广德县集体林权制度综合改革调研报告

乐大河

（广德县林业局，安徽 宣城 242200）

广德县集体林权制度综合改革调研报告

乐大河

（广德县林业局，安徽 宣城 242200）

在初步完成集体林权制度配套改革的情况下，针对林权管理系统、林权纠纷调处机制、林权抵押、政策性森林保险等问题进行探讨，提出深化林业改革的对策和建议，以期促进林业事业全面发展。

林权制度；配套改革；调研；安徽广德

根据中共中央《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发[2008]10号）及省、市、县农村综合改革要求，自2007-2009年，广德县进行了以“明晰所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权”的集体林权制度主体改革，实现还山于民、还利于民的目标，以此带动林区活起来、富起来，充分调动林农造林和社会力量参与林业发展的积极性。至2014年，全县初步完成了以完善相关政策、创新体制机制、完善服务体系为基本内容的集体林权综合配套改革。林改成果颇丰，但依然有些问题值得探究。

1 县域基本情况

广德县位于安徽省东南部，与苏、浙交界。东邻浙江省长兴、安吉两县，北接江苏省溧阳、宜兴两市，南、西接本省宁国、宣州区、郎溪县。总面积212 000 hm2，其中林地129 687.1 hm2，占全县土地总面积的61.17% ，是全省重点山区县。全县辖9个乡镇、1个开发区，计136个村(社区)。全县总人口51.6万人，其中农业人口45.1万人。2014年财政收入30亿元，农村居民人均收入13 120元。

县域内以低山丘陵为主，地势南高北低，中间是宽广的盆地。最高海拔863.3 m，位于正南马鞍山；最低海拔14.5 m，位于西北狮子口。境内低山沟谷相间，丘陵冈地交错。境内两条主要河流：无量溪河，发源于本县东部和北部，长65.4 km；桐汭河，发源于西南，长73.5 km。两条河均为郎川河上游，分别从东西和南北两个方向贯穿县境。土壤以花岗岩类、硅质岩类、泥质岩类、砂岩类发育的山地黄红壤为主。属北亚热带湿润气候，四季分明，光照充足，雨量充沛，温和湿润。年平均气温15.4℃。年平均日照2 162 h，无霜期218 d。

2 集体林权制度改革成果

2.1 集体林权主体改革情况

在上世纪80年代林业“三定”的基础上，广德县于2007年11月启动全县集体林权制度改革工作，于2009年年底初步完成了全县集体山场的区划、勘界、确权、发证任务，并顺利通过省级检查验收。截至2013年，全县集体林地总面积117 853.33 hm2，勘界确权面积 117 720 hm2，发证面积为114 466.67 hm2，发放林权证72 506本，林权证发证到户面积93 800.00 hm2,发证到户率为81.43%。

2.2 集体林权配套改革情况

2.2.1 公共财政支持政策落实

为贯彻落实省委、省政府《关于加快林业改革发展若干意见》（皖发〔2009〕30号）精神，县委、县政府于2013年将承担执法监管和公共服务职能的林业机构的人员和工作经费纳入财政预算。政策性森林保险已于2012年启动，2013年实施。中央和省各出50%，将全县36 666.66 hm2公益林全额纳入森林保险范围。涉林项目贷款贴息方面，2012-2014年，全县涉林项目贷款累计35亿元，中央和省财政贴息1 000余万元。

2.2.2 林业行政审批改革情况

2008年开始，按照“一设立，二集中，三到位”要求，将所有涉林行政审批项目全部集中到县行政服务中心，直接审批或全程代理；成立乡镇林业便民中心，将林木采伐许可（100 m3以下)、森林植物检疫、木竹（产品）运输、个体类竹材经营加工许可、个体类种苗生产经营许可、野外生产用火许可、松疫木定点利用调运、野生动物及其制品省内准运等行政许可项目下放至乡镇直接办理。其中，省级试点新杭镇便民中心林业窗口与县服务中心林业窗口享有同等审批权限。

2.2.3 林权抵押贷款服务

出台了《广德县林权抵押贷款管理办法》（广发〔2010〕10号）；成立了森林资源资产评估机构；与金融部门达成协议，为林权权利人提供抵押贷款，解决了林业发展融资“瓶颈”难题，推动了森林资源向森林资产转化，进而转换为资本，推动林业经济快速发展。截至2014年，累计办理林权抵押登记306宗，抵押面积666.67 hm2，抵押贷款48.4亿元，贷款余额19.8亿元。

2.2.4 集体林权流转

为确保乡村集体林权规范有序流转，出台了《广德县集体森林林木林地流转实施办法》（政办〔2009〕69号）。对集体林权流转的程序和要求作出了具体的规定，鼓励产权明晰的林木所有权和林地使用权有序流转，盘活森林资源，活跃林业要素市场。截至2014年，全县集体林权流转11 513.33 hm2，流转金额达4.85亿元。

2.2.5 林下经济发展

由于林权的有序流转和抵押，涌现出了润华生态、振扬生态、三宝园林、白杨生态、金枫彩色等一大批林业种植类工商企业。带动全县绿化苗木事业发展7 200 hm2，促进林下经济发展12 666.67 hm2（林下种植2 400.00 hm2、林下养殖666.67 hm2，促进农村就业1.15万人。

2.2.6 天然林保护

2014年5月份，县政府出台了《广德县加强天然林资源保护建设森林生态保护小区实施意见》（广政〔2014〕48号），建立森林生态补偿机制，将森林生态保护小区纳入生态补偿范围，森林生态补偿金纳入县财政预算；逐步落实了天然林禁伐、停止天然阔叶树为原材料的木材加工经营行政许可审批、科学营造林、建设项目合理选址等相关管理措施。

3 存在问题

3.1 林权证存在诸多问题

为了及时完成林改任务，加之部分工作人员马虎大意、责任心不强，造成林权证四至表述不清，四邻错位，张冠李戴，面积不符实际等诸多错误。更有甚者，将集体林权与国有林权混淆，造成不必要的纠纷。

同时，证载面积不实，且不能与地理信息系统兼容。林改时林权面积主要用1：1万地形图勾绘计算，分摊到户时，林农不理解，生怕作为计税面积，百般压缩，或按照上世纪80年代时分山人口均摊，致使证载面积与实际不符。由于用地形图勾绘，林权证相关的图纸没有地理坐标，不能电子化，无法融入地理信息系统，网络化管理不便。尤其分户图纸，更是变成示意图或根本反映不出来。

3.2 林权管理信息系统不能适应林业管理要求

林改时，各地林权证管理打印系统均为单机版，功能相对齐全，便于林业需要的各项数据的分类统计。现有的安徽省林权管理系统不能进行分类统计，不能导出相关数据，不能进行变更统计，不方便注销、锁定。连最基本的初始登记与变更登记都不能分开统计，导致相关林权变更后，林权登记面积重复计算，不能反映实有林权登记面积的真实状况。林业管理需要的林种、树种、商品林、公益林等分类等无法统计。

3.3 林权纠纷调解机制未能建立

《农村土地承包经营纠纷调解仲裁实施办法》（2008年）框架下的全县农村土地纠纷仲裁机制、机构尚未建立。林权的权益性质，导致林权纠纷多发。纠纷发生后，有怕麻烦绕着走不予处理的，有不负责任随便忽悠久拖不决的，有部门单位之间互相推诿扯皮的，有政府复议裁决或法院终审后拒不执行的，等等，牵扯了大量的人力物力。急需建立林权纠纷的协商—调解—行政裁决—行政复议—仲裁—诉讼机制。

3.4 公益林补偿过低，补偿基金渠道单一

虽然广大干群对保护天然林，促进生态和谐有深刻认识，但随着经济社会发展，公益林和商品林经营收入差距不断拉大，出现了公益林管护难问题。逐步提高公益林补偿标准已迫在眉睫。

县域内林地租金，按地块远近、交通方便与否，最低也要80元/667m2，最高达到400元/667m2。区区15元/667m2的补助太少，更不能与林地开发后的高收益相比。多元化补偿机制尚未形成，目前森林生态效益补偿基金来源于国家和省级财政预算，渠道单一。跨部门、跨地区征收森林生态效益补偿基金，作为公益林补助的必要补充；提高补偿标准的多元化筹资机制还未建立；以政府为主导，社会、市场等共同参与森林生态效益补偿的政策法规有待创新。

3.5 林权抵押贷款，不惠林、不便民

金融部门，对林权的抵押、担保始终存在应付观望态度。虽然全县已有300余笔、近5亿元的贷款，大部分是历年重复抵押的。林权抵押贷款，一是看人，二是看关系。且林权抵押贷款期限很短，一般是1年，极少是5年。即使抵押期限是5年，其贷款合同也是一年一贷。林权抵押贷款所涉及的林权评估，不是林业部门必须要做的。银行贷款与否，银行说了算，为了防范风险和呆账，也是银行要求评估，收费偏高。金融部门还没有对小额林权抵押贷款建立免评估机制。

4 对策和建议

4.1 创立多元化补偿机制，增加公益林补偿标准

随着社会经济的发展，人民生活水平的提高，公益林或天然林的保护已成社会共识。一方面寄希望于国家尽快制定相关政策或法规，跨部门、跨地区征收森林生态效益补偿基金，作为公益林补偿的补充。另一方面，县政府财政支持，将县内仅有的天然林视同公益林保护起来。同时，及时调整少数公益价值不大且易于开发的公益林为商品林，满足林业生产需要。

4.2 尽快建立和健全农村土地承包经营纠纷仲裁机构和属地管辖单位牵头、相关单位协同的机制

具体构想：依照《农村土地承包经营纠纷调解仲裁实施办法》，由各级政府牵头，司法、人社、农业、林业、国土、水务、法院及其他相关部门配合，县乡村三级联动，协同预防、发现、调解处理林权纠纷，促进农村和谐发展。

4.3 尽快升级开发集查询、分类搜索统计、及时锁定注销、与金融系统联网的开放的林权管理信息系统

全国不动产统一登记尚需时日，已经发了的林权证，仍然需要使用相当长的时间。所以，必须将现有的林权管理系统升级换代，适应林业管理的需要。

4.4 顶层设计，落实林权抵押担保贷款惠农便民

4.4.1 建立小额林权抵押贷款免评估机制

银行贷款与否，银行说了算，银行要求评估而产生的费用，不可避免。但收费偏高，阻碍了林农贷款的积极性。这需要解决的是政府政策保障、银行收益和风险、规范中介机构权益的平衡点问题。而小额贷款，一般30万元以下，建议免除评估程序，可直接惠及广大林农。

4.4.2 建立信用机制，简化小额林权抵押贷款程序

目前尚未形成林权抵押贷款的信用机制，造成林权抵押贷款程序繁琐，一般林农望而生畏。建议在专业合作社、村组内、联户等一定范围内，其成员之间可以互相担保，以减少评估及其他担保程序，方便林农抵押贷款。同时，延长林权抵押贷款期限。中国人民银行出台的意见是适当放宽贷款年限，最长可达10年。目前缺乏的是落实。

4.5 扩大政策性森林保险范围

在林农自愿的基础上，将商品林纳入政策性森林保险范围。

4.6 取消育林基金

从近年来的森林保险、林业贷款贴息等反哺林业来看，政府乃至社会对林业的关注度提高，对生态保护意识日渐增强。育林基金越来越成诟病，早日取消为好。

（责任编辑：杨婷婷）

Research Report on the Comprehensive Reform of the Collective Forest Tenure System in Guangde County

YUE Dahe
(Forestry Bureau of Guangde County,Xuancheng 242200,Anhui,China)

This paper discussed the forest tenure management system,mediation mechanism for forest tenure disputes,forest tenure mortgage and policy-related insurance based on preliminary completion of the coordinated reform of the collective forest tenure system.Some strategies and suggestions for deepening forest reform were put forward in the hope of promoting allround forestry development.

Forest tenure system;Coordinated reform;Research;Guangde County of Anhui Province

F326.2

A

2095-0152（2015）04-0041-03

2015-06-07

2015-08-14

乐大河（1965- ），男，林业工程师，主要从事林政资源管理工作。E-mail:ledahe@163.com