基于区域发展困境的政府间合作机制构建——以武汉城市圈为例

储建国，朱成燕

（武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

从武汉城市圈的建立至今已经十年有余，当我们今天去反观它这些年的发展时，一方面要看到武汉城市圈的一体化确实取得了一些进展，并且这种区域经济也确实为湖北省经济发展作出了重要贡献；然而，由于区域中产业同构现象突出，地方政府为了保护本地的既得利益存在恶性竞争的状况，市场分割、区域发展不平衡等问题一直无法有效破解，困扰着该区域的深度一体化进程。因此，要克服武汉城市圈的区域发展瓶颈，实现政府间有效合作成为当务之急。传统的以省级政府动员为主的行政推动在一定程度上促进了政府间的合作，但依然存在其局限性。当前学术界主要从完善政府间合作的制度安排、构建政府间合作的平台、订立行政契约等角度来讨论如何促进区域内部政府间合作。而较少关于区域政府间合作机制的研究。然而正式的制度如市长联席会议，职能部门联席会议，往往定期召开，会议间隔时间很长（如武汉城市圈领导小组会议与市长联席会议一般一年召开一次），通过会议所签订的行政协议，往往只提供政府间合作的框架，并且法律没有明文规定行政协议的效力问题，这种行政协议的落实也没有制度性的约束和保障。因此，我们假设，如果能够在有限范围内通过实证的方法寻求可以解决现实问题的方案，构建起政府间合作的有效机制，再通过局部性机制创新的积累实现全局性制度优化，或许是破解武汉城市圈区域发展困境，实现政府间长效合作和区域善治的一条有效途径。

一、武汉城市圈的发展困境

在武汉市周边方圆100公里内，集中了鄂州、黄石、黄冈、孝感、咸宁、仙桃、潜江、天门等8个中小城市，它们是湖北省经济实力最集中的核心区。武汉城市圈这9个城市以全省约三分之一的土地承载了湖北省一半以上的人口，2013年贡献了全省66.26%的GDP、49.43%的地方财政收入。但武汉与周边城市在比较优势基础上的分工合作没有形成，产业同构现象突出，如冶金、纺织服装、食品加工等制造业，各市都有，竞争性远远超过了互补性。因此，地方政府不得不通过行政手段截取市场链条中对自身有益的环节，保护竞争性弱的产业，守住本地的既得利益。因此，由于各地利益分割而造成的市场分割，削弱了地方政府间的共同利益基础，也降低了彼此之间的信任度，使相互之间主动合作难以达成，这也是制约武汉城市圈整体经济发展的主要障碍。在这样的大背景下，纵使湖北省有着得天独厚的基础条件，但是其经济发展步伐和沿海一些地方相比却显得有些缓慢。2013年，湖北省的GDP在全国排名第九位。因此，如何打破区域内部的分割局面，充分发挥武汉市的中心辐射作用，以实现区域内各地市协同发展，对于振兴湖北省的经济十分重要。

“中国社会是个政府主导型社会，政府掌控着汲取、动员和调配一切社会资源的权力。因此，政府的管理体制与治理模式，在很大程度上决定着社会经济发展的走向。”[1](p35)武汉城市圈的建立和发展，背后也都有地方政府的推动，尤其是省级政府通过行政命令、制定规范性的政策措施等方式向圈内各地市政府传达一体化的决策要求，约束地方政府的市场保护行为，推动政府部门的合作。但省级政府这种自上而下的行政推动有其局限性，要完全破解区域发展的困境，还需要地方政府和部门的主动合作。

二、省级政府的推动与政府间合作的达成

湖北省政府早在20世纪末期就开始推动武汉与周边城市之间的经济协作，由于各地市政府并不热心，有些地方甚至怕武汉攫取各地发展的机会和资源而有抵触情绪。但这并不表明地方政府没有横向合作的内在需求，而是出于既有的体制性障碍、横向合作的政治经济成本、收益预期等多方面的考量而做出的理性选择。当湖北省政府通过自上而下的行政推动启动武汉城市圈一体化的进程后，省级政府承担了许多地市政府合作、协调的政治经济成本，并且在既有的体制下通过行政推动、政策引导、资金注入等多种方式来完善武汉城市圈各级政府合作的宏观环境。这样，在省级领导人的努力下，省直部门、地方政府按照省委、省政府的部署，参与到区域一体化的进程中，地方政府横向合作的需求得以释放。

1.搭建政府间合作的制度平台。

在省级政府的动员下,地方政府之间的合作也日益频繁。武汉城市圈启动后，作为区域市场直接管理者的湖北省工商局扮演了协调者的角色，在省工商局的号召下，各城市工商部门迅速行动，在消除区域市场壁垒上进行了一系列联合行动，制定了推进城市圈市场一体化的市场管理制度，形成了以“合作协议”为基础的部门合作制度体系。2005年，省工商局利用对圈内9地市对口部门的领导和指导关系，将其聚集到一起，建立起各部门联席会议制度，并在会上签署了《武汉城市圈工商行政管理合作协议》，制定了武汉城市圈市场准入一体化、依法维权一体化、企业信用一体化、监管执法一体化、信息共享、二部交流等各项工作方案，并建立了工商管理合作组织框架。这些对于进一步破除区域性市场壁垒，推进城市圈市场一体化具有明显的促进作用。此后，各省职能部门的联席会议制度先后确立，武汉与周边城市的合作项目也不断增多，孝感、咸宁、仙桃等地陆续与武汉展开合作，以打开农产品的销售市场。

2.制定规范政府间合作的政策措施。

除了省级政府自上而下的行政命令外，省级政府还制定了一系列规范性的措施，以约束地方政府间的恶性竞争。例如2008年，湖北省工商局颁布《武汉城市圈市场主体准入一体化试行办法》，并将这一区域整合方案下发到圈内各地市的工商部门，具有法定的行政效力，因而对地方政府也具有约束力。根据这一试行办法规定：“圈内跨区域经济活动的申请人到圈内异地开办企业，本地工商部门应当积极提供发放表格、登记咨询、协助审查服务。申请人在圈内异地办理登记遇到困难的，本地工商局应当积极协调异地工商局和相关部门解决困难。”在这种行政压力下，地方政府不得不主动与其他政府部门合作，为企业的跨区域活动提供便利。省直部门通过这种方式努力消除地区间的隔阂，推动区域内的府际合作。

3.成立政府间协调机构。

武汉城市圈政府间的合作涉及9个城市以及多个政策领域，单靠省级政府部门的行政推动难以实现。为了协调府际之间的关系，湖北省政府还成立了武汉城市圈建设领导小组及办公室。“领导小组办公室负责具体组织编制城市圈建设发展规划，制定区域合作中的有关政策，加强横向联合和组织对外招商，积极争取国家支持，指导城市圈内行业协会建设，完成领导小组交办的其他事项。”此外，湖北省委办公厅、人民政府办公厅成立“推进武汉城市圈全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区建设领导小组”，省人民政府办公厅成立“武汉城市圈城际铁路建设协调领导小组”，省工商局还成立了“省工商局推进城市圈建设领导小组”……根据我国政府上下级之间的对口模式，各地市政府、部门也建立起相应的城市圈领导小组与办公室，承接上级交办的各项任务，协调本地各部门之间的关系，处理与其他地市政府部门之间的合作事宜。这有助于突破旧体制中的条块分割管理模式，释放地方政府横向合作的内在需求。

4.实质性的财政支持。

湖北省政府通过自上而下的行政推动和协调、构建政府间合作的制度平台，制定规范政府间合作的政策措施，成立政府间协调机构，将圈内9地市的政府职能部门聚在一起，在促成其相互间合作方面还给予了实质性的资金投入与支持。“在武汉城市圈公共服务一体化方面，省政府通过基本建设支出、增发国债补助资金、交通建设资金等加大对武汉城市圈的基础设施投入，包括武汉城市圈内的高速公路、铁路、航空、信息四大通道建设和工业园区、工业集中地区的水、电、气的投入，改善武汉城市圈内企业发展的硬环境。同时，充分利用国内政策性贷款、国外政府贷款和国际金融组织贷款，支持武汉城市圈基础设施建设；……通过财政转移支付资金对武汉城市圈内吸引优秀人才给予支持，对武汉城市圈内的卫生、教育、文化、养老保险等社会公共服务给予重点保障。”[2](p104-105)由此可见，湖北省政府的财政支持为区域内的府际合作创造了良好的条件。

武汉城市圈的建立至今已有十余年，经历了从“诸侯割据”向区域初步一体化的演进过程。在这一段发展历程中，湖北省委、省政府及各职能部门在推进圈内各地政府间合作方面发挥了主导性的作用，并在一定程度上释放了地方政府的合作需求。

三、区域政府间合作：现存问题及制度困境

虽然我国具有自上而下的强有力的行政系统推动区域政府间的横向合作，并建立起相关的制度性平台。然而，这些政府间的正式合作制度也存在一定的局限性。同时，“上有政策，下有对策”的局面使得省级行政指令遭遇到具有自主利益的地方政府也频频受挫。因此，这种单向的政策措施，并不足以克服地区间的行政壁垒。

1.政府间正式合作制度的不足。

武汉城市圈政府间的合作主要是省级权威主体通过其行政权威推动的结果，并搭建起区域内政府间合作的平台，形成了保证政府间合作的规范性制度和制度性功能组织，如“武汉城市圈领导小组（扩大）会议”、“武汉城市圈工商系统联席会议”、“‘1+8’政协主席联席会”、“9城市发改委主任联席会议”、“城市圈交通联席会议”等这些不同形式的会议；以及武汉城市圈建设领导小组、省工商局推进城市圈建设领导小组、武汉城市圈城际铁路建设协调领导小组，它们是政府间合作协议达成以及政府制定、推动各种政策实施的重要制度性平台。如2004年，省交通厅与武汉市交委策划举办了武汉城市圈“1+8”交通联席会议，区域内9城市交通局联合签署了《武汉城市圈交通合作框架协议》，修订完善了《武汉城市圈交通发展规划》；在武汉城市圈“1+8”建委主任联席会议上，9城市又签订了《武汉城市圈各城市建委合作协定》；2005年1月13日，在武汉城市圈工商系统第一次联席会议上签署了《武汉城市圈工商行政管理合作协议》。[2](p139-140)这些会议制度以及制度性平台确实对区域内各地市政府及其职能部门的交流与合作有促进作用，但仍有其局限性。

首先，这些会议是在省委省政府及职能部门的组织下召开的。从合作结构上看，形成了纵向权力主导下的横向协作格局。但这种政府部门合作的直接推动力并非来自跨区域的经济联系，尚不足以冲破多种形式的行政壁垒，只能说这种自上而下的行政推动为各地市政府间合作提供了最初动力。

其次，这些会议一般每年召开一次，会议的成果一般以政府间合作的框架协议这一形式呈现。但在实践中，由于行政协议的法律效力模糊不清，对缔约机关具有怎么样的效力以及应该如何实现合作完全没有涉及。因此协议的缔约机关取消、不履行甚至公然违约的现象屡见不鲜。“一些成员机关甚至只把行政协议的缔结当作形象工程或政绩考核的指标，从来没有想过真正去履行行政协议。在它们眼里，缔结行政协议这个行为本身就是最终目的，至于行政协议是否能够实现并不是它们关心的对象。”[3](p186)

最后，跨行政区的制度性功能组织，是在不改变原有行政区划和行政管理体制的前提下，针对特定区域和特定事务所设置的跨区域的组织机构。在实践中，这类组织机构具有相应的人员编制和职权范围，但并不是独立的政府层级，也不具有独立的行政主体资格，它们只是上级人民政府的办事机构。如武汉城市圈建设领导小组办公室，挂靠在湖北省发改委发展规划处。“该机构主要负责一年一度的省推进武汉城市圈建设会议，但对会议所形成的决议及决议执行情况并没有确立检查、督导制度，致使许多政府间协议变成‘摆设’。正是由于机构职能定位不准确，使得武汉城市圈政府协调仍处于初级水平。同时由于该机构职能不全且没有相关的权限，使得其在促进武汉城市圈政府的协调方面作用发挥有限。”[4](p60)

2.地方政府的自主性。

省级政府自上而下的行政推动，并不足以有效地克服由于长期行政分割而形成的政府间合作的“老、大、难”问题。改革开放以来，伴随着财政体制的“联邦化”趋向[5](p50)以及经济社会管理权的下放，地方政府获得了相对独立的财政权和经济社会管理权限，开始形成独立的利益诉求和效用目标。这种独立的利益结构与行政压力、考核晋升激励机制相结合，使地方政府具有相对独立的自主性空间。“地方政府可以在相当程度上根据自己的偏好，自主地确立行政目标，并运用自己掌握的权力和财力，去实现自己的行政意图。”[6](p112)因此，从省级政府到地市政府的行政指令，虽然具有制度合法性，但对于具有独立利益结构的地方政府却不一定具有可行性，只有各地形成合作的共识，实现利益的共赢才是政府间合作的最终动力。

3.区域内部发展不平衡。

省级政府并没有有效解决区域内部发展不平衡的问题，反而加剧了这种差距。区域内部不同级别的行政单位间，如武汉市与其他县级市、城乡之间还存在较大的差距。首先是各地行政等级的差距。区域内的9个城市行政等级不同，只有中心城市武汉是副省级城市，其他的黄石、鄂州等城市中有5个地级市和3个副地级市，因此，区域内存在等级结构不合理的状况。此外，区域内各地市经济实力也存在较大差距，表现为“武汉独大、一强众弱”。省政府为了把湖北省打造成中部地区的“第四极”，把省内的优势资源集中在武汉，并且给予多项政策支持。其他各地市为了谋求发展，必须在一定程度上与中心城市武汉进行竞争，同时更需要同圈内其他地方政府在经济发展要素方面展开争夺；这就造成了武汉城市圈府际之间相互挤压的效应，阻碍了区域内良好府际合作关系的形成。区域内的城市为了抵制本辖区内资源流失，甚至在城市当中建立了壁垒；在交通问题上，区域内各地市之间层层设卡，各种收费站多如牛毛，阻碍了区域一体化的进程。因此，如果地方政府间缺乏主动合作的动力，区域发展的困境还是无法在短期内破解。

四、创新政府间合作机制的探索

1.政府间合作机制的构建与合作制度的发展：可行的实践样本。

在省级政府的纵向推动下，武汉城市圈内各地市政府横向合作的需求不断被释放。2007年，为达成武汉与鄂州两港合作，鄂州市政府领导人，交通局长、港航局长和武汉市交委领导、港航局长及相关部门负责人通过“两港合作座谈会”这样一种政府间对话机制，实现了两地港口之间的合作，达到两港“优势互补、互惠双赢”的目标，最终实现了武汉鄂州港口一体化，因此，“机制创新”与“府际关系改善”二者之间的确具有可以通过经验验证的强关系。这种合作机制的构建是在有限的范围内通过实证的方法寻找到解决现实问题的方案，从而推动政府间合作的实现。其成功经验为通过政府间对话机制解决合作问题提供了有益借鉴。

2014年，为实现汽车产业转型，武汉市向周边城市仙桃拓展“飞地”，即由仙桃市负责“飞地”的基础设施建设，武汉市派驻工作专班，双方共建武汉经济技术开发区龙华山工业园区，作为武汉市汽车产业发展配套基地和产业转移基地。仙桃市也能充分利用武汉开发区提供的品牌和税收优惠政策，两市共享收益。同时，两市还通过互派干部交流，挂职锻炼的方式，建立起合作共建工作机制。这一合作机制既发挥了武汉市的辐射带动作用，为武汉市的产业转移拓展了空间，又与仙桃实现了经济优势互补。

武汉与仙桃政府合作共建的工作机制在之后武汉与黄冈的合作中也得到反复运用。2014年底，为推进区域一体化发展，更好地发挥武汉的辐射带动作用和黄冈市的地理区位优势，促进黄冈革命老区与武汉同城化发展，黄冈市和武汉市采取了经济托管方式（由武汉市进行经济技术方面的管理）进行合作，并成立了合作共建工作专班，由武汉经济技术开发区管委会主任负责，研发中心、发改、财政、招商、规土、经信等部门共同组建。同时，黄冈市也对应相关部门组成工作专班，由黄冈市副市长负责，市招商局牵头开展对接工作。工作专班每周召开一次以上工作碰头会，研究开展合作的相关问题，并建立起合作共建工作机制。武汉市和黄冈市通过这种合作机制建立起武汉经济技术开发区黄岗工业园。

2.政府间合作机制的构建——一个分析框架。

由上述机制创新的案例可以看出，政府间合作机制构建的动力并不是某种理想的目标，而是现实中所要解决的具体问题。首先，需要设定一个合作目标。在我国的治理结构下，实现操作性目标还需要一定的政治角色形成的政治结构来完成，这种结构拥有的实际的权力，并且可以做出关键性决策，来改变政治行为方式，达成政治角色所认可的目标。其次，通过机制创新所带来的政府间合作效果是可以通过经验加以验证的，也就是说在机制创新和府际关系改善之间存在紧密的相关性。最后，如果政府间合作机制创新能够带来政府间关系的改善，并且这种改变是规则性的，具有局部的普遍性，那么这种机制在区域内是可以扩散的。即地方出现类似的行为格局和环境时，这种机制创新的经验可以被借鉴。因此，笔者认为，可以从针对性的问题、操作性的目标、实权性的结构、规则性的行为、可验证的结果、可推广的经验这六个方面来构建政府间合作的机制，以弥补正式制度的缺失和缺陷，推动正式制度的发展，实现圈内政府间长期有效的合作与区域善治。这些小型的制度设计和创新累积起来，可能会产生令人惊奇的效果。

五、结论

图1-1： 政府间合作机制的分析框架

在区域一体化深入发展的大背景下，要突破武汉城市圈的发展困境，首要目标是要打破区域内的行政分割，实现政府间有效合作，这不仅可以减少施政成本，创造共同利益；另一方面，政府间合作在环境治理、公共物品供给等领域上发挥着不可或缺的作用。在省级政府的推动下，区域政府间合作的正式制度在逐渐完善，但尚不足以冲破多种形式的行政壁垒。在尊重武汉城市圈区域合作与发展的历史与现状的基础上，各地方政府通过机制构建、机制创新而展开协力合作，以解决针对性的区域发展问题，实现特定的效用目标。其优点是无须对既有的体制进行变更，可以使针对性的问题在短时间内得到更有效的解决，从而弥补了正式合作制度的不足。但这些合作机制也往往很容易被架空，因为政府间的合作大多是靠地方领导人来推动的。因此，要保证区域政府间的长效合作，还需要这些机制在实践中反复被验证和评估，以确保它们与政府间关系的改善具有很强的相关性。

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[2]罗峰.区域一体化中的政府与治理——对武汉城市圈的实证研究[M].北京：中国社会出版社，2012.

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