小议法治视野下对交通警察执法权益的保障

小议法治视野下对交通警察执法权益的保障

文 公安部道路交通安全研究中心 罗芳芳 王建懿 黄婷

2011 年以来，全国共有5085名交通警察在执勤执法中受到不法伤害，占公安民警受不法伤害总人数的16.4%。袭警事件的频繁发生使得交通警察的执法权益保护问题成为了社会各界关注的焦点，如何在法治理念的指导下梳理侵害交通警察执法权益的情形及特点，运用法治的手段保护交通警察的执法权益，具有十分重要的意义。

近期，全国各地连续发生驾车闯关、暴力抗法等阻碍交通警察依法执行职务的案件。2015年3月11日17时26分许，上海市公安局闵行分局交通警察支队二中队民警茆盛泉在吴中路虹许路路口纠处一起机动车交通违法行为时，被不服从指挥的司机孙浩杰驾车拖行致头部重伤。后经医院抢救无效，不幸因公殉职。茆盛泉事件将对交警这一特殊警种的执法权益保障问题的讨论推向了高潮。

交通警察是我国目前人数最多、接触群众面最广的警种。根据公安部发布的相关数据，截止至2015年1月，全国机动车保有量达2.6亿辆，机动车驾驶人数量达3亿人。此外，为了依法履行职务，交通警察需要在快速、密集的车流中执行勤务、查处违法行为、勘查事故现场，本身就具有高风险性。而随着经济和社会改革力度的加大，转型时期各种社会矛盾集中凸现，交通违法者肆意谩骂、诽谤、冲突、对抗甚至暴力袭警，使得交警执法权益屡受侵害。2011年以来，全国共有5085名交通警察在执勤执法中受到不法伤害，占公安民警受不法伤害总人数的16.4%。袭警事件的频繁发生使得交通警察的执法权益保护问题成为了社会各界关注的焦点，如何在法治理念的指导下梳理侵害交通警察执法权益的情形及特点，运用法治的手段保护交通警察的执法权益，具有十分重要的意义。

一、交通警察的法定职责及其权益简析

《人民警察法》第六条明确了公安机关人民警察不同警种的职责，其中交通警察的法定职责为“维护交通安全和交通秩序，处理交通事故”。2004年我国《道路交通安全法》的正式颁布，开启了我国道路交通安全管理法治化进程，由全国人大常委会通过的《道路交通安全法》明确了道路交通安全管理的主体和交通警察的权力。

交通警察的执法权益是其在依法执行公务过程中应当享有的权力。一般认为交通警察执法权益包括以下几个方面：（1）交通警察在依法执行过程中的享有人身安全、财产安全和人格尊严不受侵犯的权利；（2）交通警察在依法执行职务时有要求行政相对人配合和尊重的权利；（3）执法权益收到侵害的交通警察由依法追究行为人法律责任的权力。由此可见，交警执法权益不是单独的某一种权利，而是一项公安交通管理机关警察公共权力和交警个人权利相结合的综合权益。

二、基于对100个妨碍交通警察依法执行职务刑事案件的实证分析

为了更直观地研究侵害交通警察执法权益的情形，笔者试图通过对妨碍交通警察依法执行职务的刑事案件进行分析。我国通过妨害公务罪来对以暴力、胁迫的方法阻碍交通警察依法执行职务的行为进行刑法规制。《刑法》第277条第一款规定，以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行公务的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。如果行为人的暴力行为造成交通警察重伤结果或因重伤导致死亡结果，甚至故意杀害交通警察的，应按想象竞合的原则，以重罪吸收轻罪，按故意伤害（重伤）罪或者故意杀人罪定罪，从重处罚。

笔者在“中国裁判文书网”上搜索了上海地区从2014.1.1—2014.12.31的妨害公务罪刑事判决书，收集整理出妨碍交通警察依法执行职务的妨害公务罪案例100起。从交警相关案件比例、案例发生地分布、审理方式；妨害公务罪的行为对象、行为内容、责任形式、违法行为的方式；证据种类；主要刑罚种类及缓刑适用情况以及交通警察在执法过程中的安全防护问题等十个方面进行了统计分析。

分析结果表明，第一，与交警相关的妨害公务罪比例约占妨害公务罪总量的26.17%，绝大部分案情比较简单，事实清楚、证据确实充分，且被告人承认自己所犯罪行，对指控的犯罪事实没有异议。第二，87%的暴力行为发生在交通警察现场纠正和处理违法行为的过程中。违法行为人对依法执行职务的交警实施暴力或以暴力相威胁的行为类型主要包括：借助小汽车、摩托车、电动车或其他工具实施暴力（如驾车冲撞或拖带交警、用三节棍殴打交警头部等），占总量的43%；用推搡、拉扯、抓挠、殴打、脚踢、脚踹、拳击等方式实施身体暴力，占总量的40%。这些暴力或以暴力相威胁的行为大部分造成了交警或辅助执法人员人身伤害（66%）。第三，上海地区基层法院对于妨碍交通警察依法执行公务的妨害公务罪案件入罪的标准较低，对证据的证据能力和证明力的要求不是很高。但妨害公务罪的行为对象、行为内容、责任形式、违法行为的方式等方面存在标准不明确、不统一的现象。第四，妨害交通警察执行公务刑事案件呈现量刑较轻的特点。第五，交警在执法过程中存在自我防护意识不够，自我防范能力不足的问题，如站在车前阻拦、执法时将手或头伸入驾驶舱、用手拉拽车辆等。

三、法治视野下对交通警察执法权益的保护

（一）交通警察执法权益侵害问题及原因分析

通过对上述100个案例的实证分析我们发现，从法律角度分析，引发交通警察执法权益被侵害这一问题的原因主要有以下几个方面。

第一，在立法层面，我国法律法规对人民警察执法权益保护的缺失。一方面，我国现行法律法规没有充分考虑人民警察职业的特殊性而制定相应的专门规定，而是将相关的规范零星地散置于《宪法》、《刑法》、《人民警察法》和《治安管理处罚法》等法律法规中。另一方面，我国现行法律法规更关注对警察执法权的监督和制约，但当出现其执法权益受到侵害的情况时，有关惩处和救济的相关规定却存在较大程度的缺失，即使是有维护民警执法权益的规定，也较为原则和粗略，缺乏细节性的规定，实施起来困难重重，难以对民警的合法权益起到充分的保护作用。

第二，在执法层面，明确交通警察执法时的处置权是关键，交通警察执法素质和实力有待提升。一方面，通过对这100个阻碍交通警察依法执行职务的刑事案件进行分析后发现，现场查处交通违法行为时是妨害公务罪的高发阶段，因此，如何保护一线交警执法时的合法权益是关键。另一方面，交通警察在执法过程凸显出处置突发性事件能力和经验不足，安全防护意识不够，自我防范能力不足等问题。在这100起案例中，有23份判决书体现了交警在执法过程中自我防护意识不够，自我防范能力不足的问题，如站在车前阻拦、执法时将手或头伸入驾驶舱、用手拉拽车辆等等。

第三，在司法层面，人民法院对于妨害公务罪的入罪标准不统一，量刑轻缓化。通过对这100个案例进行分析后发现，虽然本罪在理论上是行为犯，但上海地区人民法院在是否将暴力行为的后果纳入妨害公务罪入罪标准这个问题上，并没有统一的标准，有46%的判决书在“本案认为”部分增加了对违法行为后果的强调，提高了入罪的标准。在量刑方面，上海地区人民法院对妨碍公务罪被告人判处拘役刑的最多，占65%，最高六个月，最低两个月；判处有期徒刑的比例为35%，最高十二个月，最低六个月，呈现量刑较轻的特点，难以实现对交通警察执法权益的充分保护。

第四，在守法层面，交通参与者的道路交通法治意识普遍薄弱。我国法治环境和基础较为薄弱，公众缺乏法治的观念和思维，遇到问题不知道以合法的途径、走合法的程序去解决问题，而是胡搅蛮缠，迁怒于办理案件的民警，甚至于采取极端的行动。而交通参与者安全意识的薄弱更使其忽视违法行为给道路交通安全带来的危害，而仅关注交通警察做出的处罚，导致了交通安全事态的恶化。

（二）法治视野下对交通警察执法权益保护的构想

通过上述分析，笔者认为，法治视野下对交通警察执法权益的保护，既需要从立法的角度来健全有关的法律法规，也需要进一步提高交通警察的执法水平和能力，并通过构建交警执法维权保障机制，孕育和培养良好法治的环境，来实现对交通警察执法权益的全面保护。

第一，逐步完善对交通警察执法权益保护的相关法律法规，通过修改《刑法》、增加司法解释等方式实现对设立“袭警罪”的过渡。近年来设立“袭警罪”的呼声很高。我国未单设袭警罪，从某种程度上说受到了大陆法系刑事立法传统和特点的影响，且目前立法准备不足。在现阶段，一方面可以梳理现行法律法规中对妨碍交通警察依法执行公务的相关规定，建立违法行为人的刑事、行政、民事多元责任体系，穷尽现有法律手段来保障交警执法权益；另一方面可以考虑通过修改《刑法》、《治安管理处罚法》、增加司法解释等方式来保护警察执法权益。例如，修改《刑法》第277条，提高妨害公务罪的法定刑幅度，并将妨害人民警察执行公务的行为作为加重情节；对《治安管理处罚法》相关条文进行修改，实现与行政处罚与刑罚的无缝对接；与最高人民法院和最高人民检察院沟通，通过司法解释的方式明确妨害公务罪的入罪标准和量刑标准。

第二，在执法层面，一是强化素质培训，全面提升一线交警执法的软硬实力。软实力包括规范执法、文明执法的能力，自身的安全防护意识和能力，处理突发事件的能力，现场控制能力；硬实力包括徒手制服暴力抗法行为人的能力，正确使用警械武器的能力，以及安全防护装备的配置。二是梳理现行法律法规中交警执法时行使强制权力的边界。从《人民警察法》、《人民警察使用警械和武器条例》、《安全防护规定》、《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》等法律法规中梳理出交警执法时遇到暴力、非暴力以及软妨碍情形时的处置权。此外，还需要从现行法律法规中梳理出交警执法过程中可能承担的责任，以及对现行内部考评机制的评价与修改建议。

第三，建立健全交警执法维权保障机制。一方面是设立由政府牵头，各部门联动的交警执法维权保障机制，包括横向联动机制和纵向联动机制。横向联动机制是各警种之间的联动机制，包括交警与治安警、刑警之间的联动机制；纵向联动机制是执法与司法机关支架你的联动机制，包括公安机关与人民检察院、人民法院之间的联动机制。针对交通警察的职责范围、维权工作流程、维权措施、法律监督、法律责任认定等健全相应的维权工作机制，一旦民警在执行公务过程中合法权益受到侵害，由此机构负责事件的调查取证，并协调相关部门追究侵害人的刑事、治安、经济等责任。另一方面在公安机关交通管理部门内部设立公职律师制度，出庭帮助民警维护自身权利，受民警委托进行索赔诉讼，为被诬告、恶意投诉的民警正名并恢复名誉等。

第四，孕育良好的法治环境、营造和谐的警民关系。《人民警察法》第 34 条规定：“人民警察依法执行职务，公民和组织应当给予支持和协助。公民和组织协助人民警察依法执行职务的行为受法律保护。”一方面，交警部门要加强与新闻媒体的沟通，利用电视、报纸、网络、手机等多媒体渠道，发布查处交通违法行为的重要性及违反交通法规的严重性，让人民群众了解交警执法目的、理解交警执法行为，配合交警执法工作。另一方面，要及时“曝光”袭警典型案例，教育群众，震慑不法分子。并实现警情及时通报，第一时间公开与人民群众切身利益相关的警务活动，通报工作动态，营造一个良好和谐的执法环境。