上海转型发展中的土地优化利用

戴星翼

（1. 复旦大学环境科学与工程系，上海 200433；2. 复旦大学国土资源经济研究中心，上海 200433）

上海转型发展中的土地优化利用

戴星翼1,2

（1. 复旦大学环境科学与工程系，上海 200433；2. 复旦大学国土资源经济研究中心，上海 200433）

从三个方面探讨了上海在确定了城市建设用地的“天花板”后的土地资源优化配置问题。一是在城市建设中坚持紧凑原则，尤其新城建设应迅速形成核心并由此紧凑地向外拓展。二是乡村工业除少数优秀和特色企业外，应基本上退出村一级，以消除产业用地的低效利用问题。三是农村集体经营性建设用地的未来使用方向必须与上海发展方式转型和全球城市目标相适应，并讨论了一些可能的利用方式。

紧凑型发展；集体经营性建设用地；转型

在上海未来发展面临的挑战中，被频繁提及的一个重要问题就是建设用地的“天花板”。如果墨守成规，按照过去三十多年的套路推动未来的经济发展，则土地确实会成为上海发展的严厉约束。但“创新驱动，转型发展”作为未来发展的灵魂，其核心就是打破陈规。在土地问题上也同样如此。

1 坚持城市建设的紧凑原则

首先需要重新思考所谓的“摊大饼”问题。城市建设中所谓的摊大饼，意味着以市中心为圆心，以同心圆的方式向外拓展。这样的城市可以称之为“核心型”城市。这是世界上最古老，也是最普通的城市发展模式。尤其是大城市，虽然会因地势而存在一些变化，但总是存在一个核心，然后辐射状向外围扩展。大城市中的唯一例外是东一摊西一摊的洛杉矶，被称之为“离散型”城市。

不知从何时起，“摊大饼”有了原罪[1]。规划学中的论文，甚至是政府的文件和城市建设规划，都会将防止城市“摊大饼”式的蔓延视为理所当然。总之，“摊大饼”就是不对。然而在科学上，我们并没有发现此类观念获得了什么货真价实的证据支持，没有数据，没有对比研究的结果，甚至没有理论模型的推演。也就是说，这只是三人成虎而已。其观点渊源，与空想社会主义的欧文和社会学家霍华德的田园城市理论相关。当时的这些学者为原始资本主义条件下的城市的贫困、肮脏、污染、拥挤而痛心疾首，因而提出了相关理想国似的城市设想[2]。应该承认，其想法闪耀着理想主义和人本主义的光辉，但毕竟未能实现过，内中根本的原因，还是因其缺乏科学的支持。

更为合理的做法，是观察比较“摊大饼”和“不摊大饼”的城市建设实践。前面已经指出，“摊大饼”意味着以城市中心为圆心，以接近同心圆的方式向外拓展。那么，“不摊大饼”的方式，就应该是建造新城，甚至让城市蛙跳式地扩展。对此，可以比较一下各自的优劣。

核心型城市或“摊大饼”方式的扩张意味着每一片新建的城市地块都位于城市的边缘。这一方式的优点，是新建区域与中心城区保持着密切的联系，由此带来许多好处。一是能够依托主城区解决新建区域的就业问题。新建区域与主城区的联系密切，不仅能够获得后者提供的就业机会，还因这种密切联系，可以产生新的经济机会。二是同心圆的扩展方式与其他方式相比，能够低成本和便捷地享受城市CBD的服务。尤其是对于那些进入大城市的企业来说，获得这种服务通常是其最重要的进入动因。三是这种扩展方式能够有效地保证城市的紧凑性。以上海为例，其主城区的人口密度为每平方公里1.7万人，而全部城市建设用地上的人口密度只有每平方公里八千人。这也就意味着，无论老百姓还是企业，人们更倾向于辐射状向外扩展的主城区。

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相对而言，那些为了不摊大饼，而脱离了主城区的新城新区，通常有着大比例的绿化、合理的公建配套、整齐的街道和良好的基础设施，视觉上给人以美奂美仑的感觉。但纵观我国的诸多新城新区，存在两个相当普遍的问题。其一是漫长的成熟期。新城规模越大，距主城区越远，所需成熟期越长。由此造成的问题很多。例如所谓的空城鬼城现象，新城人气散淡，导致商业服务业难以进入，由此又阻碍居民的进入，形成恶性循环。又如，空城现象不仅意味着土地资源的浪费，还意味着消耗大量能源和材料建设起来的城市，在相当长时期内只是日晒雨淋，其使用寿命中的很大部分是闲置或浪费的。其二是产城融

合问题。现实中绝大多数新城缺乏产业支撑。实践证明，用诸如在新城边上布局一个工业园区之类的办法无助于增加其就业机会。道理很简单，购房者一般不会是工厂流水线上打工的群体，而是就业于主城区的庞大白领群体。

当然，“摊大饼”也有其问题。最大的挑战是随着城市的扩大，对中心区功能的需求也不断增加。因此，“摊大饼”的过程必须也是中心区功能不断提升的过程。“摊大饼”式的城市扩张会导致一轮又一轮的城市更新改造，并且改造的成本会越来越高。但是，其他对“摊大饼”的质疑就未必正确，如认为会增加交通拥堵，增加公共服务设施的压力等。这些观点似是而非。以交通压力为例，主城区人口的增长使人们能够就近就业，缩短通勤距离。同样规模的人口如果被甩到远离主城区的新城，则会造成庞大的“钟摆人口”，而且未必会减缓市区的交通拥堵。

总之，营造新城未必能解决主城区面对的挑战，也会造成新的问题。其最大的缺陷，就是过于涣散，密度过低。城市的紧凑性是必须要坚持的。密度过低的建成区会降低市政基础设施的效率，浪费土地，更重要的是，由此会导致城市缺乏人气，进而损失商业和服务业的发展机会和就业机会。在新城建设的过程中，可以通过几种途径增强其紧凑性。一是注意依托老城向外拓展；二是在无老城可依托的条件下，以规划中的商业中心为核心，逐步向外发展。需要尽可能避免那种天外飞仙式的项目开发，因为那种孤零零的项目很容易导致商业和服务配套因人气不足而不愿进入，居民则因商业和配套不足而不愿进入，两者相互拖累的尴尬局面。

还需要注意的是，当前绿化或生态建设中存在某种教条主义倾向，似乎绿化比重越高越好。但实事求是地看上海，主城区的绿化偏少，而在那些人气散淡的新城，绿化却过多。滨海的临港新城，其中心城区规划了30%～50%绿化面积。其实，这座新城既然濒临东海，可以享受来自海洋的无穷无尽的生态服务，绿化面积完全没有必要高于上海主城区。又如崇明的陈家镇，东临大海南面长江，又身处生态岛的怀抱之中，更无必要建设大比重的绿地。相反，这些新城需要的，是更为便捷的交通，完善的公共服务和繁荣的商业，只有足够紧凑的城市，才能以可接受的成本实现这一切[3]。

2 村级工业用地的退出

作为一个国际大都市，上海的工业用地过多且比重过高，对此政府与学术界已有共识。低效率的工业用地应该退出，而笔者认为，其中又以村级工业用地乃至经营性用地的退出最为迫切。经营性建设用地包括原乡镇企业用地，以及原先集体经济时期的养殖场、打谷场之类生产性用地。在上海这样的经济较为发达地区，农村的此类用地比重较大。尤其是乡镇工业用地，其何去何从已经成为足以影响土地保护和环境整治的重大因素。

乡镇企业也就是人民公社时期的社队企业，起源于上世纪70年代，曾对发展农村经济，消纳农业剩余劳动力起到重大作用，也为苏南等相关地区后来的经济起飞奠定了坚实的基础。正因为如此，乡镇企业用地在上世纪80年代及其之前相当宽松。基本上村集体只要有项目需求，用地都能够得到满足。

上海的乡镇企业曾有着辉煌的历史。但到了上世纪80年代后期至90年代，乡镇企业的缺陷已充分显露放大。主要问题包括“二国营”病，即人浮于事、官僚主义和缺乏激励；把持企业的基层组织的利益主体化倾向；以及人才和技术短板等。民营经济的兴起和外来资本的涌入，使乡镇企业迅速失去竞争优势。于是，苏南为代表的乡镇企业发达地区开始改制转型，其中主流模式为转制成私有企业，少量的则转型为股份制乃至上市企业。

从效果看，这种转制主要是让基层组织卸下了亏损企业的包袱，但事实证明多数企业并没有因此焕发活力。从而进一步的后果是多数接手企业的私人老板都未能将原来的企业维持下去，而是很快停业并将其获得的厂房和土地转租。其用途五花八门：作为货物堆场和仓库、生产其他产品、改造为办公场地和宿舍等，甚至成为地下加工点之类。

这在多方面产生了重大负面效应。一是低效率的土地产出。乡镇工业用地也是工业用地，但其单位面积土地的产出与其他类型的工业用地相比是最低的。非但如此，这些企业对地方财政和本地农民就业的贡献也越来越小。早期兴办社队企业的初衷，是消化积压于农业内部的剩余劳动力。然而随着就业市场的发育，上海郊区农民已很少在村级企业就业。二是环境污染。大多数利用村级工业用地从事产品生产的，都是规模小、技术水平低、环保配套不善的小企业，甚至是一些小作坊。污水、粉尘、噪声造成的污染不可忽视。且这些污染源往往与民宅犬牙交错，扰民问题频发，甚至产生尖锐的社会矛盾。此外，上海近年来发现的地下黑加工点，尤其是伪劣食品的生产点，基本上都位于村级工业用地。三是导致村落的脏乱差。除小作坊式企业往往败坏村容村貌外，不适当的集体经营性建设用地使用方式会导致大量外来人口集聚，形成自我强化的灰色产业链，进而形成密度极高的聚落。由于缺乏必要的管理和基础设施，违章搭建、河道黑臭、垃圾散落、污水横流的地方，而又以城乡结合部为典型。

还存在一些由村级工业用地的低端利用而衍生的问题。最为典型的是农村的违章搭建。村级工业用地的低端利用吸引大量的外来低端劳动力，由此膨胀了租房需求。低端劳动力的租房需求同样低端，其首要条件就是廉价。由此导致城乡结合部和园区周边的农村违章搭建成风。在沪郊农村，甚至可以出现一户有数百人居住，一村有上万

人涌入的现象。对于违章搭建，上海正在大力整治。但需要注意的是，低端产业才是拉动低端人口进入的主要原因。如果盘踞在村级工业用地的大量低端企业不退出，违章搭建卷土重来的可能性很大。

所以，从上海发展方式转型、提高工业用地产出效率、环境保护和社会治理等各方面看，工业用地的退出都已不可避免。笔者认为，可以从两方面着手。其一，重点整治并关闭污染企业和非法加工点。对此类企业长期存在而无所作为的基层组织和上级政府部门，应该给予一定的处罚或公开批评。相应回收的土地不再用于村级工业。另一方面，对于合规但低端的工业企业，在土地合同期满之后不再续约。这里的“低端”，具体而言意味着单位面积土地产出较低、对本地就业贡献较小、对地方财政贡献较小的企业。同时，对于那些将土地转租的承包者，合同期满后也不再续约。在此过程中会遭遇一些困难，如承包者会就地表建筑的补偿提出过度的要求，或存在基层组织成员与土地承包者的合谋等。对此，有必要通过严格的法治来解决。

从长远看，村级工业用地应该基本退出。除保留少数特别优秀的企业外，未来村一级的工业应该以特色产品为导向，包括本地特色农副产品的生产加工，地方特色手工艺产品的生产，以及那些能够给本地农村居民带来显著收入的产品或手工业品的生产等。

村级工业用地的退出需要有经济发展方式转型的制度和政策配套。其中最主要的是两个方面。一是对村基层组织的考核中应该拿掉与经济增长相关的指标。即便是沪郊这样的经济发达地区，郊区的许多区县每年还是要求村基层组织在经济总量、招商引资和税收等方面完成一定的增长指标，甚至会以责任书的方式加以确认，并在不同时点上加以考核。如此做的副作用极大，如基层干部无心于社区管理和服务，而只是倾心于这些增长指标；农村工业经济分布散、规模小、水平低的问题无法改观。村级组织的招商引资显然不可能引来高科技产业或先进制造业，只能是“捡到篮里都是菜”，成为落后生产力的承接者。二是村级财政的改革。简单地说，未来的村级财政不应该与村辖区内经济活动的规模挂钩，至少不与工业经济挂钩。本村产生的税收全数上交，上级财政按该村的实际需要全数下拨。

3 农村经济转型发展与土地资源优化配置

虽然工业主体上应该退出村级，但这并不意味着农村无需发展经济，相反，这是上海农村经济转型升级的必然。其未来的转型方向应该符合两个要求。其一，上海致力于成为全球城市，农村也应该与之相匹配。沪郊农村应该服务于上海的这一进程，并从中获得未来几十年发展的根本动力。其二，农村经济应该摈弃GDP主义，注重让广大农户在发展中受益。集体的经营性用地也是全体农户所有，产业用地的利用方式不能让普通农村群众边缘化。

对于第一个问题，我们首先应该考虑，上海还需要农村吗？或需要怎样的农村？在过去，农村是粮棉油的供给者，后来是菜篮子。现在，级差地租和比较优势的作用使上海这样的地区作为农产品供给者的角色大大弱化了。于是在有的人心目中，堂堂的国际大都市还要重视农村，似乎是掉了身价。在很多人的心目中，沪郊农村有价值的就是土地。而土地之所以有价值，也许就是工厂、商品房和道路等基础设施建设的备用地。于是在他们看来，所谓新农村，就是城市化的居民区和工业区；所谓农田，就是未来推土机轰然作响的地方；所谓农民，就是一群需要想办法予以妥善安置的人。城市代表了先进，农村意味着落后，工业区边界的推进和农田的退缩是天然正当的。

作为全球城市的上海，不仅需要有功能强大的CBD，有很高的人均GDP，有辉煌的标志性建筑，有庞大的人才群体，还要有鲜明的传统文化个性。这种个性的形成靠的是什么？海纳百川和八方移民造成的是个性的漂移，城市名人只是冰山浮在水面的部分，使传统文化个性根深蒂固的，则是一座城市的农村地区。所以，欧洲国家会那样固执地保护城市边缘的农村，使之在强大的工业文明下得以继续生存。人们也许会容许开发商和政府在城市里折腾，但通常会反对去开发农村。繁华、喧闹、快节奏、商业化味道浓郁的城市越发达，朴素、安宁、舒缓、更贴近自然的农村因为与城市的巨大反差而越具有价值。农村，维系着传统的生活方式，是一座城市的传统文化基因库[4]。

作为江南水乡的一部分，上海的水乡文化是所有国际大都市所没有的。从几千年前的沼泽，逐步演变为中国最为富庶的水乡农村，又在此基础上形成了世界上最大的城市之一。柔和的地方文化，高度和谐而可持续的人类生态系统，其本身就是人类的瑰宝[5]。即使从春秋吴越时期算起，江南的水利史也足以令人肃然起敬。这种数千年的大区域网状水利建设不可能不对社区结构和组织产生深刻的影响，要求社会更依赖协调、合作、互助和宽容。一定程度上，这是江南水乡文化柔和的来源，是上海“海纳百川”城市文化之根。

另一方面，对于上海这座庞大的城市而言，生态服务是真正稀缺的资源。农村的所有村落、水系和农田应该纳入上海的生态服务体系，让农村不仅生产产品，还生产美丽景观、提供净化服务、提供各种娱乐和体验机会。让萤火虫、癞蛤蟆和小蝌蚪回到它们的故园，与城市的孩子们做伴。这，才是上海需要的农村。

简单地说，沪郊农村应该实现两个转型。一是从产量经济向质量经济的转型，摈弃GDP主义，摈弃低端经济，紧随着全球城市的道路而不断升华。二是从产品经济向服务经济的转型。落实于土地上，这里所指的“服务”包

含四方面内容。一是农业向服务业的延伸，主要指乡村旅游和体验农业。二是提供景观、环境净化、生态系统保护和维护生物多样性，由于此类服务的非市场特性，其回报应主要来自政府的购买。三是特色产品的生产，主要生产那些植根于地方文化和生活方式特产，其性质是传统文化保护。最后是有需求的地区，可以吸纳城市因缺乏土地而无法充分供给的需求，典型的有养老设施、低成本创业园区、廉租房和面向外来打工人员的员工公寓等。

需要指出，传统的农村工业用地其实已经失去集体经济的属性，而只是基层组织的收入来源，普通农户难以从中获得实质性利益。所以在上述转型过程中，应该注意塑造一种新型的集体经济，将集体经营性建设用地折算为股份，并将其中合理的部分确权给村民。中央强调的“保护农民群众的财产权”也应该包括集体产业用地。在此基础上，可以进一步尝试吸引农民以闲置宅基地甚至住宅入股，以盘活更多的农村闲置土地。由于农村的空心化，宅基地已经出现大量闲置的现象。其中又可区分为多种类型。部分人已经长期生活居住在城市，子女在城市接受教育，但农村尚有闲置的住房。部分人虽然在城市长期工作生活，但有叶落归根的打算。还有部分家庭则是老人留守空旷住宅。在城乡结合部或园区周边，闲置住宅则大量用于出租，并产生了严重的负面效应。

其中的政策含义相当丰富。其一，城镇化是不可逆的过程。但是，由于某些制度原因，农民获得城镇户籍所能得到的好处并不大，从而使城镇化过程较为缓慢、复杂、拖泥带水。其次，进城农民与土地，尤其与宅基地的关系甚为复杂。对故乡的留恋，因打工者身份而对所在城市的漠然，土地的保障作用，对土地权益未来价值的预期等，是导致进城农民不愿意放弃土地的原因。同时从法理上，所谓以土地换户籍或保障的规定没有什么道理，反而阻碍了城镇化进程。

促进闲置土地资源优化配置的关键还是产权。就宅基地而言，当前农户获得的是使用权。但何种程度上使之成为一种财产权，内中颇多含糊之处。国家禁止城市资本购买农户的宅基地使用权的决定很有必要，因为在现金泛滥的当前，洪水般的资金涌入农村购买宅基地，其后果相当严重。但是，如果宅基地使用权不能成为一种财产权，其必然的结局就是这种权益不会流动，严重闲置的土地资源难以盘活。不得不说，这是我国城镇化过程不断消耗土地，致使耕地数量不断下降的最主要原因。

宅基地使用权的物权化意味着可以通过市场流转。在国家耕地增减挂钩的规定引导下，各地出现了一些通过整理农村宅基地、复垦，然后换取城市建设用地指标的模式。较为普遍的实践模式，是政府直接出面建设农民新村或新市镇，让一个地区的农户集中居住，节约的土地复垦以平衡城市建设用地的需求。但是在上海，这一模式的成本很高。更适当的出路是，在确权并使用权物权化的条件下，农村闲置宅基地会产生更多、更有效的配置方式。使用权成为农民的一种财产，意味着可以出租、转让、入股。而如果折算为股份参与合作经济或有外来投资者参与的股份制经济，意味着农民手中的使用权是可以虚拟化的，最终会转变为收益权。这一过程与农村空心化后的镇村体系重构结合，能够最大化地减少土地的浪费和闲置。

References)

[1] Jenks M, Burgess R (Eds.). Compact cities: sustainable urban forms for developing countries[M]. Taylor & Francis. 2000: 9-24.

[2] Howard E. Garden cities of tomorrow[M]. MIT Press. 1965.

[3] Williams K, Burton E, Jenks M. Achieving the compact city through intensification: an acceptable option[C]// The compact city: A sustainable urban form. 1996: 83-96.

[4] Champetier Y. Culture and rural development[J]. Leader Magazine, 1994 (winter).

[5] Xiaotong Fei. Peasant life in China: a field study of country life in the Yangtze valley[M]. Routledge & Kegan Paul. 1962.

Land resource optimization during the transition phase of Shanghai development

DAI Xing-Yi1,2
(1. Department of Environmental Science and Engineering, Fudan University, Shanghai 200433, China; 2. Center for Land Resources Economics, Fudan University, Shanghai 200433, China)

This paper addresses three aspects of land resource optimization following the adoption of an urban construction ceiling in Shanghai. Firstly, urban development should focus on the compact city principle, and new cites should develop a core area first and expand compactly. Secondly, rural village factories should be abandoned, except those with good economic and environmental performance, so as to eliminate industrial land use inefficiencies. Finally, rural development should be consistent with economic transition goals and the development of a global city.

compact development; rural construction land; transition

F293.22

A

2095-1329(2015)01-0001-04

2014-09-09

2014-10-20

戴星翼(1951-),男,博士,教授,博导,主要研究方向为资源环境经济学.复旦大学国土资源经济研究中心主任.

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.01.001