民事再审检察建议存在的问题及完善

陈晔　李莉

内容摘要：再审检察建议的效力和适用范围都是再审检察建议制度的重要内容。目前，再审检察建议的效力非常模糊，其适用范围也不够明晰，从而为再审检察建议的运用造成了诸多障碍。要发挥再审检察建议应有的作用，既需要检察机关重视和合理运用，也需要法院的支持和配合。本文通过分析再审检察建议的效力模式、适用范围法律规范及实践运行中存在的问题，提出相应的对策，完善民事再审检察建议制度。

关键词：再审检察建议 效力模式 适用范围 问题和对策

民事再审检察建议是检察机关对一些确有错误的法院民事裁判，不采用抗诉形式，而是向法院提出再审检察建议，由法院自行启动再审程序重新审理的监督方式。

一、再审检察建议的效力模式及其存在的问题

（一）再审检察建议的效力模式

民事再审检察建议效力模式的构建，主要有三类：一是赋予再审检察建议与抗诉同等效力，即检察机关向同级法院发出再审检察建议后，法院必须启动再审。二是由法院一般部门（如审监庭）对再审检察建议在一定期限内进行审查，决定是否采纳，并进行回复。三是由法院特殊部门（审判委员会）讨论决定再审检察建议提出的理由是否成立，并作出决定。[1]第一类将再审检察建议等同于抗诉，实质上是赋予各级检察机关对同级法院有抗诉权，将导致检察权的膨胀，法院判决的既判力难以得到保障。[2]后两类均不具有程序上启动再审的强制性，法院具有实质上的审查决定权。二者的区别在于适用不同的审查程序，使再审检察建议获得不同的效力等级。2013年9月最高人民检察院通过实施的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称《监督规则》）明确了检察建议不具有与抗诉相同的效力、不得与抗诉同时使用的一般原则，否定了第一类效力模式，但其对效力模式的规定并不全面。

再审检察建议虽称之为“建议”，但并非毫无强制力，“建议”之前冠以“检察”二字说明这是一种行使国家权力的方式，应当具有国家的强制力。[3]这种强制力弱于抗诉，应当是一种程序性的效力，即人民法院收到再审检察建议后，应当在一定期限内进行审查并将审查结果正式反馈给检察机关，没有依法反馈将要承担一定的法律责任。也就是说，其强制力不在于必然启动再审程序，而在于必然启动法院对是否启动再审的审查程序。笔者认为，再审检察建议效力模式应包含两个要素：一是反馈机制，主要是法院方面的反馈，包括对再审检察建议的接收、审查、决定、回复等内容。再审检察建议的效力模式决定反馈机制的基本形态，反馈机制体现和巩固再审检察建议的效力。二是效力补强机制，由于再审检察建议的强制力弱，同级监督的实现还需要赋予检察机关一定的措施予以保障。例如，《监督规则》第117条规定了跟进监督和提请上级院监督的两种后续监督方式来补强再审检察建议的监督效力。

（二）当前再审检察建议效力模式存在的问题

再审检察建议的效力模式不够明确完整，自身结构存在一些问题，由此衍生出一些在实际中运行的困难。

1.再审检察建议缺乏明确的反馈机制，对协调工作的依赖程度过高。再审检察建议具体适用的法律依据只有检察机关的《监督规则》，无法规范法院的反馈行为，由此产生了两个后果。一是实践中法院的反馈形式存在较大差异，受理再审检察建议的部门、审查机构的级别、审查方式、处理结果的回复方式以及再审后是否告知检察机关开庭、检察机关是否派员出席再审、再审结果是否送达检察机关等环节上，做法大相径庭。二是再审检察建议发挥监督效果，高度依赖“法检”之间协商沟通，很大程度上取决于法院的态度。有数据表明，检察机关与法院的沟通协调程度与再审检察建议的运行情况呈正相关。这可能促使民事监督的工作重心转向与法院的沟通协调，从而影响监督本质，也可能产生依附法院决定的现象。

2.缺乏跟进监督的具体规范。《监督规则》第117条规定，对检察建议逾期未回复以及检察建议处理结果错误的，检察机关可以跟进监督或者提请上级检察院监督。这样的做法存在四个实际问题：一是法院逾期未回复的如何认定，由检察机关与法院单独协商，还是由检察机关向法院发出催促期限作为判断依据。二是再审检察建议的处理结果错误与否由提出该建议的检察机关认定，还是由上级检察机关认定。三是跟进监督的方式是否包括所有的民事监督手段，能否重复运用。四是再审检察建议过多的依靠后续监督方式可能无法树立自身的权威性，降低当事人的信任度。

3.再审检察建议适用少，法院采纳率较低。以天津市为例，辖区内的各检察机关均使用过再审检察建议，2003年至2013年的11年间提出再审检察建议共218件，其中基层检察机关提出201件，占92.2%，基层检察机关平均每年提出再审检察建议18.3件。18个区县院中，11年间提出再审检察建议15件以下的有13个院，占72.2%。可见，适用再审检察建议的主要是基层检察机关，但各基层检察机关提出的数量偏少，适用的情况参差不齐，不均衡。再审检察建议的采纳率也不高，采纳总数88件，平均采纳率40.4%，基层检察机关采纳总数83件，采纳率41.3%。采纳率为40%以下的有10个基层检察机关，其中采纳率是0%的就有6个基层检察机关。一些检察机关为了考核重数量轻质量，提出的再审检察建议缺乏针对性和说理性，影响监督效果。

二、再审检察建议的适用范围及其存在的问题

（一）再审检察建议的适用范围

一般而言，符合再审情形的已经发生法律效力的民事判决、裁定以及损害国家利益、社会公共利益的民事调解书均可以适用再审检察建议，即提出再审检察建议与抗诉、法院启动再审三者适用的基本情形是一致的。《监督规则》将修改后的《民事诉讼法》第200条规定的13种再审情形分成两类，将其中“原判决、裁定适用法律确有错误”和“审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为”的两个情形设定为“应当提请抗诉”，其余11种情形则可以提出再审检察建议，以引导各级机关优先采用再审检察建议开展同级监督。同时，《监督规则》第84条规定了适用再审检察建议的例外情况，即适用法律错误的、枉法裁判的、经同级法院再审的、经同级法院审判委员会讨论作出裁判的。除此之外，只要符合法院再审情形，即可提出再审检察建议。

《监督规则》第87条还对再审检察建议与抗诉的衔接作了原则性的规定，提出再审检察建议的检察机关一般不得再向上级检察机关提请抗诉。为了避免两者混同，一般不允许在同一个案件上既发再审检察建议又提请抗诉，或先发再审检察建议后提请抗诉。但是由于再审检察建议强制力弱，如果法院置之不理或者拒绝启动再审，而案件又确有明显错误的，检察机关仍然存在向上级检察机关提请抗诉的可能。

（二）再审检察建议适用范围存在的问题

1.抗诉和再审检察建议的区分不明晰。再审检察建议与抗诉的区分与衔接应当明确、顺畅。《监督规则》虽然规定11种再审情形“可以”提出再审检察建议，但这是倡导性的，而非强制性规定，无法实质区分再审检察建议与抗诉。另外，再审检察建议强制力弱，又缺乏反馈机制与跟进监督的规范，法院若置之不理或拒绝启动再审，提出再审检察建议的检察机关还可以视情况向上级检察机关提请抗诉，即再审检察建议还是要依靠抗诉作为后盾。这样做有把再审检察建议实际效力架空的嫌疑，导致实践中更倾向使用抗诉，闲置再审检察建议。

2.再审检察建议无法解决“倒三角”的问题。目前，基层检察机关适用再审检察建议范围狭窄，《民事诉讼法》确立“法院再审前置”，普通案件经过法院再审后，进入检察机关的案件会有所减少。同时案件一旦经过二审，因级别管辖会进入市级检察机关，而不是基层检察机关，基层检察机关的案源只有一审生效后再审的案件。《监督规则》还对受理一审未上诉案件做出了限制，基层检察机关能够提出再审检察建议的案件寥寥无几。民事检察监督案件的办案压力仍主要集中在市级检察机关，基层检察机关适用再审检察建议无法帮市级检察机关减压，反而会将原本可以提请抗诉的案件留在市级检察机关。

3.对调解书进行监督的难题。检察机关参与民事行政诉讼的目的是监督法院公权力行使，维护国家利益、公共利益，不是介入普通民事主体之间的纠纷。因此，《监督规则》规定了损害国家利益、社会公共利益的调解书可以适用再审检察建议进行监督，排除了损害第三人利益的调解书。但在实际案件中，当事人双方的调解书损害国家利益、社会公共利益的情形较少，损害第三人利益的情形却很普遍。尤其近年来大量涌现的虚假诉讼案件，当事人往往通过恶意串通达成调解，侵害案外人利益。在打击虚假诉讼的制度手段还不完善的情况下，案外人对以调解书为依据的执行有异议，可以就调解书向法院申请再审，但却不能就该调解书向检察机关申请再审检察建议或抗诉监督，这种不对等安排也不合理。

三、改进再审检察建议制度的对策

（一）明确再审检察建议的效力，完善反馈机制

一是最高人民法院和最高人民检察院应共同制定再审检察建议制度的司法解释，以提高其执行力。二是详细规定再审检察建议的接收部门、实体审查部门、审查方式、决定机构、审查回复时限和回复方式等。建议由法院立案部门负责接收，由审监庭组成合议庭对案件进行全面的书面审理，必要情况下提交审判委员会研究决定，并在3个月内作出再审或者不予再审的裁定，审查结果应及时送达提出再审检察建议的检察机关。启动再审的，应将法律文书及时送达提出再审检察建议的检察机关，通知检察机关派员出庭。确保检察建议与审判监督程序的有效衔接，将检察机关的外部监督顺畅地转化为法院内部监督。

（二）明确跟进监督的规定

法院审查再审检察建议的期限以3个月为宜，逾期未回复的，检察机关应当先督促法院及时履行职责，告知合理期限内回复，若无回复可提请上级机关抗诉，依法监督该案。若法院处理结果错误，如提出再审检察建议的检察机关认为法院不予再审的裁定不当或法院再审后不纠正错误的，应当及时向上级机关备案，由上级机关作出抗诉或者其他处理的决定。明确对下级检察机关提请跟进监督案件的处理程序、监督方式和适用情形等，可以按照程序违法、结果错误、处理不当等分类，分情况选择提出抗诉、提出检察建议等。

（三）明确再审检察建议的适用范围

一是以监督力度与违法程度相适应为原则，进一步区分再审检察建议与抗诉的适用范围和衔接关系。再审检察建议应适用于能够通过再审程序予以纠正的判决、裁定、调解书，同时案件的错误要比较明显，比较容易认定，这样有利于实现同级监督。如果违法情形严重则应适用抗诉。另外，可以根据实践中法院采纳率较高的案件类型拟定优先适用再审检察建议的情形，并由上级机关建立引导机制。二是制定再审检察建议的专项规范，明确案件的适用条件、处理流程、法律文书撰写等要求，杜绝造假和滥用。注重法律文书的说理性，真正引起法院的重视，提高采纳率。

（四）适当增加依职权发现的案件

《监督规则》第23条规定了民事诉讼监督的三种案件来源，其中第三种“依职权发现”可以充分发挥民事检察监督的能动性。检察机关应严格遵循《监督规则》的规定依职权发现案件，基层检察机关可以通过办理其他案件、新闻报道、网络媒介等途径发现案件线索，增加案源。同时，应正确行使《民事诉讼法》赋予的调查核实权，在主动行使检察权时保持中立原则。对于侵犯第三人合法权益的调解书，本文建议对此类案件适用再审检察建议进行监督。具体原因：一是法院调解已成为当事人恶意串通侵犯第三人合法权益的惯用手段。对此类案件进行监督既能保障法院合法行使司法权，也能与法院一同防范和打击虚假诉讼，维护司法权威。二是对此类案件适用再审检察建议十分必要，如果仅适用普通的检察建议，只能对诉讼程序是否合法进行监督，而此类案件诉讼程序问题往往不是关键，关键在于原审中未出现的第三人提出了新的主张和证据，案件事实需要重新审理。如果监督方式无法对案件的结果产生实质影响，错误无法得到纠正，第三人的合法权益很难得到保障。三是增加对调解书的再审检察建议监督可以适当扩大案源，增加再审检察建议适用的机会。

注释：

[1]参见李德恩，李江宁，陈祺：《论再审检察建议的制度化》，载《吉林大学学报（社会科学版）》2012年第5期。

[2]参见张红卫，边明科，韩新举：《浅析增强再审检察建议效力模式之构建》，载《才智》2013年第2期。

[3]参见张新：《对完善检察建议立法的实证思考》，载《河北法学》2010年第11期。