水利建设地方配套资金的调查与思考

熊安腾 徐国建

（淮安市水利局，江苏 淮安 223005）

为了更好地落实《国家发改委、财政部、水利部关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》和《水利部、中国农业发展银行关于专项过桥贷款支持重大水利工程建设的意见》，为打通水利建设地方配套资金和社会融资的通道，对淮安市水利建设地方配套资金和社会融资提出指导性的意见，淮安市水利局领导带队组织有关人员对全市在水利建设配套资金方面做得较好的盱眙县进行了调研。调研组走访盱眙县财政局、水利局，盱眙县天源水务投资有限公司（以下简称天源公司），盱眙县维桥、蒋霸、黄花塘等乡镇的财政所、农经站和水务站等单位，围绕该县的县级、乡级、村级和农民的收入支出，水利建设地方配套资金和社会融资等方面内容进行了座谈、讨论。

1 盱眙县水利建设基本情况

1.1 盱眙县各级财政收入情况

（1）县财政收入现状

2013年全县财政总收入实现42.61 亿元，支出45.68 亿元；2014年全县财政总收入实现45.07 亿元，财政预算支出47.10 亿元。财政支出均大于财政收入。

（2）乡镇财政收支状况

维桥乡和其他乡镇一样，财政收入主要来源于两个方面：一是税收，二是对外承包集体土地、山地、荒地、水面、滩地等收入。

2013年维桥乡公共预算收入实际为1550 万元，上级转移支付679万元，实际可动财力为2229 万元。当年的教育支出为565 万元，预算支出为1890 万元，合计为2455 万元，财政赤字226 万元。

2014年维桥乡公共预算收入为1260 万元，上级转移支付698 万元，实际可动财力为1958 万元，当年的教育支出560 万元，公共预算支出为2100 万元，合计2660 万元，财政赤字702 万元。

每年乡级财政赤字由县级财政垫付，县、镇财政暂记往来。随着公共预算支出的逐年扩大，乡镇财力增长缺乏后劲。

（3）村级的财务情况

村级的收入来源于对外承包村集体土地、山地、荒地、水面、滩地等收入，其收入只能用于村集体管理开支和部分集体福利实施支出。有的村委会由于没有上述资源，正常的管理费用难以落实。

（4）农民种地享受国家补贴

在国家实行惠农政策以后，农民种地享受农资综合补贴100 元/亩、水稻良种补贴20 元/亩、小麦良种补贴20 元/亩、秸秆禁烧补贴25 元/亩等，每种1 亩地享受国家补贴达160～180 元。

综上所述，盱眙县、乡级财政连年赤字，村级财务入不敷出，农民种地享受国家补贴，所以水利建设向县、乡、村和农民筹资是不现实的，水利建设未纳入“一事一议”管理。

1.2 2012年以来盱眙县水利投入情况

2012年以来，盱眙县经国家批复的水利工程概算投资为64495.0 万元，资金计划下达为56913.4 万元，其中，中央级投入资金10278.0 万元，省级资金27708.0 万元，县级配套资金达18927.4 万元（详见表1）。

资金实际到位47110.6 万元，其中，中央级资金10208 万元，省级补助资金25598.0 万元，县级配套资金11304.6 万元（见表2）。

从表1、表2 中可以看出，按计划盱眙县2012～2014年需要县级财政配套资金达到18927.4 万元，平均每年6309.1 万元。三年实际到位11304.6 万元，占应该配套资金的60%，远不能满足水利建设的需要。

1.3 盱眙县水利建设筹资形式

国家批复水利建设工程省级以上资金一般占70%，30%需要市级以下地方财政配套。从调研情况看，对近几年水利工程建设资金盱眙县财政根本无力配套，主要采用了以下措施筹集水利资金。

（1）减免费用折资

在水利工程建设过程中，在政策允许的情况下，通过合法程序对工程建设应该支付的费用，实行减免或优惠政策，使工程建设成本减少，如：土地复垦、林木赔偿、青苗赔偿、工程占地赔偿等，对被减免的费用进行计价折资。

表1 盱眙县水利工程概算及资金下达情况表 （单位：万元）

表2 盱眙县水利资金到位情况表 （单位：万元）

（2）投劳折资

投劳折资是指投劳单位组织群众直接参与工程建设，对付出的劳动消耗或完成的工程量进行计价。

随着经济社会的发展，该项筹资方式发生了根本性的变化，投劳折资工程越来越少，主要原因是农民工进城导致没有劳力投入。

（3）投物折资

投物折资是指投物单位发动地方群众，向水利建设单位提供工程建设所需要的地产物资，主要包括木材、砖、灰、砂、石等，对投入的物资进行计量、计价。

（4）社会融资

建设单位对整个在建工程的概算执行情况进行分析评估，预计概算批复工程做完所需资金扣除省级以上投入资金的缺口，据此动用社会融资的渠道，如：银行抵押贷款、发行小企业债券等，以保证概算批复建设内容的完成和建设资金的支付。这是盱眙县水利建设的主要筹资渠道。

（5）采用BOT（PPP）的形式引进社会资本

采用建设—经营—移交的投资方式吸收外资，即：批准特许经营权并进行财政补贴，经营期满后政府收回水利工程。

前三项是传统解决水利建设地方配套资金的形式，其财务核算只是增加建设成本和基建拨款，受客观条件所限，数量有限，核算粗糙；后两项是实实在在地增加水利建设资金，有效缓解了地方配套资金的矛盾，符合《国家发改委、财政部、水利部关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》，是现代水利建设融资的新途径。

2 盱眙县社会融资措施

2.1 成立国有资本公司，打造政府融资平台

为克服水利基础设施建设配套资金的瓶颈制约，县委、县政府主要领导提出了“将水利事业做成水利产业，最后形成水利资本”的设想，其目的就是利用现有水利资源吸收社会资本投入水利建设。

2009年9月天源水务公司成立，该公司是盱眙县水务局控股的政府融资平台公司，组建时注册资本为45000 万元，由县水利水电建筑安装工程有限公司和县水利实业公司出资。2011年，县政府要求县水务局代表县国有资产管理局出资天源水务公司。县水务局注资后，天源水务公司注册资本达到61000 万元，出资额分配具体为：县水务局投资33000 万元（主要是县政府划拨商业用地、旅游用地价值），县水利实业公司投资18000 万元，县水利水电建筑安装工程有限公司投资10000 万元。

天源水务公司成立以来，资产和融资规模不断扩大，社会效益凸现。截至2014年12月底，拥有资产总额206796 万元，实现净资产76480.7 万元。累计对外融资达56800 万元，其中，向当地金融机构融资累计达26800 万元，委托上海证券交易所通过发行企业私募债券融资30000 万元。为县水务局实施的水利工程（含县级水利工程）建设提供县级配套资金18875.25万元，根据县政府安排投资建设污水处理厂等公益性工程的资金达17979.75万元。

2.2 以土地为依托，争取银行贷款

（1）以商业用地作为抵押，向商业银行申请贷款

2012年以在观音寺、马坝等乡镇实施饮水安全项目为载体向中国建设银行盱眙支行办理了为期5年的15900 万元的中长期项目贷款；2013年3月以红旗水库等中型水库除险加固工程为载体向江苏银行盱眙支行办理了为期2年的5800 万元的项目贷款；2013年9月以盱眙县农村水利重点县工程为载体向中国民生银行盱眙支行办理了为期1年的流动资金贷款2600 万元；2014年3月以小型水库除险加固工程为载体向盱眙县农村商业银行办理了为期1年的流动资金贷款2500 万元，累计向金融机构融资26800 万元。

（2）面向社会融资，发行私募债券

2013年天源水务公司与上海长城证券公司密切合作，在上海证券交易所成功发行为期3年总额为30000万元的中小企业私募债券（以下简称私募债券）。操作过程如下：

聘请社会中介机构对天源水务公司的资产、财务收支情况和收益、营运、未来发展情况进行审计和评估，上海长城证券公司根据审计和评估结果确认发行债券的额度，并要求相关单位提供担保。然后由上海长城证券公司向上海证券交易所提交天源水务公司拟发行30000 万元私募债券的方案，最终需经上海证券交易所派员复核、检查认可。上述债券资金于2014年1月和2014年4月已分批全部到位。

（3）水务项目采用BOT（PPP）机制，引进社会资本。

为加快推进盱眙县水务建设项目，盱眙县人民政府（以下简称甲方）引入北控（中国）投资有限公司（以下简称乙方）参与盱眙县城东水务项目投资、建设及营运。甲乙双方签订了《盱眙县城东水务项目投资协议》，协议的主要内容如下：

项目名称：新建盱眙县城东自来水厂，设计规模20 万t/d。

投资采用建设—营运—移交的BOT 方式，甲方授予乙方在工程范围内30年供水特许经营权，乙方在特许经营期内负责投资建设和经营盱眙县城东自来水厂及特许经营合同范围内的供水业务。期满后，城东自来水厂及配套管网无偿交给甲方。乙方保证有足够的资金和技术支持，满足工程建设需要。水价按价格主管部门核定执行，乙方享受招商引资优惠政策。

甲方与乙方（或乙方注册公司）签订BOT 合同，并授予乙方特许经营权。甲方负责项目前期可行性研究、环境评估、初步设计等工作，负责划拨所需土地，免费提供技术服务和指导，并承诺乙方的保底供水量，保底供水量与实际供水量的差额由甲方财政按照不低于供水价格予以补偿。乙方的设计、建设、勘察及监理单位应具备相应资质，并应经过甲方同意。

该合同于2014年8月签订。乙方的3240 万元资金全部到账，现在合同执行情况良好。

3 盱眙县社会融资效果

3.1 直接效益

（1）保证了水利建设任务的完成，有效地缓解了水利建设地方财政配套资金的压力，使水利建设资金满足了工程建设的需要。

（2）通过社会融资，做强了水利事业，盘活了水利资产。实现水利事业、水利产业到水利资本的飞跃，为水利建设融资或社会办水利提供了必要的资本支撑。

（3）完成了概算批复建设内容。县级配套资金满足了工程建设的需要，使上级概算批复的工程实施内容全部完成，达到预期目标。

（4）提高了水利工程抗旱防洪的标准。通过水利建设达到“旱能灌、涝能排”，为农业旱涝保收提供了有力保障；抗旱防汛标准由过去的3～5年一遇提高到现在的5～10年一遇。

3.2 社会效益

（1）基础设施不断完善。盱眙县兴建大量水利工程，改善了当地经济社会的生产、生活环境，为当地经济社会的发展提供了有力的水利基础设施的支撑。

（2）达到水利建设“建一处工程，成一处风景，美一方环境”的要求，通过水利建设改变了城乡的面貌。

（3）水利融资带动其他公益事业的发展。2012年以来，盱眙县水利融资用于非水利建设的其他公益性工程建设资金达117979.75 万元，对县污水处理、城市建设和卫生城市创建起到了不可代替的作用。

（4）为全市水利建设融资提供示范作用。全市每个县区水利配套资金的压力都很大，除金湖县有相应的水利融资之外，其他县区尚未起步。

4 思考与建议

4.1 借鉴盱眙县水利融资经验，落实文件精神

（1）根据《国家发改委、财政部、水利部关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》，各县区应成立水利工程建设营运改革领导机构，并开展实质性工作。选择一批工程通过股权转让、委托经营、整合改制等方式，吸引社会资本参与工程建设。各县区水利系统可对现有的水利工程进行筛选，将优质的特别是有明显经济效益的水利工程集中起来，采用对社会出让、委托经营等方式进行融资建设。

（2）以水利资产为基础，以商业用地、旅游用地为依托，做大融资平台，不断扩大融资主体的资本金，争取信贷资金，发行债券，吸收社会资本。

（3）对新建的水利项目推进BOT（PPP）形式，建立健全BOT 运行机制。鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与水利工程建设营运，如：农村饮水安全工程、灌排工程、水力发电、航运工程等。

（4）存在的不足：盱眙县取得的商业银行贷款、发行私募债券均是由天源水务公司作为载体，与县财政部门的关联性不突出；采用BOT 形式的项目合同条款中规定：“乙方的设计、建设、勘察及监理单位应具备相应资质，并应经过甲方同意”，这不符合文件规定的：“特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，可以不进行招标”。

4.2 文件精神

各县区水利系统应该认真学习领会和严格执行《水利部、中国农业发展银行关于专项过桥贷款支持重大水利工程建设的意见》，对照文件规定：凡是纳入国家投资计划和地方财政预算（计划）的172 项重大水利工程，凭相关的批复文件按照规定的程序均可取得中国农业发展银行信用贷款，贷款的期限原则不超过3年且利息优惠，贷款的使用监管由农发银行、借款人、财政部门和水利部门共同签订资金监管四方协议。

4.3 传统的群众自筹资金管理办法在一定范围内仍可使用

过去水利工程建设大多是发动群众，群众出力、出物或损失其应得的利益以减少工程建设成本支出等行为，可折算为配套资金，如采取减免费用折资、投劳折资、投物折资等方法，在一定范围内仍然适用。

缩小地方配套资金的比例，取消流域性水利工程地方配套资金。国家和省级在水利建设地方配套资金方面，对苏北地区在政策上作了相应的倾斜，配套的比例不断缩小。但地处淮河下游、素有“洪水走廊”之称的淮安市，工业基础薄弱，财政入不敷出，水利投入总量大，配套资金量随之增大，加之淮河流域性工程被纳入地方财政配套的范围，使得财政难以承受，故仍需上面加大支持力度。