欧洲终身学习资格框架与国家资格框架衔接的启示

何丽萍 方俊聪

(广东开放大学，广东广州，510091）

欧洲终身学习资格框架与国家资格框架衔接的启示

何丽萍 方俊聪

(广东开放大学，广东广州，510091）

欧洲终身学习资格框架覆盖从义务教育阶段到最高层次教育和培训所能获得的各种资格以及非正式学习成果，它将知识、技术和能力分为8个等级，并作为中立的参考工具，建立不同学习系统的对接和不同系统资格的等值互认，促进了与参与国国家资格框架的转换和衔接。其建立和衔接的经验可为我国省级学分银行建设提供有益的启示。

资格框架；衔接；启示

欧洲终身学习资格框架是随着欧洲终身教育的发展，为鼓励和实现个人、企业和组织更大范围自由流动的需要而逐步建立起来的。2004年，经专家研究，欧盟委员会提出制定以学习成果为基础，由8个级别组成的框架。2008年4月23日，欧盟理事会和欧洲议会正式批准建立欧洲终身学习资格框架。该框架涉及各级各类教育和培训体系，其建立实现了资格获得的透明度与可比性，对推动终身学习制度的实施，和欧盟教育的发展具有深远的影响。

一、EQF与NQF的关系

（一）欧洲终身学习资格框架（简称EQF，下同）

EQF按照一定的标准，对个人取得的学习成果进行评价和认可。EQF确立了学校教育与职业培训的8个级别体系。适用于从义务教育结束后（级别1）到接受最高层次的专业教育和培训（级别8）全过程所能获得的所有资格。EQF将每个级别都分为三个维度：知识、技能和能力。从第6级到第8级与欧洲高等教育的三级学位体制相对应，即第6级相当于本科毕业（学士），第7级相当于研究生毕业（硕士），第8级相当于博士毕业[1]。

（二）国家资格框架（简称NQF，下同）

NQF是欧盟各参与国按照一系列规定的学习水平标准进行资格分级的工具，目的是整合和统筹国家资格级别系统，提高与劳动力市场和公民社会相关资格的透明度和质量[2]。目前，丹麦、爱沙尼亚、法国、德国、爱尔兰、拉脱维亚、立陶宛、马耳他、荷兰、英国（包括英格兰、北爱尔兰、苏格兰及威尔士）等国家已先后完成NQF的构建。

NQF的制定是一个复杂，并且涉及多部门、多机构的行为，为了确保制定顺利，欧盟理事会和欧洲议会发文建议各参与国成立国家协调小组（National Coordination Points），负责各国NQF的制定和衔接工作。同时，为了统筹协调EQF在实施过程中遇到的问题，以及保证各国衔接过程的透明度，欧盟委员会成立了EQF顾问小组（EQF Advisory Group）。

（三）NQF与EQF的衔接

各参与国根据本国的情况，将NQF与EQF进行衔接。EQF运作过程中的核心任务就是实现衔接。EQF顾问小组对衔接程序提出准则建议，其内容主要是：参与国必须为衔接过程提供法律支持和保障；参与国在建立NQF时程序必须规范透明，与EQF要求相符；对衔接过程加以监督，监督要有第三方质量保证团队，整个过程需要有国际专家参与；两者衔接完成后要公开，被大众了解。

1.衔接的程序

衔接过程中各国发布的信息应都具有透明性和可比性。（1）参与国成立国家协调小组并建立本国的NQF。（2）参与国国家协调小组牵头，开展本国的衔接工作，国家协调小组要尽量让职业教育领域内的各个组织、团体和利益相关者都参与到衔接过程中来，广泛征询意见。（3）国家协调小组要提交包含以下内容的报告：衔接的方法和最终的结果，工作程序是否符合相关准则。（4）EQF顾问小组审核参与国提交的报告，为保证其透明性，审核通过的报告会在网站公示。（5）通过审核的国家在颁发新的职业教育资格证书上，要注明相应的EQF级别，为职业资格在他国的转换和互认提供证明。

2.衔接的特点

建立EQF的过程事实上是中立的参考工具建立过程。其运行具有以下一些特点：

（1）欧盟理事会和欧洲议会发文启动。欧盟理事会和欧洲议会同为欧盟的主要决策机构。欧盟理事会是欧盟两院制立法机关的上议院，由每个国家选派的一名理事、一名轮值的主席以及一名秘书长组成，其主要任务是协调欧洲共同体国家间的事务，制定欧盟法律和法规。欧洲议会是欧盟两院制立法机关的下议院，议员由欧盟成员国的公民直选产生，它的主要职能是考察欧盟成员国的人权状况，并和欧盟理事会经由共同决定的程序立法。欧盟在决定实施EQF的时候存在五种意见：维持现状、以欧盟委员会“communication”的方式启动、以欧盟委员会建议的形式启动（Article150）、以欧盟理事会和欧洲议会建议的形式启动（Articles149 and 150）、以及以欧盟理事会决定的形式启动（Article150）。五种方式各有优劣（见表1）。

从表中可知，以欧盟理事会和欧洲议会建议的形式启动是实施EQF的最佳形式。欧盟理事会和欧洲议会《关于建立欧洲终身学习资格框架的建议》于2008年4月23日通过，EQF项目正式启动。

表1 五种方式的优劣比较

（2）8个级别资格框架涵盖范围广。EQF的8级体系以学习成果为基础，覆盖了普通教育、职业教育、大学的培训和继续教育等领域，支持多种多样的学习形式，促进了终身学习的发展和学习型社会的建立。

（3）以学习成果作为基准对资格框架进行描述。EQF基于学习成果来进行资格级别描述，改变了以往强调学习经历长短和机构类型的做法，实现了从基于输入到基于输出的转向，使资格的认证突破了行业特殊性特点的限制和地域范围局限的限制。

（4）保证EQF的参与国具有一定限度的自主权。EQF在欧洲范围内实行，并没有替换各参与国原来的NQF，而是将NQF与EQF衔接的工作执行权交给各参与国。参与国将具体的行业能力资格与NQF衔接，再将这个结果衔接到EQF，从而实现行业间的跨国衔接。这样做保证了参与国的自主权，让其可以根据本国的实际情况在衔接的过程中进行适当调整，保持其参与EQF的积极性。

（四）欧洲职业教育与培训质量保证参照框架（简称EQAVET，下同）

EQAVET是执行计划、实施、评估和复审四个环节循环过程的参照体系，由欧盟成员国和欧盟委员会共同建立，作为一个参照工具，其设计的初衷是在统一承认的参照体系的基础上，帮助成员国促进和监控其职业教育和培训系统的持续发展。这个框架不仅对欧洲职业教育和培训的质量提升有积极意义，而且通过建立职业教育和培训系统的相互信任，使成员国更容易接受和认证不同国家及处于不同学习环境的学习者所申请的技能和能力。

质量保证参照框架评估方法将自我评估和外部评估同时作为检查方法。自我评估是系统内的评价和评估；外部评估是由独立资格的第三方进行的外部监督的程序，例如会计的审计、职业教育培训机构的外部监督等。

二、参与国NQF通过EQF进行衔接的实例

欧盟EQF官网上提供了13个国家之间的资格框架衔接信息，和每个国家的框架的相关说明，体现了每两个NQF之间如何通过EQF衔接在一起。根据官网提供的数据[3]，本文以“德国NQF”和“法国NQF”衔接作为实例进行分析（见表2）。例如，德国的NQF8级与EQF8级相对应，法国的“一级证书—硕士学位”与EQF8级相对应，得出德国的NQF8级与法国的“一级证书—硕士学位”相衔接。

表2 德国和法国的NQF通过EQF实现衔接

三、几点思考

（一）衔接过程中级别如何对应的问题

参与国的资格级别和EQF在实施衔接的过程中，假如EQF的对应级别4“能力”维度的描述为：掌握“某个专业或者学习领域中广泛的理论和实践知识”，对级别5“能力”维度的描述为：掌握“某个专业或者学习领域的广泛的、专门的理论和实践知识，对这些知识的界限有着明确的认识”。如果在某参与国的NQF中，在某个级别中，同时但并不完全包含了这两类资格，那就很难与EQF进行衔接。具体情况如表3所示。

表3 某参与国与EQF衔接的情况

（二）级别分类跨度不同造成的问题

EQF将资格分成从低到高的8个级别，在实际操作上，资格级别分类的跨度很难做到完全相同。衔接过程中，由于各参与国内部的情况千差万别，衔接中可能出现NQF级别重合等问题。例如，由于EQF的级别6跨度较大，A参与国的NQF中的级别5和级别6都只能和EQF的级别6对应；而在B参与国的NQF中，级别4、5、6都与EQF的级别6对应，这就造成了A国的级别5、6和B国的级别4、5、6的资格处在同一个欧洲资格级别中，而在实际情况中，A国级别6的实际知识、技能和能力水平很可能比B国的级别6要高，把它们放在同一个资格级别有可能会产生不公。

（三）维度的分类与级别的分类如何协调的问题

在实际操作中，由于知识、技能和能力三者当中的一个或两个的差异，学习者（工作者）们可能会被分到不同的层级中。对一个学习者（工作者）资格的认定，应当根据知识、技能和能力三者的综合评价来执行，维度和级别分类的协调还需要深入分析。

（四）自下而上的建设方式易产生衔接不畅的问题

各参与国在现有的资格框架（NQF）基础之上与欧洲终身学习资格框架（EQF）进行对接建设。这是一种自下而上的建设方式，对接过程中容易产生冲突，对实现各国之间的资格认定实现无缝对接是有难度的。

四、对建立省级终身教育学分银行的启示

建设学分银行制度是各国应对终身教育体系构建和学习型社会建设的重要举措。欧盟建立EQF与NQF衔接，增进了国家和地区的人才流动性，提供了灵活多样的终身教育机会。这些成功的经验和做法对我国的学分银行制度建设具有很强的借鉴意义。

2010年10月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》（国办发〔2010〕48号），布置“探索开放大学建设模式，建立学习成果认证和学分银行制度，完善高等教育自学考试、成人高等教育招生考试制度，探索构建人才成长的立交桥”的试点任务由北京市、上海市、江苏省、广东省、云南省等承担。2012年,经教育部研究批准,“5+1”试点单位更名为开放大学（“5”指北京、上海、江苏、云南、广东5个地方开放大学，“1”指国家开放大学），各地的学分银行建设也取得重要进展。EQF与NQF建立和衔接的成功经验可以为省级学分银行建设提供有益的启示。需要说明的是，欧盟各参与国均属于独立主权国家，虽不能与我国各省学分银行建设直接类比，但在共同法律框架（欧盟条约）下，根据不同地区和不同文化特征推进教育一体化进程的做法是具有借鉴意义的，且本研究并不涉及主权等法律问题。

（一）行政推动、多方合作共建是建设的前提

欧盟的大力支持使得EQF得以通过并最终运作。EQF的制定由欧洲议会相关机构的代表、教育领域的专家、参与国的代表、行业代表、学生代表等广泛的社会相关利益者参与，在欧洲范围内具有很强的约束力和执行力。建立省级终身学习成果框架同样离不开政府的大力支持。省政府成立专门的领导小组，相关部门抽调人手，组成学习成果框架建设小组。学习成果制定组织机构的建立除了需要行政推动和相关专家参与，其他的社会利益相关者的参与也应被仔细考虑。利益相关者应至少包括各大主要高校的代表、各地区高校的代表（或不同层次高校代表）、各地区商会代表等。

（二）广泛深入调研是建设的基础

EQF的8级资格框架被制定出来后，欧盟委员会开始进行广泛的咨询，召集了来自32个国家的专家，邀请了社会的各方面代表，对EQF的建设方案进行了多次修改和不断完善。2006年，欧洲资格认证框架文本才得到欧盟委员会的接受并开展进一步的协商和讨论。2008年，《关于建立欧洲终身学习资格框架的建议》才最终被欧盟理事会和欧洲议会联合通过。EQF从制定到正式实行，前后共花了4年时间。学习成果框架设计如何才能更好地贴合社会的需求并能顺利地实施推广，设计之初不可能一蹴而就，同样需开展由政府、专家（国内外专家结合）、各方面代表组成的顾问小组，展开广泛深入的调研论证。

（三）国际加国内专业团队合作建设是确保实施的有效途径

EQF与NQF的制定过程复杂，要覆盖成百上千的职业和行业资格类型，涉及政府、学校、培训机构、社会团体等诸多利益相关者，发布之前召集了来自多个国家的专家和社会的各利益相关代表，对EQF的建设方案进行了反复修改和不断完善。科学严谨的顶层设计十分重要，欧洲资格框架的模式是自下而上的建立同层级互认，是在各国建立自己的NQF基础上再与EQF对接。借鉴欧洲的经验，省级学分银行的顶层设计要站在高起点，采取引入国际上优秀的专业团队并结合国内专家共同设计的路径。这样做的好处是：借鉴国际经验，减少实施过程中的不合理、不适应，可以实现与国际接轨，符合地区实际。

（四）保持教学机构的自主性是实施的关键

欧盟理事1985的368号决议决定：实施职业教育和培训资格可比性制度，主要内容是一个包含5个级别的职业资格比较框架，目的是实现职业培训资格的比较和转换。但这项计划却以失败告终，失败之处在于其管理模式的核心进程是由欧洲职业培训发展中心代表欧盟委员会进行管理的，这意味着巨大的时间和财政投入。欧盟委员会认为，这项工作的失败表明了各参与国参与的自愿和委员会权利下放的重要性。总结欧洲保持教学机构自主性的经验，我国省级终身学习成果框架要吸引教学机构参加，首先必须要提高框架本身的质量和可信度；其次，要将具体的衔接工作交由各教学机构来负责。这样做一方面可以保证教学机构的自主性，另一方面可减少成本、节省开支。

（五）得到认可的质量保障体系是实施的重要保障

EQF有质量保证参照框架作为质量保障体系，保障了资格认证的可信度，使参与国更容易接受和认证不同国家处于不同学习环境的学习者所申请的技能和能力。如果没有质量保障体系，EQF的架构再完善、级别再详细，也不过是一纸空文。韩国的学分银行由政府建立，政府推动，但缺乏有效的质量保证体系，造成学分银行颁发的学位证书可信度低、社会认可度不高，参与学分银行的人数也在逐年下降[4]。我国省级终身教育学分银行质量保障体系的建设可参照欧洲质量保证参照体系，同时使用内部评估和外部监控体系的方法。具体做法是，在各个高校、教学机构、培训机构中设立内部评估机构，进行内部评估，生成评估报告；由政府、专家、独立的第三方机构和利益相关者代表组成外部监控体系，对内部评估报告进行审核。

（六）立法保障是最强有力的后盾支持

EQF是基于《欧洲联盟条约》相关条约建立起来的，相关条款是EQF的法律基础。根据第149条，在尊重各参与国现存的教育系统以及语言文化多样性的前提下，欧盟要致力于提升各国的教育水平，鼓励参与国之间的合作。第150条指出，欧盟应积极支持提高参与国的初始职业教育水平，促进职业一体化，并促进信息和经验的相互交流。EQF以《欧洲联盟条约》作为法律基础，保障了实施的力度。建立省级终身教育学分银行同样需要有法律基础，争取人大出台法律文件，进一步保障学分银行的建设和运行。

[1][2]The European Parliament and the Council Recommendation on the Establishment of the European Qualification Framework for Lifelong Learning[J]. Official Journal of the European Union，2008，(6).

[3]Criteria and procedures for referencing national qualifications levels to the EQF[Z].2010:2.

[4]刘安等. 韩国国家学分银行制度及经验[J].理论与实践，2013,(5):36.

（责任编辑： 微风）

Linking Between EQF and NQF: Experiences and Implications

HE Li-ping Fang Jun-cong
(The Open University of Guangdong, Guangzhou,Guangdong, China,510091)

European Qualifications Framework for Lifelong Learning (EQF) embraces all types of qualifications from compulsory education to highest-level education and non-formal learning outcomes. It is centered around eight qualification levels according to knowledge, skills and competence. As a neutral referencing tool, it has set up the interface of different learning systems as well as mutual validation of different qualification systems. Moreover, it has promoted the connection and conversion among National Qualifications Frameworks (NQF) of the participating countries. The successful experiences benefits the development of Guangdong Credit Bank.

qualification framework, connection, inspiration

G649.1

A

2095－932x（2015）06－0024－05

广东开放大学、广东理工职业学院2014年度科研课题“省级学习成果认证运行机构管理模式的研究”（1413）阶段性成果。

2015－06－17

何丽萍（1977－），女，广东兴宁人，广东开放大学学分银行管理中心讲师；方俊聪（1988－），男，广东广州人，广东开放大学助教。