显著提高；管网各项运行指标极大改善，增强管网安全性；满足城区居民不断增加的供热需求。

采用PPP模式建设物有所值定性分析

该项目由专业机构进行了物有所值评价。具体结论是：提高供热质量和服务效率。引入专业供热公司进行管网建设，实现供热企业管网资源共享；减少财政支出。减少政府投入及各种补贴费用；解决融资难题。引入社会资本投入，并使用PPP专项基金参与项目建设；建立风险分担机制。将项目建设和运营过程中存在的各种风险向社会资本合理转移。

采用PPP模式建设的几个关键问题

该项目委托第三方机构，编制PPP模式建设的实施方案。几个关键问题如下：

SPV公司组建。关于政府出资人。成立市节能减排投资公司（国有控股公司，暂定名称）代表政府出资，作为政府资本方。政府资本方具有一定融资能力。

关于社会资本。经过对全市20多户供热企业筛选，考虑市热力集团公司供热面积大、老旧管网改造任务重等特点，报请政府确定其作为社会资本出资。后续随着并购规模在全市范围内展开，再引入其他供热公司、以及社会资本按政府采购法的要求选择增加社会资本合作伙伴。社会资本方具有项目建设、运营和管理的丰富经验。

表1是根据色泽、外观及香气、口感和滋味等感官特性制作的感官评定标准，为薏米鸡肉饼进行感官评定分析作为依据，成品分别给10位同学品尝，然后对成品进行打分，最后取其平均分为总感官评分。

尽管PPP模式原则上不要求政府资本控股，但从供热公益事业安全性考虑，组建的SPV公司（以下称管网公司）还由政府资本进行控股。政府拟持股比例为65%，社会资本方持股比例为35%。管网改造资金来源为管网公司自有资金、PPP引导基金，金融机构并构基金，不足部分由银行贷款解决。

供热管网建成后，委托热力集团公司经营与日常维护。并按照运输热能的距离和数量合力收取服务费用。在供热管网建成后或运营中，拟成立的市节能减排投资公司适时选择股权溢价转让退出。

在以上管网公司组建与运营流程中，有两个问题需要说明，一是委托热力集团公司进行管网运营和维护主要是考虑保持热力公司现有职工工作稳定，维护其相应利益。二是拟成立的市节能减排投资公司适时退出主要是考虑保持其足够的资金和融资能力，继续开展其它PPP项目实施。

PPP运作模式。供热管网改造项目属于使用者付费项目，价格机制较为健全，通过“使用者付费”实现投资回报。项目采用“合资合作（BOT）+特许经营协议”运行方式。双方成立项目公司（SPV）负责项目建设工作，根据项目特许协议，施工建设完工后由项目公司对项目进行运营管理和维护。运行期间收益部分按投资比例进行利润分配。

由于供热管网存在的使用年限问题，经过20～30年的特许经营之后，供热管网又将进入改造期，届时还将需要投入大量建设资金，为减轻政府投资负担，同时考虑全市供热特许经营的现状，计划采用建设-拥有-运营（BOO）模式实施供热管网改造项目。

特许经营。经报请政府同意，由项目行业主管部门按照有关法律法规规定授予管网公司，在特许经营期内享有的权利，以利于项目融资、设计、建设、运营、维护和移交，并取得收费权。

按照特许经营协议规定，管网公司在特许经营期内自行承担费用、责任和风险，负责项目投融资建设及运营、设施维护和更新改造，并于特许经营期满时，将项目资产和设施的所有权、使用权无偿、完好、无债务、不设定担保地移交政府或其指定机构。

经济效益测算。项目收入来源主要是热力采购与出售的合理价差以及主干管网建设费(建设期内)。运营期间管网公司负责向各热源企业采购热能并出售给各供热企业。管网公司、供热单位各自承担管理范围内的运行管理、维修养护、技改更换等工作，确保供热链条完整。

价格调整方面遵循市场规律，必要时政府协调物价部门进行调整。

根据可研报告数据，以23年计算，预测正常年份供热面积（包括居民住宅和公共建筑）、第6年渐次达到满负荷，物价部门确定的供热收费标准，确定营业收入；扣除合理运行成本、税金后，测算出财务内部收益率11.92%（税前）、9.83%（税后），财务净现值39155.16 万元（i=8%），投资回收期9.89 年（税前）、10.9 年（税后）。

因为项目的收益可以覆盖成本，有一定利润空间。在现行价格机制内，暂时不需要财政补助，所以未进行财政可承受能力论证。

风险分担。本项目投资建设运用PPP模式，需充分考虑项目实施风险，从参与各方，包括政府、政府授权机构、合作投资人、金融机构角度对项目风险进行分析，以使政府授权机构在招标采购社会资本、以及项目公司成立并建设运营中，通过风险控制来有效防范、规避和分担风险。即对项目合作模式设计和安排相关权利义务关系之前，对风险性质、风险控制和风险管理进行识别判断，将风险由最有能力控制风险的一方来承担，使项目结构更加合理，运作过程更加顺畅。

对社会资本方和政府方而言，风险和责任的共同点是需要寻找风险承担者或分担机制,如何在两者之间合理地分配风险。在招标谈判过程中通过有关法律性协议文件，即通过某些条件的设定和法律文件对项目核心风险和环境风险进行分配。在项目投资建设、运营管理和项目移交全生命周期，通过谈判、协商沟通，就其他未定的风险或风险控制措施或分担机制达成共识，以此在运营管理上有稳妥的风险管控措施。

PPP模式的保障

目前组建的管网公司已经开始运营，为了增加管网公司资产和现金流，提升融资能力，下一步将由管网公司收购国资部门持有的热力集团公司股权。梳理PPP模式改造老旧管网项目的过程，主要做了以下几方面工作，来保障项目按计划推进。

组织实施方式。市政府或授权政府部门机构全程参与项目PPP 模式的设计方案，寻找投资商、进行招投标和融资，管网公司组建和运营等。

涉及到政府相关职能部门，在实际操作过程中注意听取各部门意见，对于权力范围内的审批手续积极协助、从简从快，给予支持。

政府建立相应的管理体制，完善与有关部门协调配合的推进机制，加强与政府部门间的信息共享与协同合作。项目实施过程中有关部门配合相关工作、各司其职，各负其责，共同做好项目政府与社会资本合作管理工作，推动方案实施。

项目监管保障。项目监管主要有履约管理、行政监管和公众监督等。市政公用局代表市政府根据《特许经营协议》对供热设施的维护、供热指标等进行监管。通过特许经营权的授予使得管网公司在特许期限内进行经营与维护，考虑企业是以利润最大化为经营目标，因此，加强项目建设和运行的监管十分重要。尤其是作为市政基础设施项目，不仅关系到公共财政资金投入的效益，而且直接影响到城镇的生态环境，关系到广大人民群众的切身利益，关系到城市的可持续发展。主管部门及各相关部门要切实履行职责，保证城市供热系统的正常运行，并采取有效措施，加强项目建设及运行的监管工作。

监管工作主要包括，市场进入与退出的监管、运行安全的监管、产品与服务质量的监管、价格与收费的监管、市场竞争秩序监管，以及绩效考评等。

政策支持。一是按规定享受相关税收优惠政策。并在当地政府的权力范围内为项目落实给予一定的税费优惠政策，明确投融资过程中可能给予相关税收优惠及费用减免政策。

二是争取对PPP项目的资金支持。财政部及省财政将以贴息、补助、清洁基金、PPP引导基金等多种方式对PPP项目进行政策支持。通过该项目申报拟争取相关资金扶持。

三是融资政策更加宽松。目前全国各地金融机构都在参与介入PPP模式项目的金融服务，积极为项目提供融资支持。我市已经成立了PPP引导基金，专门用于PPP项目投资运营。也借力国家、省和各金融机构的PPP专项基金，将极大降低项目融资成本。后续项目运营主体在资本市场可以采取发行公司债券等市场化方式进行融资，按照市场化原则，创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与项目融资，有力地保障项目建设资金需求。

本项目采用PPP模式运营后，管网公司拥有优质资产，以及政府的特许经营权，能够更加合理的平衡热源与供热单位之间的采购关系，推动供热企业节能降耗，充分利用现有热源能力扩大供热范围，解决热源建设滞后等问题。有效整合了全市供热管网资源，适应未来城市建设和发展需要，在全市范围内实现“全城一网”供热规划，形成符合现代城市管理要求的供热服务体系。

（作者单位：吉林市财政科学研究所）