2014年中国主要风电政策回顾

本刊 | 赵靓

回顾2014年，中国风电政策看点颇丰。我国政府仍将风电发展作为能源革命、能源结构调整和国家能源安全的重要一环，加以大力支持。陆上电价进行了调整，海上电价顺利出台，陆上和海上风电的核准工作也有序进行。虽然2013年弃风限电有所缓解，但国家主管部门仍在2014年出台多项举措力图进一步减少弃风限电，同时开始实施风电整机及关键零部件型式认证，建立全国风电设备质量信息监测评价体系。

战略与计划

在核准计划或建设方案方面，2014年我国相关主管部门主要发布了三个更受关注的文件。

第一个文件是与核准计划相关的《关于印发“十二五”第四批风电项目核准计划的通知》。其中列出了“十二五”期间第四批风电核准计划的项目总装机容量2760万千瓦。并明确要求电网公司做好这些列入核准计划的项目的配套电网建设、并网支持性文件办理、电网接入和消纳等工作，从而确保配套电网建设与风电项目建设同步投产和运行。在此批核准的项目中，低风速地区的项目占比明显较高，弃风限电地区的项目占比更低。而在此之前，国家能源局发布了《关于加强风电项目核准计划管理有关工作的通知》，取消了纳入“十二五”第一批核准计划管理的30个项目，共计174.35万千瓦。原因是这些项目虽然已列入“十二五”第一批风电项目核准计划，但并未完成核准工作。

与上述两个文件有所不同的是，《关于印发全国海上风电开发建设方案（2014－2016）的通知》主要涉及了我国海上风电项目的建设计划。该“方案”涉及天津、河北、辽宁、江苏、浙江、福建、广东、海南八个省市，共44个项目，总装机容量为1053万千瓦。与之前8月份全国海上风电促进会上公布的“草案”相比，增加了26万千瓦容量。同时规定，列入此方案的项目，相当于列入了核准计划，因此需在有效期内核准。同时该方案还强调，为规范海上风电设备市场秩序，开发企业选用的海上风电机组须经有资质的第三方认证机构的认证，未通过认证的设备不能参加投标。

对于风电发展的工作计划和未来战略，2014年的不少政府文件、研究报告都有涉及，其中三个文件最受瞩目。

2014年新年始伊，针对当年的能源工作，国家能源局发布了《关于印发2014 年能源工作指导意见的通知》。提出坚持集中式与分布式并重、集中送出与就地消纳结合，稳步推进风电等可再生能源发展。确定2014年的新增风电装机目标为18GW。要求制订、完善并实施可再生能源电力配额及全额保障性收购等管理办法，逐步降低风电成本，力争2020 年前实现与火电平价。优化风电开发布局，加快中东部和南方地区风能资源开发。有序推进9个大型风电基地及配套电网工程建设，合理确定风电消纳范围，缓解弃风弃电问题。稳步发展海上风电。

3月24日由国家发展改革委、国家能源局、国家环境保护部联合印发的《能源行业加强大气污染防治工作方案》，对能源领域大气污染防治工作进行全面部署。“方案”确定了4个方面13项重点任务。其中2个方面与风电发展有直接关系：其一是要求通过加大向重点区域送电规模、推进油品质量升级、增加天然气供应、安全高效推进核电建设以及有效利用可再生能源等措施，大幅提高清洁能源供应能力，为能源结构调整提供保障。其二是从长远出发，加快转变能源发展方式，重点推动煤炭高效清洁转化、促进可再生能源就地消纳、推广分布式供能方式和加快储能技术研发应用，实现能源行业与生态环境的协调和可持续发展。

由国务院办公厅印发的《关于印发能源发展战略行动计划（2014-2020年）的通知》有几点涉及到了风电。在推行区域差别化能源政策方面，要求大力优化东部地区能源结构，鼓励发展有竞争力的新能源和可再生能源。在优化能源结构方面，要求积极发展可再生能源等清洁能源，降低煤炭消费比重，推动能源结构持续优化。在大力发展可再生能源方面，提出的发展计划与国家能源局在《关于印发2014 年能源工作指导意见的通知》中所提到的内容基本相同。

以上三个文件在涉及到风电的条款中，基本上都使用了“积极发展”或“大力发展”等字眼，但在《关于印发2014 年能源工作指导意见的通知》和《关于印发能源发展战略行动计划（2014-2020年）的通知》中所提到的到2020年“风电与煤电上网电价相当”，仍不免引起广泛争议。有专家认为这样的目标对风电发展并非利好，意味着国家或将压缩风电上网电价。并且该目标也可能较难实现，因为电价下降的必要前提是技术进步或成本下降，风电技术在短期内很难大幅度的进步，而设备成本的压缩已经相当困难，工程、人工成本仍在不断上升。何况如果将环境污染、工人伤亡、地形改变、交通运输成本及煤电补贴等完全成本进行测算对比后，目前的风电电价并不高，其完全成本与煤电相比差不多，甚至还低。

从2014年的一些政策和报告中可以发现，国家对于风电乃至可再生能源的规划目标和发展期望较高，对于风电产业发展基本有利，这在国家能源局于1月8日发布的《关于公布创建新能源示范城市（产业园区）名单（第一批）的通知》及国家发展改革委于8月20日公布的《西部地区鼓励类产业目录》也有直接体现。《西部地区鼓励类产业目录》中部分省、区、市新增鼓励类产业涉及风能、太阳能等新能源产业。《关于公布创建新能源示范城市（产业园区）名单（第一批）的通知》所附的名单中，则确定了包括北京市昌平区等81个城市和8个产业园区为第一批创建新能源示范城市和产业园区。

管理与规范

为了促进风电产业的有序健康发展，主管部门在2014年出台了一系列规范风电市场、风电开发的管理通知。其中，国家能源局于7月29日发布的《关于加强风电项目开发建设管理有关要求的通知》和9月5日发布的《关于规范风电设备市场秩序有关要求的通知》分别对风电项目开发建设和风电设备市场提出了要求。

《关于加强风电项目开发建设管理有关要求的通知》主要涉及了五个方面的内容，其中有三个方面的内容涉及到了风电消纳问题，国家主管部门对于该问题的关注可见一斑。这三个方面主要包括：

其一，电网企业要根据风电发展规划和风电项目前期安排认真开展风电消纳市场评估，周密论证电网接入系统技术方案，加强和项目建设单位的沟通衔接，为风电开发建设提供良好的服务。其二，电网企业应根据年度实施方案，认真做好风电场项目接入以及配套送出工程建设工作，及时完成各风电项目接入系统专题评审，出具接入电网意见，将风电送出工程投资列入当年或次年年度投资计划，及时开工建设，确保与风电项目同步投产。国家能源局对项目接入和配套送出工程建设情况进行定期检查并公布结果。其三，坚持把风电运行状况作为风电开发建设的基本条件。对市场消纳能力充足，不存在弃风限电情况的省(区、市)，原则上不限制新建项目规模；对局部地区存在弃风限电情况的省(区、市)，应限制新建项目的建设规模，并避免新建项目在弃风限电地区的布局；对于弃风限电情况较为严重的省(区、市)，原则上不安排新建项目规模。鼓励建设分散式接入风电项目。

此外，该文件还对风电项目开发建设的其他细节工作做了要求：列入年度实施方案的风电项目应有不少于一个完整年的测风资料，测风数据有效完整率不低于90%，并应落实土地使用、环境保护、水土保持等建设条件。国家能源局汇总形成风电年度实施方案，并于年初公布。列入年度实施方案的风电项目作为享受可再生能源基金补贴的依据。统筹推进重点项目和示范项目。积极支持风电供暖项目。

《关于规范风电设备市场秩序有关要求的通知》对出质保问题进行了要求：通过统一质量保证期验收的技术规范、建立质量保证期验收和争议解决机制、强化出质保验收信息公开，来规范风电设备质量验收工作。该通知也对招标工作进行了规范性要求：严禁地方政府干预招投标工作、建立规范透明的风电设备市场、充分发挥行业协会自律作用，来构建公平、公正、开放的招标采购市场。同时，通知还谈到通过建立全国风电设备质量信息监测评价体系、加强风电设备质量问题分析、加强风电市场信息披露和市场监管工作来加强风电设备市场的信息披露和监管。

此外，“通知”使用了较大的篇幅，对加强检测认证确保风电设备质量提出了三点要求，并明确指出接入电网的风电机组及关键零部件必须经过型式认证：一是实施风电设备型式认证。接入公共电网（含分布式项目）的新建风力发电项目所采用的风力发电机组及其关键零部件，须进行型式认证。2015年7月1日起实施。二是强化型式认证结果的信用。风电开发企业进行设备采购招标时，应明确要求采用通过型式认证的产品。通过认证的风电设备，任何企业应采用相应的结果，不得要求重复检测。三是加强检测认证能力建设。

除对风电设备认证工作有了更高要求外，2014年国家能源局发布的《关于下达2014年第一批能源领域行业标准制（修）订计划的通知》及其附件里，共罗列了627项能源领域行业标准制订、修订计划，其中涉及风电产业的有38项，分为风电工程建设、方法、产品和管理4类标准。

并网与消纳

在风电的并网与消纳工作上，除《关于加强风电项目开发建设管理有关要求的通知》在三个方面有所涉及外，国家能源局于4月14日出台了更有针对性的《关于做好2014年风电并网消纳工作的通知》，总结了2013年我国风电并网和消纳取得了积极成效，严重的弃风限电得到了有效缓解，内蒙古、吉林、甘肃酒泉等弃风严重地区的限电比例有下降，全国风电平均利用小时数同比增长180小时左右，其风量同比下降50亿千瓦时。

该通知以附件形式将2013年度各省（区、市）风电年平均利用小时数进行了公布，同时还对2014年的风电并网和消纳工作提出了要求：充分认识风电消纳的重要性、着力保障重点地区的风电消纳、加强风电基地配套送出通道建设、大力推动分散风能资源的开发建设、优化风电并网运行和调度管理、做好风电并网服务。

在上述文件发布之前，国家能源局为了规范新建电源接入电网系统工作，确保新建电源公平无歧视接入电网提供保障，曾于2月28日发布了《新建电源接入电网监管暂行办法》。该《办法》对自发电企业与电网企业协商提出新建电源项目接入电网之日起，电网企业组织研究并出具书面答复的期限进行了规定，其中，对风电站电源项目的该期限规定为不超过30个工作日。另外还规定，电网企业、发电企业应严格执行接网协议，相互配合，确保电源电网同步建成投产。因单方原因造成投产时间迟于接网协议约定时间并给对方造成损失的，违约方应根据约定标准向对方进行经济赔偿。

关于风电消纳管理，国家发展改革委在5月18日发布的《关于加强和改进发电运行调节管理的指导意见》中也有所涉及。第十一条中提到年度发电计划在确保电网安全稳定的前提下，全额安排可再生能源上网电量。第十四条提到各省（区、市）政府主管部门应积极推动清洁能源发电机组替代火电机组发电，高效、低排放燃煤机组替代低效、高排放燃煤机组发电。第十五条则要求送受电应贯彻国家能源战略规划，充分利用水能、风能、太阳能等清洁能源。第十七条要求电网企业应制定保障可再生能源全额上网的并网措施。可再生能源发电企业应满足并网运行的标准和要求，加强资源预测，保障运行平稳。第二十条要求在电网安全和供热受到影响时，可再生能源发电企业也应通过购买辅助服务等方式适当参与调峰。第三十三条则指出，电力供需形势缓和时，在优先调度可再生能源和清洁能源的基础上，对燃煤机组生产运行进行优化组合，有序调停部分机组，提高发电负荷率，减少资源消耗和污染物排放。

虽然我国政策以大力支持风电并网与消纳，且对风电并网与消纳的安全要求是正确且必要的，但因需要“确保电网安全稳定”，容易成为风电并网政策消极执行的托辞。而对加强资源预测的要求，也在执行时造成不同程度的解读，从而使一些地区的发电企业增加了成本。此外，也有专家认为在电网安全和供热受到影响时，可再生能源发电企业也应通过购买辅助服务等方式适当参与调峰的规定，似乎难以体现可再生能源全额收购或优先并网的初衷，使本应受补贴的可再生能源增加了更多负担。

表1 2014年我国政府发布的风电相关政策

电价与扶持

刚进入2015年，有企业已收到国家发展改革委价格司发布的《关于适当调整陆上风电标杆上网电价的通知》，宣告此次风电电价调整尘埃落定。该通知文号为“发改价格[2014]3008号”，发文时间为2014年12月31日。该通知同9月所发布征求意见稿中的设想方案有较大调整，下调幅度有所减小。电价政策方面，将I类、II类和III类资源区风电标杆上网电价每千瓦时降低2分，IV类风区维持不变。同时该规定适用于2015年1月1日以后核准的陆上风电项目，以及2015年1月1日前核准，但于2016年1月1日以后投运的陆上风电项目，从而被理解为新电价政策为2015年以前的核准项目留出了约一年时间的窗口期。

新的电价政策发布伊始，《风能》通过中国风能协会微信对该政策进行了解读，在价格下调后，一部分项目净资产收益率将低于银行基准利率，从而不再具有投资价值。而山西、安徽等一部分风能资源较好、项目存量较大的IV类资源区，由于电价未下调，将迎来发展机遇。此外，此项政策的推出，在时间节点上也可能引发抢装潮，但由于IV类资源区电价并未调整，而被核准的I、II、III类资源区项目占比不大，且越来越少，使该项政策的影响范围有所降低。

2014年的电价政策看点颇丰，除了陆上风电电价调整外，2014年6月5日国家发改委发布了《关于海上风电上网电价政策的通知》，对海上风电上网电价进行了规定与区分，潮间带风电项目的上网电价为每千瓦时0.75元，近海风电项目上网电价为每千瓦时0.85元。同时，该通知明确适用时间是2017年以前，并不含2017年投运的海上风电项目。

在海上风电电价公布后，有专家通过测算认为，此次海上风电电价标准略低，只有资源情况好、施工难度低、管理水平高的项目能够盈利。因此，地方政府如果能够给予资金扶持，会对海上风电开发起到较大的促进作用。

在全国海上风电电价公布前，上海市发展和改革委员会、上海市财政局共同发布了《可再生能源和新能源发展专项资金扶持办法》，规定对于上海市的风电项目，根据实际上网电量，对项目投资主体给予奖励，奖励时间是连续5年。奖励标准为陆上风电每千瓦时0.1元，海上风电每千瓦时0.2元。同时，该扶持办法也有两项限制，其一是只针对2013年至2015年投产发电的项目，其二是单个项目年度奖励金额不超过5000万元。

虽然上海市范围内的资源禀赋一般，可供风电开发的土地也并不是特别丰富，但作为较有力度的地方性扶持政策，毕竟不只是说说而已，而是迈开了扎实的一步。

一直以来，很多人看到风电获得了补贴资金，但实际情况是其补贴资金规模远远小于煤电。对于本身利润并不高，且作为国家战略性新兴产业的风电而言，电价政策的影响极大，其稳定与否对于产业发展非常重要。虽然风电在发展战略上得到了国家及法律的大力支持，但弃风限电等问题依然存在，有部门或企业仍然“说一套、做一套”，并未真正去支持风电发展，反而利用一些技术、标准、安全等理由限制风电。因此，如何使各方真正心甘情愿、脚踏实地的支持风电等可再生能源发展，或是未来仍需进一步解决的问题。