贵州省征地补偿安置现状、问题与对策建议

闪中标，罗海波*，李雪莲，李文彦，潘伯娟

（1. 贵州大学资源与环境工程学院，贵州·贵阳 550025；2. 贵州省土地开发中心，贵州·贵阳 550003）

贵州省征地补偿安置现状、问题与对策建议

闪中标1，罗海波1*，李雪莲2，李文彦1，潘伯娟1

（1. 贵州大学资源与环境工程学院，贵州·贵阳 550025；2. 贵州省土地开发中心，贵州·贵阳 550003）

贵州省作为我国西南一个经济欠发达的省份，其征地补偿安置与经济发达地区相比具有一定的特殊性，存在着如农地价格偏低、非农业就业机会不多以及被征地农民受教育程度较低等问题。三穗县作为贵州省的一个贫困县，具有贵州省征地补偿安置中普遍存在的问题。本文以三穗县为研究区域对征地补偿安置工作进行调研，对三穗县征地补偿安置现状进行了具体论述。同时拟对贵州省征地存在的难点和问题进行分析，揭示出贵州省在征地补偿安置过程中存在着征地补偿标准偏低、补偿安置途径单一、征地区片综合价中接边地价相差较大以及征地过程中政策宣传力度不够等问题，可通过适当提高征地补偿标准、拓宽被征地农民安置途径、缩小相邻地块因征地区片划分不同而造成的差距以及拓宽与被征地农民交流平台来解决。

征地；补偿安置；问题分析；对策建议

随着我国经济快速发展和城镇化进程的加速推进，基础设施建设和工业用地不断增加，土地供需矛盾日益突出，这必然导致政府大量征收农民集体土地[1～4]。尽管我国《宪法》、《土地管理法》、《国土资源听证办法》、《征用土地公告办法》、《完善农村土地征收补偿安置》等法律法规中均要求切实保护农民经济利益、保障农民生计，但是征地补偿安置机制涉及到各方面利益，仍然存在着许多问题[5,6]。许多学者都对此进行了深入研究：陈尔彪基于问卷调查，探讨了广东省被征地农民补偿安置中存在的问题[7]；解秀玲、李文廷探讨了我国土地征用补偿制度的缺陷，通过借鉴国内外土地征用补偿模式，提出了优化我国征地补偿机制的具体措施[8,9]；王达、李惠浓从我国征地补偿安置模式角度出发，分别对我国现行征地补偿安置模式进行改进探索和比较分析，提出了完善我国征地补偿安置模式的具体建议[10,11]；张光等对我国地方政府征地补偿信息公开现状进行了评估[12]；龚刃韧通过对我国宪法具体条款的阐述，列出了我国土地征收的宪法困境，指出了我国法律制度不完善造成对征地补偿安置中被征地农民财产权保护的无力[13]。

贵州省作为我国西南一个经济欠发达的省份，其征地补偿安置与经济发达地区相比具有一定的特殊性，存在着如农地价格偏低、非农业就业机会不多以及被征地农民受教育程度较低等问题。三穗县作为贵州省的一个贫困县，具有贵州省征地补偿安置中普遍存在的问题。本研究以贵州省三穗县为典型研究区域，通过对征地区域实地调查，对贵州省三穗县征地补偿安置现状进行了具体论述。本文同时结合贵州省三穗县实际情况，对贵州省征地补偿安置中存在的问题进行总结，并提出相应的对策建议，旨在为贵州省征地补偿安置政策建设提供参考。

1 研究区域概况与数据来源

1.1 研究区域概况

三穗县位于贵州省东部，黔东南苗族侗族自治州东北部，东北与湖南省新晃侗族自治县毗邻，东南、西南与天柱县、剑河县两县接壤，北与镇远县相连。全县辖5镇4乡，159个村，5个居民社区，总面积1035.8km2。

随着经济发展，三穗县城镇化速度加快，根据2009年全国第二次土地调查结果，该县农用地和建设用地分别为100319.75hm2、2134.18hm2，分别占其土地总面积的97.42%与2.07%。而三穗县2012年二调土地利用现状变更数据显示，2012年该县农用地和建设用地面积分别为100063.99hm2和2341.78hm2，分别较2009年减少255.76hm2和增加了207.60hm2（表1）。

表1 贵州三穗县2009～2012年土地利用情况变化Table 1 The situation of land use in Sansui county of Guizhou province

*通讯作者: 罗海波(博士/教授): hbluo@126.com

此外，根据三穗县土地利用总体规划数据库空间数据分析结果，该县在规划期内（2010～2020）规划的征地区域，包含耕地1203.38hm2、林地793.90hm2、园地43.95hm2、牧草地23.22hm2。城镇建设用地量的增加导致三穗县大范围征地活动的开展，其涉及的征地项目中包括工业园建设、沪昆高铁修建、三黎公路修建、塘冲水库修建、生态移民安置房修建等，涉及国家级、省级、地方级等性质的建设项目，且征地项目具点状、线状、面状等不同特点。

1.2 数据资料来源

为详细了解三穗县征地补偿安置现状，调研小组采用实地调研方式对该县征地补偿安置数据资料进行收集。调研中一方面以直接到现场参观、听取情况介绍、与相关领导和负责人员座谈的方式向相关土地管理干部了解全县、乡（镇）、村征地补偿安置的总体情况；另一方面以结构式调查与半结构式调查相结合、集中式入户调查与分散式调查相结合的方法对农户进行问卷调查。调查采用问卷访问的方式，共发放问卷256份，由访问员在不事先通知、村干部不在场的情况下对农民进行面谈。调研区域运用国际上通用的分层随机抽样方法来确定，在综合考虑社会经济发展水平、自然地理环境、区位等要素的基础上选取代表不同经济发展水平的乡（镇）作为实地调查区域，再根据乡（镇）中征地数量的多少确定行政村。调查样本分布及有效问卷分别为：八弓镇高寨村53份、木寨村44份、高田村40份，瓦寨镇店头村46份、冲前村25份，滚马乡塘冲村48份。

2 三穗县征地补偿安置现状

三穗县征地补偿安置现状主要从征地补偿安置方式、被征地农民生活状况、征地补偿安置效果三方面予以反映。

2.1 征地补偿安置方式

三穗县征地补偿安置方式主要有货币安置、社会保障安置以及留地安置。《三穗县土地及房屋征收补偿安置标准》规定，征地统一年产值补偿标准为：八弓镇耕地综合补偿价32340元/亩、其他乡镇27720元/亩。征地后被征地农民享有城乡居民社会养老保险，具体做法为：60岁以下人员养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，且支付终身，其中基础养老金为中央和省确定标准每人每月55元，个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139，个人账户全部储存额为被征地农民年缴费补助乘以15年，其中缴费补助标准根据人均剩余耕地比确定；征地时已年满60周岁且未享受缴费补助的，根据人均剩余耕地比增发基础养老金，具体情况如表2。

表2 被征地农民养老保险补助标准Table 2 The allowance standard of endowment insurance for land requisition compensation

此外，为使被征地农民的生产、生活有长远稳定的保障，三穗县在八弓镇高田村探索性地采用留地安置方式，即在规划确定的建设用地范围内预留一定面积的建设用地，支持被征地的农村集体经济组织和村民从事生产经营。截至目前全村土地基本被征收完毕，政府重新选址划出20亩土地给高田村作为集体经济发展用地，以保障全村人民的长期生活。但是由于存在管理不完善、利益分配制度不健全等后续问题，因此并没有推广实施。

2.2 被征地农民生活状况

被征地农民生活状况主要从被征地农民收入水平、消费水平以及居住水平三方面反映。在收回的256份有效问卷中，年收入在1万元以下的家庭总户数为17户，占总户数的6.64%；年收入在1～3万元的家庭有161户，占总户数62.89%；年收入在3～6万元的家庭为67户，占总户数26.17%；年收入在6万元以上的家庭为11户，占总户数4.30%。消费水平方面，被征地农民不满程度较高，主要原因有：首先近几年物价上涨过快造成货币贬值，征地补偿款无法满足农民失地后的生活需求；其次征地后农民失去口粮田和菜地，粮食和蔬菜都必须依靠购买，食物支出增加，从而导致恩格尔系数上升。居住水平方面，80%以上被征地农民对征地后居住水平比较满意，主要因为：征地前后被征地农民人均居住面积基本保持不变；被征地农民住进新居后，居住地往往靠近公路，生活环境质量得到很大改善，生活更加方便。

2.3 征地补偿安置效果

征地补偿安置效果主要从征地补偿安置政策满意度、资金到位情况以及政策实施透明度三方面反映。调查结果是37%的农户对征地补偿安置政策感到满意或勉强满意；63%的农户对征地补偿安置工作有不满意之处。不满意主要集中于现行征地补偿标准，认为补偿标准太低且不公平，不公平主要体现在两个相邻乡镇征地补偿单价不同且差距过大。由此导致被征地农民对现行征地补偿安置水平

和现行社会保障政策满意度不高，这说明现行征地补偿安置政策还存在一些问题，需要完善。补偿安置资金到位情况满意度最高，为98.47%，政策实施透明度满意度次之，为87.64%，说明三穗县征地补偿安置政策取得了一定效果。

3 征地补偿安置存在的问题

3.1 征地补偿标准偏低，滞后于当地经济社会发展

国土资源部《关于切实做好征地统一年产值标准和区片综合地价公布实施工作的通知》（国土资发[2008]135号）中提出，“各省、自治区、直辖市国土资源部门要按照保证被征地农民生活水平不降低、长远生计有保障的原则，建立征地补偿标准的更新机制，适时更新征地补偿标准，把握好调整幅度和周期。征地补偿标准原则上应每2～3年更新一次，逐步提高”。而截至2014年课题小组实地调研结束时，贵州省大部分地区（包括三穗县）仍沿用2010年公布实施的征地补偿标准，与随着社会发展与日俱增的土地价格有一定差值，滞后于经济社会发展，不能很好地保障被征地农民的生活水平。

3.2 征地补偿安置途径单一，农民长远生计无保障

在征地补偿安置实践中，贵州省大部分地区仍然偏重采用形式简单、操作便利、责任彻底的一次性货币补偿安置方式，让农民在失地后自谋生路。但现实中由于农民自身素质的原因，缺乏从业技能、理财知识和消费观念。调查发现，被调查的256户农户中，土地被征收前38.30%的农户主要家庭经济来源为务农，33.15%为兼农，16.90%为打工，6.38%为经商，5.72%为工薪收入；土地被征收后有45.63%的农户没有稳定工作，在获得征地补偿款后，只能“坐吃山空”，即使省吃俭用也仅够维持几年的基本生活开支，部分被征地农户甚至斗富赌博，造成“一夜返贫”。这些都给社会稳定造成很大隐患。即使提高补偿标准，这个问题还是存在。单一的一次性货币补偿方式不利于形成保障被征地农民生活的长效机制，被征地农民的长远生计得不到很好保障。

3.3 征地统一年产值标准和征地区片综合价中接边地价相差较大，增加征地难度

为克服土地征收过程中较为普遍存在的补偿标准偏低、被征土地同地不同价等突出弊端，国务院于2004年发布了《关于深化改革加强土地管理工作的决定》（国发[2004]28号），其中一个重要措施就是制定和实施征地统一年产值标准和征地区片综合地价。从实施效果来看，制定和公布征地的统一年产值标准和区片综合地价，确实在一定程度和一定范围内取得了成效，但还存在诸多不足，其中最突出的问题之一就是：采用征地统一年产值标准和征地区片综合地价时，相邻地区接边地价相差悬殊。例如三穗县征地统一年产值补偿标准为八弓镇耕地综合补偿价32340元/亩，而与八弓镇相邻的其他乡镇为27720元/亩，这就必然造成这样一种现象：土地自然资源禀赋相同的两块土地，仅隔着一个田埂，因为所属的行政区片不同，补偿价格相差4620元/亩。这使得相邻地块补偿较低的被征地农民心理不平衡，认为补偿不公平，从而增加征地难度。

3.4 征地过程中宣传不到位，农民对征地补偿安置政策存在误解

贵州省经济比较落后，交通闭塞，许多被征地地区农民的受教育程度较低，在受访的256户农户中58.53%为小学文化水平，31.22%为初中文化水平，8.45%从没有上过学，只有4户为高中以上文化水平。由此被征地地区农民对征地补偿安置政策的理解和接受能力可见一斑，仅仅采用传统的宣传方式往往达不到理想的宣传效果。实地调研中发现，虽然许多地区严格履行了征地程序，在征地前期就在有征地任务所在村召开两委扩大会议，在会上对村两委干部、村民组长、村民代表进行政策宣传和问题解答，严格执行“两公告一登记”制度，但调查结果显示被调查的256户农户中仍有80.09%的农户对征地补偿安置政策中某些政策有疑问，12.26%的农户则对征地补偿安置政策完全不了解，甚至存在误解，认为政府在征地补偿安置过程中政策实施透明度不够，以致心存不满。

4 完善征地补偿安置的对策建议

4.1 及时更新征地统一年产值标准和征地区片综合地价，适当提高征地补偿标准

贵州省多数地区现行的征地补偿标准应进行适时调整，对征地统一年产值标准和征地区片综合地价成果进行及时更新，实现补偿标准公平合理。此外，征地补偿不应只考虑农用地本身的质量价格，还要考虑农用土地社会保障价值，提高现行的征地标准。首先，保证被征地农民生活水平不因征地而降低。土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，仍不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地政府可从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴[14]。其次，扩大征地补偿范围。征地补偿不能仅仅涉及被征地农民的直接土地损失，还应考虑被征地农民的间接损失，如被征地后物价上涨造成的生活成本增加、重新就业的培训成本等。再次，完善土地收益分配，加快建立土地增值的共享机制，如规范土地流转[15,16]，土地补偿坚持市场化方向，同时政府可将部分土地增值收入用于保障和改善被征地农民生活，使被征地农民共享发展成果。

4.2 拓宽被征地农民安置途径，保障被征地农民长远生计

无论是货币补偿安置、农业补偿安置、留地补偿安置还是其他方式，都有各自优势与不足，单一的补偿安置方式都难以充分保证被征地农民的生存和发展权益[17]。贵州省各市县应结合自身经济发展水平、自然社会条件、征地项目特点等因素，探索和推广适合本地区的多元补偿模

式。如在部分线性道路建设项目中，对于相对较为偏僻的村庄征地工作，可以采用货币补偿+农业安置+产业扶持模式；针对于工业园区、高速公路、铁路等国家或地方政府基础设施征地项目，可借助于国家投资行为产生的线路经济带动效应，采用货币补偿+产权置换+集体经济公司化模式；对于城镇发展，可以采用货币补偿+企业扶持+产权置换补偿模式，优先在保障货币补偿的基础上，引导和支持被征地农民将征地款统筹使用，鼓励合伙开办小型加工、轻工业等特色民族工艺生产；针对于工业园区、兴建工矿企业建设等，可以采用货币补偿+工矿企业+工矿产业链帮扶模式，一方面政府能获得较为可观、稳定的企业税收，壮大财政收入，另一方面工矿企业能带动企业经营生产链上相关产业的发展，同时解决社会就业问题；针对房地产开发项目，可以采用货币补偿+房屋补偿+配套服务企业的补偿模式，征地补偿可由政府统筹规划设计，将部分限价限户型的小区住宅房，销售给被征地农民，引导被征地农民进入小区，开展物业管理、水电维修、家政服务等小区配套工程。通过以上创新可实现征地补偿安置多元化，拓宽安置渠道，解决被征地农民生活出路，使其长远生计有保障。

4.3 探索利用土地分等定级成果，缩小相邻地块因征地区片划分不同而造成的补偿单价差距

农用地分等定级是根据农用地的自然属性和社会属性，对农用地质量的优劣进行综合评定并划分等级，农用地估价是在农用地分等定级工作的基础上对其经济价值的量化和评价[18]。因此，将农用地分等定级成果应用在征地补偿安置中具有一定的合理性和科学性。首先，根据农用地分等定级成果划分出征地区片，考虑行政、经济及社会等因素对区片进行适当的修正，保证每一征地区片内土地的质量、区位、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等大体一致。其次，依据农用地估价成果，建立模型，计算征地区片的无限年期基准地价。最后，设定修正系数，加强征地区片间的征地补偿的综合平衡和衔接，便于区片间的平衡和协调，尽量缩小相邻地块因征地区片划分不同而造成的补偿单价差异[19]。

4.4 加强征地过程中宣传力度，拓宽与被征地农民交流平台

征地补偿安置工作是一个长期的过程，不是一朝一夕就能完成的。因此，政府不仅要在征地前大力宣传，征地过程中也不能放松。有必要加强征地过程中的宣传力度，拓宽与被征地农民交流的平台，积极主动地与被征地农民进行沟通。具体实施措施可根据不同群体而有所不同，如针对被征地农民，政府可以采取以下措施：在被征地所在地的村、组定期召开征地补偿安置总结会，及时公布前一阶段征地补偿安置工作中出现的问题及解决办法，并以张贴公告、村内广播等方式向被征地农民告知征地相关信息；在针对全体居民方面，可通过官方媒体发布征地信息，如可以在政府网站、当地发行的报纸上设置征地信息公开专栏，及时更新征地相关政策和信息。除此之外，国土资源局还可以通过设立政府信息查阅室或查阅处的方式，向全体居民提供有关征地补偿安置的资料和文本。

5 结语

作为一个经济欠发达的省份，贵州省不可能像发达地区一样为被征地农民的社会保障提供充足的资金支持[20]。鉴于此，贵州省在汲取国内外先进经验的同时，应该结合自身的经济条件灵活地改革和完善征地补偿安置制度。在此过程中，不仅要听取专家的建议，还应深入基层了解被征地农民的生活现状、收集广大农民的意见甚至抱怨，这有利于为征地补偿安置制度的改革与完善提供理论和数据参考，进而促进贵州省征地补偿安置工作的顺利开展。

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Challenges for land requisition compensation and resettlement in Guizhou province

SHAN Zhong-Biao1, LUO Hai-Bo1, LI Xue-Lian2, LI Wen-Yan1, PAN Bo-Juan1
(1. College of Resources and Environmental Engineering, Guizhou University, Guizhou Guiyang 550025, China; 2. Guizhou Province Land Development Center, Guizhou Guiyang 550003, China)

Guizhou is an economically underdeveloped province in the southwest where land requisition compensation and resettlement has some unique characteristics compared with developed areas. Problems include the lack of non-farm jobs and the generally low educational level of landless peasants. This paper focuses on the land requisition compensation and resettlement in Sansui county, and analyzes the difficulties associated with land expropriation in Guizhou. Problems include poor land compensation standards, a lack of flexibility in compensation and resettlement methods, comparatively large differences between adjoining land prices, and inadequate land policies. These problems can be improved through proper land expropriation compensation standards, increasing resettlement mechanisms, narrowing the price gap between adjacent plots, and broadening the communication platform for landless peasants.

land requisition; compensation and resettlement; problem analysis; countermeasures suggestions

F301.1

A

2095-1329(2015)01-0049-05

2014-10-14

2015-01-06

闪中标(1989-),男,硕士生,研究方向为土地规划与信息技术.

电子邮箱: 861847556@qq.com

联系电话: 0851-4733001

贵州省国土资源勘测规划研究院科研项目“贵州省土地政策实施监测评估”(H2013-ZC;DCPJ121406-01)

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.01.011