垃圾焚烧发电厂的用地指标研究

周 玉

（广东省土地调查规划院，广东∙广州，510075）

垃圾焚烧发电厂的用地指标研究

周 玉

（广东省土地调查规划院，广东∙广州，510075）

垃圾焚烧发电是目前垃圾“资源化、无害化、减量化”的最好措施之一，也是解决垃圾围城、污染环境的最佳途径之一。但由于目前国内垃圾焚烧发电厂用地指标相关的研究不足，使得建设缺乏科学指导，这与垃圾焚烧发电行业蓬勃发展的形势极不适应。本文结合国家和广东省已出台的规定、标准，采用统计分析方法，建立焚烧发电厂建设用地定额指标，为规范其开发建设提供参考。

土地利用；建设用地；定额指标；垃圾焚烧发电厂

近年来，随着我国城镇化进程加快、居民消费水平不断提高，城镇生活垃圾量持续增加。目前，我国累计堆存的城镇生活垃圾近70亿吨，占地约75万亩，且以年均4.8%的速度持续增长，约有2/3的大中城市陷入垃圾包围之中[1]，科学、快速“消化”垃圾已经刻不容缓。由于垃圾焚烧发电厂具有垃圾处理效率高、占地小等特点，该行业虽在我国起步较晚，但发展迅速。截至2012年年底，全国投入运行的生活垃圾焚烧发电厂142座，总处理能力为15.4万吨/日（达到无害化处理总能力的15.9%），总装机约为2600MW[2]。根据《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》，到2015年全国城镇生活垃圾焚烧处理设施能力将达到无害化处理总能力的35%以上，其中东部地区达到48%以上。

根据我国现行土地管理相关规定，城市基础设施和公益事业用地项目用地可以依法划拨。与由招拍挂方式出让的土地相比，行政划拨用地在用地规模上更不易控制，导致国有土地的粗放利用。为了合理规范土地使用，从九十年代开始国土资源部联合相关部委编制并先后出台了系列用地标准。2012年，国土资源部又下发《关于严格执行土地使用标准大力促进节约集约用地的通知》（国土资发[2012]132号文），并汇编了《土地使用标准》（以下简称《标准》），从国家层面深入落实节约优先战略，推进节约集约用地制度建设。用地标准与定额指标因此也成为土地利用与管理研究的重要方面[3～5]。然而《标准》对于指导土地审批、供应和用地实践仍然存在一些问题：《标准》虽存在垃圾发电厂和垃圾焚烧厂用地指标，却没有垃圾焚烧发电厂用地指标，其如何衔接使用，焚烧发电厂用地性质如何界定，标准均语焉不详，缺乏实际操作性；指标的表达形式过于专业和复杂，降低了标准的适应性。为此，笔者根据垃圾焚烧发电厂用地管理实践中遇到的问题和广东具体建设规划数据，探索建立一套既满足建设项目需要，又能有效控制用地规模且便于使用的垃圾焚烧发电厂用地指标。

1 现行垃圾焚烧发电厂适用标准分析

1.1 垃圾焚烧发电厂用地类型界定

目前关于生活垃圾焚烧发电厂用地性质如何界定各地存在一定争议。经过查询土地市场网垃圾焚烧发电厂有关供地信息，发现有将其定性为工业用地、市政设施用地或公共设施用地等不同方案。定性为工业用地，主要依据《电力工程项目建设用地指标（火电厂、核电厂、变电站和换流站）》（建标[2010]78号），将涉及生活垃圾焚烧发电厂纳入到电厂用地，而电厂用地一般定义为工业用地；定性为市政设施用地则主要根据《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB 50137-2011），生活垃圾处理的环境卫生设施用地在此国家标准中属于U2类环境设施用地；而定性为公共设施用地，主要是依据《全国土地利用分类（GB/T 21010-2007）中关于公共设施用地的定义是指用于城乡基础设施的用地，包括给排水、供电、供热、供气、邮政、电信、消防、环卫、公用设施维修等用地。笔者认为生活垃圾焚烧发电厂就其作用而言，首要的还是垃圾处理，而发电是其附加产品，因此其本质上属于环境卫生设施，而不是传统意义上的一般电厂，因此其用地不应定义为工业用地；同时由于垃圾焚烧电厂选址不一定在城市规划范围内，引用城市规划概念不尽合理；而土地利用分类

公共设施用地准确的涵盖了生活垃圾焚烧电厂的用地性质，在供地时应将其定性为公共设施用地。

1.2 垃圾焚烧发电厂相关用地标准

2005年颁布的《城市生活垃圾处理和给水与污水处理工程项目建设用地指标》（下称垃圾处理指标）和2010年颁布实施的《电力工程项目建设用地指标（火电厂、核电厂、变电站和换流站）》（下称发电厂指标）是目前国内有关垃圾焚烧发电厂建设的关键性参考依据[6]。根据“垃圾处理指标”将城市生活垃圾焚烧处理工程用地分为主体工程设施（包括受料和供料系统、焚烧系统、余热利用系统、灰渣处理系统等）、辅助工程设施和生活服务设施，根据垃圾日处理能力不同，规定了不同类别城市生活垃圾焚烧处理工程项目用地指标[7]，在此之后出台的上海、江苏、深圳等编制的垃圾焚烧厂用地标准也沿用了该指标（见表1）；而“发电厂指标”则主要是针对垃圾发电厂厂区用地，根据电厂机组容量等级确定了发电厂用地指标（见表2），其编制说明界定的垃圾发电厂功能分区（包括了主厂房区、配电装置区、油库区、工业消防设施区等）基本上与垃圾焚烧厂的功能区相同。一般的，生活垃圾焚烧发电厂主要包括垃圾预处理系统、焚烧系统、热能利用系统、烟气净化和灰渣处理系统[8]。因此，对于垃圾焚烧发电厂究竟适用于哪个标准很难确定，而按两类标准核准同一项目用地既不科学也不现实。针对此种情况，2013年发布施行的《广州市产业用地指南》将二者合一（用地指标见表3），但该指标与广东当前实际用地水平相比，集约用地要求还有待提高。

表1 生活垃圾焚烧厂用地标准(国家、上海、江苏、深圳标准)Table 1 Land use standard of waste incineration plant (the national standard and the standard of Shanghai, Jiangsu, Shenzhen)

表2 生活垃圾发电厂用地标准（国家标准）Table 2 Land use standard of waste incineration power plant (the national standard)

表3 生活垃圾焚烧发电厂用地标准（广州标准）Table 3 Land use standard of waste incineration plant (the standard of Guangzhou)

2 广东垃圾焚烧发电厂用地指标确定

2.1 研究方法

研究垃圾焚烧发电厂用地指标主要采取统计分析方法[9]。基本思路是以广东省为例，在对不同项目用地现状调查的基础上，通过统计分析确定不同规模项目的用地量。该方法专业技术要求相对较低，但必须在调查和占有大量数据样本的基础上进行。规模划分采用日处理垃圾量来度量。虽然目前垃圾电厂是按照机组容量划分规模，但机组容量本质是由每天处理的垃圾量决定的，因此采用日处理垃圾量进行规模划分可以说兼顾了垃圾焚烧厂和垃圾发电厂两种规模划分方法[10]。

2.2 样本区情况简介

广东省是首先发展垃圾焚烧发电的地区，垃圾焚烧发电技术在珠江三角洲地区得到了较好的应用。截至2010年底，全省焚烧发电处理垃圾比重占无害化垃圾处理总量的25%（卫生填埋与简易处理则分别占49%与26%），建成运营的生活垃圾焚烧处理设施共有18座，全部集中在珠江三角洲。根据《广东省生活垃圾无害化处理设施建设“十二五”规划》，“十二五”期间广东将规划建设36个生活垃圾焚烧发电项目，处理能力约为4.31万吨/日，其中珠江三角洲地区23座，处理规模约为3.39万吨/日。

本研究共收集了广东13个垃圾焚烧发电厂的相关数据，占全省已建成焚烧发电厂总数的72%作为编制节地指南的样本（见表4）。

表4 广东省生活垃圾焚烧发电厂建设情况Table 4 Construction of waste incineration power plant in Guangdong

2.3 用地指标确定及其比较分析

本次采用剔除异常值后，经统计单位处理量用地面积

呈现一定的区间特征，采用区间法并本着效率优先、节约用地的原则综合确定用地指标值（下称节地标准，表5），以方便对比。

表5 广东生活垃圾焚烧发电厂节地标准Table 5 Land use standard of waste incineration plant in Guangzhou

将节地标准与广州标准对比，节约用地效果明显（见表6）。

表6 新制定的用地指标与广州标准的比较Table 6 Comparison of the new land use index and the Guangzhou's standard

3 结论

垃圾焚烧发电厂在供地时应将其定性为公共设施用地。采集广东省已建成的13座垃圾焚烧发电厂为样本，通过区间法确定节地标准：Ⅰ类生活垃圾焚烧发电厂（垃圾日处理能力≥2000t/d）为8～12hm2；Ⅱ类（日处理能力1000～2000t/d）为5～8hm2；Ⅲ类（日处理能力500～1000t/d）为3～5hm2；Ⅳ类（日处理能力＜500t/d）为≤3hm2。该标准与原有的广州标准对比，用地指标比原有标准的节地效果均有明显提高。

References)

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Power plant waste incineration land quotas

ZHOU Yu
(Land Survey and Planning Institute of Guangdong Province, Guangdong Guangzhou 510075, China)

Power generation from the incineration of waste is a harmless method of reducing waste and environmental pollution. However, despite a booming waste incineration industry, there is a lack of data and research on domestic waste incineration plants. Both the State and Guangdong province have issued regulations and standards, but there is little scientific guidance for the development of management protocols. This paper uses statistical analyses to establish land allotments for the construction of power plants associated with incinerators, and provide a reference for regulating their development and construction.

land utilization; construction use land; quota index; waste incineration power plant

F301.2

A

2095-1329(2015)01-0061-03

2014-12-10

2015-03-05

周玉(1982-),女,硕士,工程师,主要从事土地政策研究.

电子邮箱: 270217468@qq.com

联系电话: 020-87606110

国土资源部公益性行业科研专项“典型城镇村节地技术研究与示范”项目(201111014)

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.01.014