从林开始 打造秀美山川——浙江省公益林建设纪实

□供稿/省林业生态工程管理中心

从林开始打造秀美山川——浙江省公益林建设纪实

□供稿/省林业生态工程管理中心

改革开放以来，浙江国民经济快速发展，工业化、城市化步伐加速。经济增长速度年均两位数，全省国内生产总值在全国的排位由1978年的第12位快速上升至2000年的第4位。在经济社会高速发展的同时，也带来了一系列的区域生态问题、资源短缺问题及社会经济问题。鉴于此，浙江省委、省政府审时度势，提出了“全面建设‘浙江秀美山川’”的总体要求。自2001年起，全省实施生态公益林建设，区划界定生态公益林3000万亩，并在2004年起启动生态公益林补偿制度，实现了生态资源从无偿使用到有偿使用的历史性转变。2015年，按照“十二五”规划要求和“森林浙江”建设要求，再次组织有扩面要求的县（市、区）开展省级公益林增划界定工作，增划后全省省级以上公益林建设规模将达到4536万亩，占林业用地面积的比例将达45.6％。公益林建设保护的范围已基本覆盖全省八大水系源头及两岸、大中型水库、重要干线两侧，沿海岛屿、自然保护区及风景名胜区，森林公园，陡坡地等生态区位重要和生态环境脆弱地区。到2015年，全省公益林补偿标准提高到每亩30元，全省各级财政（含中央财政）累计投入公益林补偿资金将达77.12亿元。

通过10多年来的建设保护，全省公益林建设布局日趋合理，财政投入逐年增加，管理制度逐步完善，惠民政策逐一落实，管护措施不断加强，林分质量逐步提高，生态环境大为改善。截至目前，公益林建设已成为浙江林业建设史上规模最大、投资最多、惠农最广、生态功能最全、持续时间最长的生态工程和民生工程。

多措并举，公益林建设破瓶颈

依法管理，保障公益林建设规范有序。没有规矩不成方圆。如何从制度层面保障全省公益林建设规范有序，始终是林业工作中的重要课题。2009年4月，重新修订后的《浙江省公益林管理办法》以政府令颁布实施。全省先后制订出台了《浙江省重点生态公益林建设和管理考核办法（暂行）》及其操作细则、《浙江省生态公益林监测实施办法（试行）》、《浙江省公益林变更调整规范》、《浙江省公益林护林员管理办法》等20多个文件，确保全省公益林建设、保护和管理有章可循。相继制订修订发布了《公益林建设规范第1部分：导则》、《公益林建设规范第2部分：规划设计通则》、《公益林建设规范第3部分：技术规程》等省级地方标准和《浙江省公益林地籍管理信息系统建设指导意见》、《浙江省公益林护林员巡查考勤系统建设实施意见》等技术规范。各地相继出台了公益林管理办法实施细则、森林生态效益补偿基金管理办法实施细则、护林员管理考核办法、监管员管理考核办法、村级护林公约和日常管理制度等。在日常管理中，各地严格按照这些办法、规程和文件的相关规定和要求执行，从而确保全省公益林建设、保护和管理规范有序。

全面补偿，保障公益林建设资金投入。没钱难办事，有钱要办好事。如何用好钱、管好钱是公益林建设管理的重中之重。为此，创建了“林业部门编册、财政部门审核、金融部门打卡、补偿对象签收”的一卡式补偿资金发放管理模式，确保补偿资金发到农户手中。2007年起，开展了生态公益林分类补偿探索，在此基础上，确定对全省省级以上森林类型自然保护区林地权属为集体的公益林实行国家租赁管理的模式，租赁标准比其他公益林补偿标准高每亩10—15元。2010年，结合林权改革，对由村集体经济组织统一管理的公益林，实行“均股不分山，均利不分林”、“确权入股、确权确利”的方法，探索出公益林区集体林权改革与补偿资金分配相结合的“均股均利”模式，将具有一定规模的村集体公益林补偿资金的60％—70％，按股分配到户，促进了集体林权制度深化改革。

强化管护，保障公益林建设管护到位。管好山、护好林、见成效是公益林建设的目的所在。通过多年的努力和探索，浙江公益林建设的管护网络体系已基本形成，管护模式和监管机制已得到进一步完善。各市、县均成立了公益林建设领导小组，并要求公益林面积30万亩以上的重点县应专门设立公益林管理机构，一般县应配备专职管理人员，公益林面积5

万亩以上的重点乡镇和生态型国有林场应设立公益林管理站，一般乡镇应配备生态公益林监管员。截至目前，全省有18个县经编办同意建立专职管理机构，有188个重点乡镇和国有林场建立了公益林管理站，其他县也进一步充实了公益林管理力量，初步形成省县乡三级管理体系。按照“山有人管、林有人护、火有人防、责有人担”的总体要求，通过合理划分管护责任区，明确护林员管护职责、聘任条件、选拔程序、报酬待遇、监管考核等要求，全省共配备了2.2万名公益林专职护林员。同时在重点乡镇建立消防扑救队伍180支，配备消防人员4500人。这支队伍不仅是保障森林资源安全的有力守护者，而且也在一定程度上成为林业发展和“平安林区”建设的信息员、宣传员，充当起林业部门和林农之间的桥梁和纽带，有力促进了“平安林区”建设，维护了林区的社会稳定。在完善管理体系的同时，各地按照公益林区“五个一”管理（即一个封禁规划、一份管护合同、一套封禁措施、一支管护队伍、一块封禁标志牌）要求，落实封禁管护措施，确保公益林管护到位。

依托科技，保障公益林建设管理上水平。鉴于公益林建设管理的长期性，以及涉及面广、政策性强、日常管理数据量大等特点，如何从技术层面保障公益林建设管理上水平和提高工作效率是值得重视研究的新课题。为全面推进公益林规范化、现代化管理，以公益林地籍小班管理为中心，建立集属性数据与空间数据管理于一体，方便查询、统计、分析公益林的分布、资源状况、资金管理发放、管护等信息及数据更新的地籍小班信息系统，实现公益林管理的科学化、规范化与信息化。基于公益林护林员人数多、活动分散、日常监管难的实际，开发研建了护林员GPS巡查考勤系统，及时掌握各护林员的出勤信息和野外巡山线路，发现火情等即时互动、准确定位，对护林员管护情况实时定位监督，基本形成了一个制度完善、责任明确、管理严格、技术先进的管护体系，大大增强了护林员的管护责任心，确保生态公益林的建设成效。为有效监控生态公益林灾害的发生和危害，浙江采用现代电子监控手段，在35个县、5个自然保护区建立了森林灾害远程视频监控系统，设立监控探头201个，监控面积达1399万亩。增强了对重大森林火灾、有害生物和其他突发事件的快速反应能力，做到早预防、早发现、早处置，全面提高对林业灾害的防范能力和管理水平。按照“事项全公开、过程全规范、结果全透明、监督全方位”的目标，率先在省政府阳光公开网和浙江林业网分别开设“公益林阳光公开”专栏，各地也纷纷在当地政府网和林业网上开辟“公益林阳光公开”专栏，及时、准确发布本辖区范围内有关公益林建设管理、资金发放等信息，实施阳光公开，广泛接受社会和群众监督。

动态监测，凸显公益林建设保护成效。为客观评价公共财政投入公益林的建设成效，进一步完善全省森林生态效益补偿制度和各项管理政策，浙江建立了以4个子系统构成的公益林资源监测与效益评价体系。在不同生态区位、不同二级林种、不同林分状况设置生态效益与环境质量监测样地，设置碳水通量塔、气象观测站、测流堰等观测与实验设备设施，进行长期动态监测评价。至2014年，全省共建成15个生态定位观测站，其中国家级站7个，省级站8个，基本覆盖了全省主要典型生态区域的生态系统，构建起浙江陆地生态系统定位观测研究网络的主体构架。为了提高浙江公益林效益评价的精度，在固定样地、生态定位观测基础上，有针对性地进行森林生态系统生物量专项调查、公益林土壤专项调查、主要公益林类型森林枯落物调查等专项监测。根据浙江公益林监测总体设计方案要求和科学反映森林生态状况和效益的需要，结合现有技术及装备水平，以县为单位，建立全省公益林小班监测系统。监测内容包括生态状况、灾害状况、资源状况、功能状况、生物多样性保护和森林游憩能力等。全省已有38个县通过监测评价向社会发布了成效公报，收到了良好的宣传效果。

科学经营，追求公益林建设效益最优化。为全面提高公益林的建设质量，在全面封育管护的基础上，组织实施了公益林区的彩化造林、阔叶化改造、生物防火林带建设、珍贵树木发展培育等工程。先后编制出台了全省阔叶林发展、生物防火林带建设、退耕还林、珍贵树木发展培育等规划，下发了实施意见和技术规范，会同省财政厅出台了有关扶持政策。重点在交通干线两侧、城镇周围，以及森林火灾易发、多发、高发地段，营造生物防火林带6500公里；以高速公路沿线为重点完成退耕还林54万亩，实施针叶林阔叶化改造72万亩；累计完成海防林和长防林国债项目260.99万亩；建立森林和野生动植物类型的自然保护区20个，自然保护小区353个，湿地自然保护区（湿地公园）10多个，合计面积293.9万亩，占全省土地总面积的1.92％。自2010年起，完成中央财政森林抚育补贴试点任务80万亩，4年来共实施森林抚育补贴项目310万亩。其中围绕沿路沿河林相建设，实行沿线连片整体推进，打造多彩森林，建设美丽通道，完成沿线森林抚育106万亩；围绕增加木材储备，推进大径材基地建设，完成大径材培育125万亩；围绕增强生态景观功能，加快松林阔叶化改造，优化林

种树种结构，发展珍贵树种，推进综合抚育40万亩。此外，积极鼓励、扶持有条件的公益林区大力开展森林生态旅游、农家乐和林下经济，努力实现生态效益、社会效益和经济效益共赢。

十年深耕，公益林建设显成效

森林资源快速增长。10年间，全省林业用地面积增加了145.05万亩，有林地面积增加了594.45万亩，森林覆盖率从59.4％提高到60.92％，活立木总蓄积量从13846.75万立方米增加到22894.17万立方米。其中公益林区的林分质量提高更为明显。到2014年，全省公益林建设面积4018.8万亩，其中84.6％的面积已达到优质林分的标准。

生态环境极大改善。浙江公益林建设本着“因害设防，生态优先”的原则，以生态区位重要性和生态环境脆弱性为主要指标，通过新增扩面，全省公益林建设布局得到进一步优化，以钱塘江等八大水系源头及其两侧的树状分布为主体，以国铁、国道、高速公路等两侧带状分布为骨架，以自然保护区、大中型水库周围、森林公园、风景名胜区、国防军事禁区等块状分布为基础的一大批位于生态区位重要地区或生态环境脆弱地区的森林资源得到了有效保护和快速恢复增长，为构筑浙江国土生态安全屏障起到了重要的基础性作用，有力推进了“森林浙江”、美丽浙江建设和生态文明建设。公益林所发挥的生态效益日益显著，公益林区森林在涵养水源、固土保肥、防灾减灾、固碳减排、保护生物多样性、改善人居环境等方面的功能和作用均得到了有效发挥。据测算，2013年浙江4018.8万亩省级以上公益林，在涵养水源、固土保肥、固碳释氧、净化大气、减轻灾害、森林游憩等方面，年发挥生态效益达到2474.02亿元，公益林建设投入产出比达1∶240以上。特别是森林固碳作用非常突出，有效增强了应对气候变化能力，全省公益林年吸收二氧化碳达4236.99万吨，释放氧气2607.02万吨。

林农权益得到保障。浙江自2001年实施生态公益林建设以来，财政投入逐年加大，惠民政策逐一落实。2001年至2003年省财政每年投入公益林建设资金5000万元；2004年全面启动实施森林生态效益补偿，补偿标准从2004年的每亩8元提高到2015年的每亩30元，其间共提高补偿标准8次，提高幅度为补偿初期的3.75倍。到2015年，各级财政（含中央财政）累计投入公益林补偿资金达77.12亿元，惠及1.31万个村级集体组织，120万个农户个人账户，2.2万个护林员和300余个国有管护单位，直接受益农户数385.1万户、人口1300万余人，受益人口数占全省农业人口总数的39.4％，其中欠发达地区的受益林农占比达56.4％。如遂昌县云峰街道清水源村，全村林业用地总面积58804亩，森林覆盖率达95％以上。现有省公益林面积43860亩，占林业用地总面积的74.6％。2014年该村人均获得公益林补偿的“生态红包”达2346元，占该村人均收入的四分之一。

富民能力显著增强。全省公益林的建设保护和补偿，一方面促进了农村公共基础设施建设和公益事业的快速发展。不少山区村特别是欠发达地区村，在实施公益林生态补偿前，村级集体经济非常薄弱，村里的水、电、路等基础设施建设欠账多，林农的医疗保险、养老保险更无从谈起。而实施公益林生态补偿后，村集体统管山的公益林补偿资金发放到村集体组织，使不少村级经济有了稳定的收入来源。根据初步调查，直接补偿到村集体的年补偿资金中有超过1.3亿元用于农村基础设施建设和村民医疗保险等公益性事业。

森林火灾有效遏制。森林火灾始终是森林资源保护的头号大敌。浙江公益林管护按照“山有人管、林有人护、火有人防、责有人担”的总体要求，通过合理划分管护责任区，明确护林员管护职责、强化监管考核等要求，配备专职护林员，组建森林消防扑救队伍，实施护林员GPS野外巡查考勤，设立森林灾害远程监控系统，强化日常管护监管，并将全部公益林纳入政策性林木火灾保险范围，使公益林资源保护和森林防火责任得到了全面落实，有效遏制公益林区森林火灾、林政案件的发生。据调查统计，2001—2013年，全省每1万亩生态公益林区年平均发生森林火灾次数仅为0.016起、发生面积仅为3.579亩、成灾面积仅为1.965亩，且逐年下降，分别比非公益林区减少了351.8％、308.7％和299.3％。

保护意识普遍提高。回顾公益林建设历程，广大林农、干部群众从一开始的不愿意、怀疑犹豫，到现在的主动保护、主动要求增加公益林面积的观念转变过程，是一个不断宣传、不断感受公益林建设所带来各方面好处的亲身体验过程。公益林建设保护不仅在改善生态环境、维护生态平衡、保障经济社会可持续发展和人民生命财产安全起到了重要屏障作用，而且很大程度上提升了广大林农兴林富民能力，有力促进了新农村建设事业的发展，从而也大大提高了广大干部群众保护森林资源和生态环境的积极性、自觉性。广大林农、干部群众和社会各界深切感受到了公益林区的山更绿、水更清、空气更清新、环境更优美，深切感受到了公益林补偿资金发放对林农增收致富、促进生态旅游和新农村建设事业快速发展所带来的实实在在的好处，深切感受到了这是一项造福于民，功在当代，利在千秋的民生工程、德政工程，切实感受到“绿水青山就是金山银山”的真正内涵。