目标引领 统筹兼顾——苏、浙、皖推进防震减灾奋斗目标的经验与思考

安徽省地震局 朱煌武 何小伟 梅盛华 汤培亮

目标引领 统筹兼顾
——苏、浙、皖推进防震减灾奋斗目标的经验与思考

Goal leading, considering overall factors: Methods, experiences and enlightenment to promote the earthquake disaster prevention and reduction in Jiangsu, zhejiang and Anhui provinces

安徽省地震局 朱煌武 何小伟 梅盛华 汤培亮

2014年是国务院提出2020年防震减灾奋斗目标的第十年。笔者于2014年3月在江苏、浙江、安徽进行专题调研，三省在推进防震减灾奋斗目标实践中有许多好的做法与经验值得各地借鉴和参考。

主要做法与成功经验

苏、浙、皖地处华东，是人口密集、经济社会发展较快的省份，历史上虽然大震、强震较少，但也是中强地震多发区域，尤其是近年来强有感地震及谣传时有发生，往往产生较大的社会影响。2004年国务院提出新时期防震减灾奋斗目标之后，三省都及时传达贯彻，并结合本省实际提出总体要求和具体任务，分别判定省内地震重点监视防御区与城市，相继制定“十一五”“十二五”防震减灾规划，有重点分阶段地推进。

十年来，三省地震部门以奋斗目标引领，积极履行政府主管部门职能，努力建设“3+1”体系，不断强化社会管理与公共服务，使地震综合防御能力有了明显提升，防震减灾事业呈现一派生机勃勃、欣欣向荣的局面。

坚持以法制为先导，为防震减灾工作提供法律保障

早在1995年，安徽就率先出台《防震减灾条例》，开创了全国防震减灾综合性法规立法的先河，至今该法规已先后进行了四次修订。江苏也于1998年出台《防震减灾条例》，并于2003年由省人大颁布《关于加强地震观测环境保护的决定》，是全国首个这一方面的地方性法规。苏、皖在立法中都高度重视将防震减灾实践中的好做法、好经验上升为法律制度。如：将防震减灾纳入本级政府国民经济和社会发展规划，经费列入财政预算，安排专项工作经费；建立和完善防震减灾政府目标管理责任制；抗震设防要求纳入基建程序全过程监管；对“三网”一员制度、安评工程范围、农居地震安全、活断层探测、地震安全社区、科普教育基地、示范学校建设等提出一系列要求，从而为防震减灾各项工作的开展提供了法制保障和强大动力。浙江省目前也正在对原有防震减灾法规进行全面修订。

2014年3月，安徽省地震局课题调研组与江苏省地震局领导相互交流

坚持以政府为主导，增强全社会推进防震减灾的合力

早在2007年，江苏就率先在全国实行防震减灾政府目标管理责任制。每年省、市、县三级政府逐级签订责

任书，将防震减灾能力建设指标具体量化，分解落实到市、县、乡镇甚至到村、社区，并逐年进行考核。三年一次全面督查，使防震减灾的政府主管作用日益增强，有效改变了以往“一事一请求”“一事一商议”的状况。从经费投入、机构设置、人员编制、干部配备到三大体系建设、工作条件改善等重大问题一一得到落实，真正形成了“政府统一负责、部门大力协同、公众积极参与”的防震减灾工作格局，取得了十分显著的成效。

2010年10月，安徽省地震局和中国科技大学合作共建蒙城地球物理国家野外科学观测研究站

2012年3月，中国地震局副局长阴朝民参观安徽省铜陵市防震减灾科普教育基地

浙江省也从2009年起实施防震减灾政府目标管理责任制，每年纳入各级党委、政府的“平安浙江”考核目标，主要包括地震机构、人员编制、经费投入、安评工作等内容，形成了合力推进防震减灾的生动局面。安徽则于2012年将“政府应当建立健全目标考核和监督检查机制”写入《防震减灾条例》，并在合肥等地开展，取得较好成效。

坚持以震情为抓手，为经济建设和社会稳定保驾护航

2005年江西九江发生5.7级地震，对安徽造成一定破坏与影响。之后9年里，安徽部分地区有5年被列为全国地震危险区，还有2年属值得注意地区，期间先后发生了定远4.2级、安庆4.8级地震。省、市地震部门抓住机遇，坚持以震情为抓手，在监测预报、应急准备、地震处置、舆论引导、趋势判断、谣传平息等方面，积极为领导提供决策、服务，得到政府和社会的高度肯定，并推动实施地震监测预警、应急指挥救援、活断层探测等一系列重大项目，使防震减灾三大体系建设取得明显进展。安徽作为发展中省份，“十一五”以来省财政已投入防震减灾经费1.2亿，为有史以来最多的时期。江苏省近年来也多次被列为全国地震危险区，并于2012年发生高邮4.9级地震，省、市地震部门做到震前有察觉、有准备，震后高效应对、有效处置，确保了经济社会的稳定。“十一五”以来，江苏省、市两级财政投入超过3.1亿，2013年仅省财政对地震局的日常补助经费就达2000万元。

坚持以预防为重点，着力提高抗震设防能力

多年来，三省都高度重视震灾预防工作。早在2003年，安徽省地震局就提出把市县工作重点转移到震灾预防上来，并在合肥市率先突破抗震设防要求管理的瓶颈。江苏省在推进防震减灾奋斗目标实践中，尤其把强化抗震设防行政监管、推广农居地震安全作为实现具有综合抗御6级左右地震能力的关键。积极探索、大胆创新，通过实行政府防震减灾目标责任制，将抗震设防行政监管分解落实到市、县、乡镇最基层。为农民自建房发放告知书，提供设计、培训等技术服务，对农村集中建房进行统一规划、示范建设，基本做到抗震设防要求基本建设过程全贯穿、地震安全农居服务全覆盖。据估计，到2020年江苏城乡将能达到抗御6级左右地震的能力。

坚持以市场为导向，不断创新社会管理和公共服务机制

汶川地震之后，安徽铜陵市地震局急社会之所需，解放思想，大胆探索，通过与安徽新视野科技文化传播公司的互利合作，利用企业的资金、人才和科技优势，大量运用高科技制作宣传展品，成功举办“地震体验和防震减灾科普大型展览”，在省内外产生了良好的示范效应。之后，铜陵市政府又投资建成地震科普教育基地，由企业无偿承担展馆的日常运行与设备更新，地震部门则为公司对外业务提供示范平台。通过这种“借力企业、市场运作”的创新模式，使防震减灾科普教育基地步入

长期、良性发展轨道。如今，该公司已成为国家防震减灾宣传教育和科教产品研发生产推广基地。浙江宁波市地震局最近也与雅戈尔集团互利合作，商定在企业办的动物园内建设防震减灾科普馆，既解决了基地的建设和运转资金，又能大大提高其辐射影响力。

加快推进防震减灾奋斗目标的几点思考与建议

通过调研，课题组充分感受到苏、浙、皖三省推进防震减灾奋斗目标十年来已取得的重大进展和显著成效。三省在实践中创造了许多好的做法与新鲜经验，当然也存在着各省各地进展不平衡、市县防震减灾基础不牢、农村民居抗震能力低下与公众防震减灾意识薄弱等诸多亟待解决的问题。为此，提出以下几点思考与建议。

进一步加强顶层设计，充分发挥奋斗目标的引领作用

调研中发现，由于国家层面没有出台防震减灾奋斗目标的实施纲要和具体的评价指标体系，三省中仅江苏制定了至2020年具备综合防御6级左右地震能力的基本指标及分阶段路线图。浙江、安徽主要是制定五年规划，提出阶段任务要求，因此工作带有一定的主观随意性，也未建立相应的目标检查与考核机制。现在离2020年所剩时间不多，建议各级地震部门认真总结十年来的实践与进展，进一步凝聚推进奋斗目标的共识，加强顶层设计，针对存在的问题与薄弱环节，搞好“十二五”规划的中期评估和后期实施，尽早启动制定“十三五”规划与奋斗目标相衔接，明确今后一个阶段地震系统全面深化改革的方向、任务，确保如期达到国家防震减灾奋斗目标，从而为实现2020年全面建成小康社会保驾护航。

完善目标责任考核机制，充分发挥各级政府的主导作用

多年来，苏、浙两省探索建立的防震减灾政府目标管理责任制，在实践中取得了显著成效，成为推动防震减灾各项任务落实的有效机制和市县防震减灾工作协调发展的有力抓手。建议在全系统加快推广落实苏、浙等省的做法和经验，督促各省抓紧建立和完善防震减灾政府目标责任的制定、分解、执行和检查、考核体系，充分发挥各级政府的主导作用，形成全社会合力防震减灾的生动局面。这是破解市县基层防震减灾工作被动、薄弱难题的重大举措，也是当前地震系统双重领导体制下扬长避短、实现“条块有机结合”的有效手段。

安徽省地震灾害紧急救援队在汶川地震现场破山开路

加大震灾预防力度，充分发挥市县工作的基础作用

本次调研中，苏、浙、皖三省在地震监测台网、抗震设防监管、应急救援体系建设等方面的进展与成绩令人印象深刻，但在农村民居抗震设防及公众防震减灾意识上则暴露出较多问题，成为实现奋斗目标的瓶颈与软肋。按照江苏经济社会发展与城镇化的速度及防震减灾工作力度，到2020年全省城乡完全有信心达到具备综合防御6级左右地震的能力。

浙江的抗震设防行政监管力度、安徽的经济社会发展水平与江苏相比尚有一定的差距，要如期实现防震减灾奋斗目标困难较大。建议不同省份、不同地区要针对薄弱环节，重点加强震灾预防体系建设，充分发挥市县地震部门的政府职能作用，与其他部门密切合作，推动防震减灾社会管理和公共服务向基层社区和乡镇发展，使抗震设防行政监管、农居地震安全与科普宣传教育真正落到实处。

利用社会资源，充分发挥企事业单位、社团的参与作用

调研中发现，苏、浙、皖三省在利用社会资源和力量参与防震减灾方面都有不少创新举措。如三省依托消防、武警、驻军建成多支省级地震应急救援队，安徽省地震局与中国科技大学合作共建蒙城地球物理国家野外科学观测研究站，滁州市利用人防、教育部门的资源一举建成地震监测、应急指挥中心和科普教育基地，铜陵市和宁波市积极引入市场机制与企业互利合作共建共管地震科普馆等。建议各级地震部门强化“不为我有、但为我用”的理念，充分利用社会资源和力量来拓宽事业发展领域，进一步在地震预测预警、紧急自动处置技术、应急避难场所和志愿者队伍建设等方面，加强与企事业单位、团体的互利合作，为社会提供更多、更好的防震减灾公共服务。

（本文为中国地震局政策研究课题“新时期防震减灾奋斗目标十年进展及其存在问题与改进对策”成果。）