高度城市化石狮的全域一体空间统筹规划编制与实施探索

吴霞蓉

(石狮市规划设计院 福建泉州 362700)

1 石狮城乡规划编制实践

石狮1989年建市以来，随着工业化与城镇化的快速推进，进行了一系列的城乡规划编制实践，取得了丰富成果，具体表现在以下几个方面:

1.1 规划编制体系逐步完善

在城乡规划主管部门的统一组织下，石狮已从上至下建立起较为完善的规划体系，在指导具体建设中发挥积极作用，主要体现在:一是及时编制城市总体规划，1994年、2012年分别完成第一、二版城市总体规划修编工作;二是持续推进控制性详细规划全覆盖，先后组织编制了中心城区、高新经济区、环湾、黄金海岸、服装城等20多个片区的控规;三是在总体规划框架下就各个专项规划进行深化和完善，目前已完成综合交通、防洪排涝、消防、抗震防灾、绿地系统、天然气、液化石油气、环卫等专项规划编制。

1.2 城乡规划市场日趋开放

1.3 城乡规划水平不断提高

石狮不断创新规划编制思路，在新常态城乡规划转型变革背景下，结合石狮全域城市化改革试点建设需要，组织编制了石狮“X”年发展战略规划，对城市发展方向进行调整优化，为石狮未来发展构建了宏伟蓝图。此外，石狮规划主管部门先后组织编制了环湾片区概念性总体规划、祥芝渔港风情小镇规划、综合交通改善提升规划、景观提升规划、创新城市更新改造模式咨询报告、基本生态控制线规划、低效用地再开发规划、新型社区规划等各种类型城乡规划，在城乡规划前沿领域进行了一系列先行探索，大大提升了城乡规划水平。

2 石狮城乡规划实施成效[1]

改革开放以来，经过多年来工业化和城镇化快速发展，目前石狮已经进入高度城镇化和工业化发展阶段，2014年，石狮市城镇化率达到77.8%，居全省县(市)首位。近年来，石狮按照“一市一城”思路规划、建设和管理城市，统筹全市人口、产业、基础设施和公共服务的布局，全域城市化特征逐步显现，具体如下:

2.1 规划编制管理进入全域统筹协调期

在城乡规划主管部门的统筹协调下，石狮已建立起从上至下较为完善的规划体系。及时修编城市总体规划，持续推进控制性详细规划全覆盖，各专项规划也在总体规划的框架下进行深化与完善，发改、国土、林业、环保、交通等部门与城乡规划主管部门形成了良好的规划协作机制，各部门规划与城乡规划之间具备良好的协作基础，全域城乡规划管理体系逐步完善，有效地指导了城乡合理布局与科学建设。

2.2 国土开发进入全域空间重组期

城乡土地开发利用全域化，目前市域范围内建设用地总面积为82km2，占市域陆域总用地的51.4%。随着用地功能的全域拓展，全市“一核三片”框架初步形成，“一核”指中心城区，“三片”指沿海的蚶江、祥芝-鸿山-锦尚、永宁等三个片区，各城镇及片区职能定位分工明确，相互之间基于产业关系的经济联系密切，初步形成高密度、高经济强度的全域城镇空间网络。

2.3 产业发展进入全域转型优化期

产业布局从中心城区拓展到全域空间，工业用地形成“一区六园六基地”的空间分布格局，“一区”即石狮高新技术产业开发区，“六园”分别指灵秀服装、宝盖科技、宝盖鞋业、新型染整、海洋生物和纺织服装等六个产业园，“六基地”分别指海峡科技孵化、五金印刷、凤里童装、蚶江西裤、永宁体育用品和灵秀运动服装等六个工业基地。商业用地上，全市共有12条以服装为主的商业批发街，5个专业服装批发市场和商业步行街，还有总投资超过15亿元的服装城和在建的轻纺城，有着“石狮无街不经商，铺天盖地万式装”的美誉[2]。

2.4 设施配套进入全域统筹提升期

城乡基础设施基本实现全覆盖，形成“一环、六射、一纵一横”的城市道路骨架，先后建成一批水、电、道路、港口等项目，全市日供电能力达64万千瓦，日供水能力达64万立方米，在全省率先实现村村通自来水、电话、公交车、公路、数字电视。科教文卫体等城乡公共服务设施基本实现全域覆盖，先后建成一批社会事业项目和公益性设施，城乡科技、教育、文化、医疗卫生、体育、人口计生、社会保障等各项事业显著提升。

BI-RADS分类在3级、4～5级两组患者乳腺良恶性肿瘤结节诊断方面差异不具备统计学意义。具体数据如表所示。

2.5 生态环境进入全域统筹部署期

全市拥有宝盖山风景名胜区、灵秀山森林公园以及将军山、华表山、五虎山等众多自然山体，绿脉绕城，形成支撑全域的绿色空间骨架;中心城区拥有鸳鸯池公园、龟湖公园、西洋公园、湖东公园等主要公园，公园绿地占城市绿地系统比例高达48%，城市生态环境逐步改善;全市拥有海岸线67.6km，大小岛礁60多个，海洋资源十分丰富，海洋生态环境良好，为发展蓝色海洋经济和改善区域生态环境提供了基础与支撑;由此可见，石狮“山、城、海”全域生态空间格局基本形成，生态环境逐步进入全域统筹部署期。

3 石狮规划编制与实施中存在的主要问题

经过多年的快速发展，在各类规划的引领下，石狮经济社会建设取得了显著成就，全域空间特征也逐步凸显，但也面临着转型发展的严峻挑战，具体表现在规划衔接、空间布局、产业发展、设施配套和生态保护等以下五个方面:

(1)城乡规划有待衔接

首先，随着泉州环湾一体化的推进，在《泉州市城市总体规划》、《泉州环湾一体化规划》等上位规划的指导下，环湾核心区内的晋江和石狮均对其空间发展架构进行调整，主动对接环湾发展的区域诉求，但在实际操作中，地区规划之间仍存在区域层面的协调问题，在边界地区的用地功能布局与交通对接方面存在较大矛盾，如对石狮西部与晋江东部用地功能存在较大矛盾，相关规划对石湖港疏港铁路预留廊道安排不一致，石狮南部与晋南四镇之间的路网也未能有效衔接等。其次，石狮现有规划门类繁多，部门间分割管理的问题较突出，规划期限与侧重点差异较大，导致不同规划在空间安排上相互交叉、相互错位，在引导空间发展上难以发挥协调一致的作用，在具体管理时也具有一定矛盾(表1)。

表1 石狮已编制的相关规划梳理

(2)空间发展有待重组

首先，城乡空间高度破碎化，普遍存在大拆大建、推倒重来的“建设性破坏”现象，具有生态价值和文化价值的传统景观随着城市化的进程而变得高度破碎化。其次，城乡用地效率两级化，仍以粗放式外延扩张方式为主，中心城区过度集聚，人均建设用地50m2;外围地区则过度粗放，蚶江、鸿山、锦尚人均超过约200m2。再次，城乡建设水平参差不齐，城市与农村犬牙交错，现代化的城市景观与衰败的农村景观共存，尤其是镇区建设水平不高。最后，城镇建设特色不明显，城乡自然和人文资源未能有效利用，单体建筑设计方案水平、层次不高，城镇建设千城一面，缺乏在全国、全省具有明显特征和影响力的地区。

(3)产业发展有待转型

以石狮为中心，连接晋江、泉州、南安等周边地区形成的福建服装板块，是我国乃至世界重要的服装板块。然而，石狮服装纺织业产值绝大部分来自制造加工环节，处于低端制造阶段。2000-2013年，石狮纺织服装、服饰业总产值占全省比重由43.8%降至19.29%，纺织业总产值则由16.91%降至5.13%。随着省内长乐、永安、永春等地纺织服装产业的逐步崛起，以及中西部地区产业承接的基础设施逐步完善，加上土地用工成本的优势和政策的扶持，以石狮为中心的服装纺织业将面临严峻挑战。可以说，石狮服装纺织业以低成本制造为核心的集群经济发展模式从根本上制约经济转型，必须改变集群式粗放型的增长模式。

(4)设施配套有待提升

首先，尽管石湖港已发展成为全国五大内贸港之一，但港口与后方疏港道路交通衔接不畅，与后方产业用地衔接与互动不足，导致石湖港在促进产业园区提升、城市功能提升方面所能发挥的作用还不明确。其次，交通体系有待衔接，对外交通通道与城市内骨干路网的衔接不够，沿海大通道尚未贯通，部分路网存在道路等级规模不连续的情况(如共富路);路网密度分布不均衡，城市干道与支路网衔接不到位，仍存在大量的断头路，以及生活性、交通性道路相互干扰等问题。再次，城乡公共设施有待提升，空间布局很不均衡，全市教育科技、文化体育、医疗卫生、福利等设施建设主要集中在中心城区，乡村公共设施建设相对滞后，城市文化品牌不突出，距离建设百万人口的“东方米兰”发展愿景尚存较大差距。

(5)生态环境有待优化

首先，生态资源不成体系，城市建设逐步侵蚀生态空间，各类林地斑块布局碎片化，城市生态通廊难以形成，滨海生态廊道断裂，难以发挥综合生态效益。其次，岸线功能混杂，尤其是祥芝—鸿山—锦尚一带，生活岸线、渔业生产岸线、工业排污岸线犬牙交错;新型染整产业循环发展园附近海域海水水质已受到污水排放的一定影响。再次，山海格局未得到充分利用，随着城镇化的快速推进，推山填池、毁林建房、挖山取石和任意改变原有地形地貌的现象随处可见，原有的良好山水格局遭到严重破坏，城乡形态及历史人文的延续性遭到中断。最后，城乡绿色开放空间不足，中心城区缺乏线性绿化空间，外围乡镇缺乏规模较大的公共开放空间，城乡人居环境有待改善。

4 石狮全域一体空间统筹规划编制创新探索

针对上述问题的应对与处理，引出了石狮城乡规划改革转型的挑战，迫切需要重新审视已有城乡规划的制度安排与策略选择，尤其是福建成为国务院确定的全国第一个生态文明先行示范区之后，石狮作为全省首个全域城市化改革试点，对石狮城乡规划改革提出了新的要求。2013年，根据全域城市化改革试点建设需要，石狮启动了全域一体空间统筹规划修编工作，在城乡规划编制方式、内容与体制机制等方面进行了一系列创新探索。

4.1 创新城乡规划编制方式

创新城乡规划编制主体:采用境内外规划编制单位合作的方式，由新加坡盛邦咨询公司和福建省城乡规划设计研究院联合编制，既具有国际视野，也能较好地“接地气”，使规划成果既具有较高的战略性和国际性，也具有较强的实用性和可操作性。

创新城乡规划编制范围:为了应对全域城市化的试点建设要求，结合石狮全域空间发展现状特征，石狮亟需通过编制全域一体空间统筹规划，推动建设用地控制由中心城区延伸到全市域，统筹各类空间资源开发，真正实现“一个城市一个空间，一个空间一个规划”。基于此，本次规划的规划区范围拓展石狮全市行政管辖范围。

创新城乡规划编制程序:本规划编制的一个重大特点是坚持全过程公众参与，相关部门通过《石狮日报》、石狮纠风论坛以及网络等媒介与平台，广泛的征集社会各界对规划编制的意见建议。在规划各阶段召开公众座谈会，邀请人大代表、政协委员，相关商会、协会、公会的负责人，以及社会公众代表参加，并与规划编制单位进行“面对面”交流。社会公众的广泛参与既是凝聚共识的过程，也是规划监督的有效形式。

4.2 创新城乡规划编制内容

严格落实底线思维:创新“先底后图”的规划编制方法，以基本生态控制线规划为“本底”，将基本农田、水源保护区、绿地、公园等生态敏感区划入“非建设用地”，作为所有空间规划编制的“生态底图”，探索以基本生态控制线和城市开发边界划定来管控城市建设用地扩张，在高度城市化地区构建生态生态控制线管理体系(图1)。

积极推进“多规合一”:以国民经济、城乡规划和土地利用规划为主体，通过全面比较、标准梳理和边界整合，协调生态、产业、交通等各类专项规划的空间要素和项目安排，在一个空间平台上进行统筹，逐步实现发展目标、规模、用地指标、城乡增长边界、功能布局等方面的统一，建立全域“一张图”空间管理体系。

更加注重存量规划:改变传统单纯关注新增建设用地的思路，基于石狮城镇化和工业化发展阶段特征，结合《石狮低效用地再开发专项规划》和《石狮更新改造规划建设空间指引》等规划，通过城镇更新改造、工业用地整合、低效用地再开发和特色空间塑造等方式，实现由“增量为主”向“增量与存量并重、重点优化存量”的转变[3]。

着力促进一体化发展:石狮建市之处就提出了城乡一体化的构思，1988年首届市委、市政府就提出了“以城带乡、城乡一体化”的发展思路[4]。当前，结合泉州环湾一体化发展和石狮全域城市化发展需要，本规划按照“一个环湾一体化+六个全域一体化”模式，即以推进泉州环湾一体化以及生态环境、城乡空间、产业发展、基础设施、公共服务等五个全域一体化为规划主要内容。

图1 石狮基本生态控制线规划图

4.3 创新城乡规划体制机制

(1)建立全域空间统筹工作机构。规划提出要建立以规划、国土、建设等部门为主，各相关职能部门参与的全域空间统筹规划委员会，统领各部门、各层级城乡空间相关规划的编制和实施工作，协调管理中出现的各类问题。今年5月，石狮市政府机构改革，国土、规划两个部门规划方面的职能合并，成立石狮市国土规划和房产管理局，在体制机制上为实现“多规合一”与全域空间统筹创造了条件。

(2)建立“一张图”空间管理体系。基于“多规合一”规划，通过制定统一的空间数据标准、数据共享协议及网络互连等方式，打破部门界限，建设覆盖规划编制、实施、监督管理，实现各部门之间“全共享”的统一数据库;通过生态功能红线、永久基本农田、海洋功能红线、城市增长边界控制线、产业区块控制线等控制线的划定，建立全市“一张图”空间管理平台，确保实现“一个城市一个空间，一个空间一个规划”。

(3)建立全域规划项目库。规划提出要建立健全域规划项目储备库管理制度，强化全域规划对项目的空间统筹和时序安排。围绕全域规划提出的战略性目标定位，抓住牵动全局的关键性环节，从生态建设、产业升级、空间优化、公共服务、基础设施和宜居环境等领域进行战略性项目策划，形成“投产—续建—开工—储备”的滚动发展态势。通过全域规划项目带动，分阶段、有序落实全域空间发展目标，提高城市综合承载力和综合竞争力。

[1]新加坡盛邦国际咨询公司，福建省城乡规划设计研究院.石狮全域一体空间统筹规划，2015.

[2]王宜新，余文鑫.深化改革创优势科学发展求先行— —石狮建市20周年经济发展的回顾与展望.中共福建省委党校学报[J].2009(1):56-63.

[3]邹兵.由“增量扩张”转向“存量优化”—深圳市城市总体规划转型的动因与路径.规划师，2013，29(5):5-10.

[4]张君良，肖庆文.统筹城乡发展，构建城乡一体化新格局——石狮市对县域新型城市化道路的探索.福建论坛·人文社会科学版，2008(12):115-120.