疏解老城-以福州为例

江立伟

(福州市规划设计研究院 福建福州 350108)

引 言

自古中国城市是“城”与“市”相结合。“城”提供了以城(围)墙为遮蔽的基本防卫功能，无论是抵御入侵还是防止野兽的侵害，都提供了基本的安全感;“市”则是指进行交易的场所，“日中为市”的交换，无论是物物交换或者贝物贸易，都提供了基本的生活保障。当然中国城市除了提供城与市的基本功能外，还提供了金融(钱庄)、贸易(码头、货栈)、服务(酒肆)、文化(学堂、寺庙)等完善的配套设施，并经过几千年的发展、沉淀和积累，便捷舒适的生活方式提升了城市的吸引力，带来人口的集聚效应。

上古时期由于战乱、疾病的流行造成人口的缓慢增长，城市的人口规模一直是城市统治者引以为傲的政治经济军事资本，因此不断的在原地提升城的防御强度和市的繁华程度，招徕人口。近五百年由于政治较为稳定，人口增长呈线性快速增长，到了现代社会基于人口基数增大、医疗卫生条件改善、食物充足率提高等因素的作用，人口进入几何增长的阶段，城市人口的规模已不再是政治资本，而人口集聚增长带来的生态、社会等问题，已经是城市管理者急需解决的核心问题。

解决人口问题宜疏不宜堵，而疏解人口的根本在于疏解老城，疏解老城的核心在于疏解人口，两者相辅相成。

1 人口集聚增长给城市带来的问题分析

按照城市核心区鼓楼和台江区为例，2013统计年鉴显示鼓台实际人口为116.5万人(鼓楼区70.5万人，台江区46万人)。依此计算鼓台区的平均人口密度为2.09万人/km2，其中台江区的平均人口密度为2.69万人/km2，若按建设用地(鼓楼29.89 km2，台江14.63km2)，鼓楼区的平均人口密度为2.68万人/km2，核心区在3.0万人/km2以上。而鼓、台两区人均建设用地仅37.52m2，按现存居住面积(包括已建、在审批未建、未改造的城中村、棚户区)折算，核心区的住宅平均容积率已达到3.0以上。

1.1 人口集聚增长给城市生态带来较大的影响

城市中心区人口的增长带来严重的热岛效应

图1 部分街道人口密度分布情况

当城市人口聚集成规模后，为解决居住问题，原有低矮住宅楼已不能满足居住需求，势必建设大量高层建筑。高层建筑密集聚集成群后，特别是为了满足人们对自然景观的需求，大量沿闽江建设的“城墙式”建筑，阻碍了沿江沿海湿润的、温度较低的空气从城市外部向城市内部灌输，建筑在白天吸附了大量太阳热量后在夜间释放时，在通风困难的情况下，热量只能在楼与楼之间盘旋无法散发，造成夜间市区的气温无法降低。而人为了生活的舒适性，采用空调等辅助降温设施，能耗发热进一步加剧了热岛效应。

当城市的人类活动增加后，为解决出行舒适问题，城市建设过程中大量减少了自然裸露的土壤地表，甚至减少了自然形成的水面(包括湿地)、砍伐成片的森林植被，用硬化地表界面来替代，并且而人造水体、人工植被面积增加有限。而采用传统材料工艺和下垫层的硬质地面在透气和透水方面均较差，地表降雨后只能汇入城市雨水管道，造成土壤含水较少，无法吸收蓄积硬质地面的热量，调节地表温度。而地表在太阳直射后瞬间超出自身的热量蓄含量，将多余的热量通过辐射、反射等方式把温度传递给空气和周边一切物体，进一步加剧了热岛效应。

当城市生活水准提高后，为提高生活品质，人们在生活过程中大量使用汽车、摩托车、电梯空调、微波炉、电烤箱、冰箱、电视机等生活能耗产品。随着人口增加，拥有和使用量在迅速增长，因此产生的热量也不断的增长，进一步加剧了热岛效应。

图2 福州市区机动车保有量

1.2 人口集聚增长对城市历史风貌影响较大

福州作为国务颁布的历史文化名城之一。自晋太康三年(282年)筑“子城”以将，近2000年历经“衣冠南渡、八姓入闽”，近代“五口通商”，福州逐渐形成了以八一七路为中轴线纽带，由北向南串连起屏山、欧冶池、三坊七巷、上下杭、烟台山等历史街区、风貌区的10km2的历史文化名城核心区，从而形成“三山鼎立、二塔对峙、样楼独秀、一线贯串、二湖吞吐、缭绕如带”的古城特色空间格局。

人口的聚集增长，居住需求增加以及居住改善需求的增加，就需要对历史城区的棚户区进行改造更新。改造过程中建筑高度和建筑密度的不断增加，遮蔽了“显山露水”的城市空间格局;改造过程中道路的改建和扩建，破坏了原有街巷格局，而且随着人口不断增加的新建配套设施和道路网密度严重破坏了城市的历史风貌整体空间环境。

1.3 人口集聚增长对城市交通产生较大的影响

随着制造业的进步以及生活水平的提高，机动车已经取代非机动车成为城市居民出行代步的工具。据不完全统计，到2014年底福州市区私家车保有量已超过40万辆，而驾驶员在2013年就超过153万人，随着中心区人口的聚集增加，无论是车辆或者使用人都在以上升的比率呈逐年递增的态势，拥堵、噪音、尾气等各种问题随之而来。

随着拥堵情况的日趋恶化，原本历史城区尺度适宜、绿荫庇路的街巷已经无法容纳钢铁洪流，道路拓宽的呼声随之而来，而无论是道路拓宽或者是路网密度增加的扩容方式永远涵盖不了机动车增加的幅度。

随着机动车增加，车辆驻停要求也不断的增加。福州一直以来受限于土壤承载力及地层结构的复杂，出于成本考虑及车辆保有量较少的原因，传统上对地下室的开发建设采用有限不铺张的方式和态度。自2003年始国家扶持汽车工业，汽车成为如电视机般生活必须品，保有量一直持续上升，从2007年以后受消费观念转变，汽车的持有量更是几何数级增长，无论过夜的驻，还是出行的停，对停车面积的需求也在不断的扩大，对硬铺装地面的需求也不断增大，势必需要牺牲原本的绿化空间，恶化环境。

1.4 人口集聚增长给居住环境带来较大的影响

人口的聚集增长需要增加居住小区的容积率和建筑密度

1.4.1 高容积率、建筑密度住宅小区对建筑户型设计影响大，存在建筑进深大、一个单元四户以上组合户型多等问题，住宅室内采光、通风、朝向和私密性等欠佳，建筑室内环境较差。

1.4.2 高容积率、建筑密度住宅小区室外配套设施及居民活动场地明显不足，加上地面停车和人、车混行造成小区室外环境安全性、舒适性差。

1.4.3 高容积率、建筑密度住宅小区住宅日照时间按大寒日1h控制，居民满意度低，且对周边建设用地的日照影响大，存在先建影响后建的土地利用有失公平问题，如上海新苑若在其东边规划相同高度的住宅，相邻两住宅山墙间距要加大至100M以上，本小区住宅现有的大寒日1h日照才能持续，这种高容积率在总体上是不可持续的。

1.4.4 高容积率、建筑密度住宅小区若成片建设带来的小汽车交通负荷在交通高峰期对周边城市道路影响巨大。

1.4.5 高容积率、建筑密度小区带来的室内外环境品质降低问题，直接影响住户对小区的归宿感和居住幸福感，例如容易造成停车位不足，地面车辆乱停乱放现象严重，物业管理混乱，导致物业与住户矛盾，甚至由此引发社会矛盾。

1.5 人口集聚增长挤压了公共配套设施空间

人口在中心区的聚集增长就需要在控制性规划调节中增加更多的居住用地，造成的结果就是无限增加的居住空间挤压了公共配套设施的空间，如变电站用地为了让位于居住用地一再的向负荷的外围迁移;原本按照居住区设计规范要求的需要独立用地的派出所、幼儿园、居委会等公建由原来需要独立用地都变成附建式;原本按照服务半径需求配套的大小适宜的中小学变成了动辄80-90个班的九年一贯制学校。

综上所述，城市中心区人口发展到现在这个阶段，已经远远超越了城市的承载能力，继续不断增加的人口对资源环境需求的上升，继续恶化着城市中心区的生态、交通等人居环境，而城市已经到了不得不疏解的地步。

2 如何疏解老城

早在上个世纪由于经济人口的快速发展，西方城市设计师就已经在实践中提出了城市分散发展的理论，如20世纪20年代恩温提出的“卫星城概念”、40年代沙里宁提出了有机疏解的概念，“对大城市中较为拥挤的区域进行疏解，分解成若干集中单元，对日常活动进行功能性集中和对这些集中点进行有机的分散”。结合福州具体实践体现为，在“东扩南进、沿江向海”的发展方向指导下，严格控制老城的建设与新区的大力发展相联动，通过规划指引、行政控制等手段疏解人口和功能。

2.1 严格控制老城的建设

2.1.1 控制配套设施规模扩容，控制可服务容量。根据现状人口要求，参照国家、省、市相关规范配齐配足公共配套设施，在达到相关配套标准的情况下，对中心城区内的相关配套设施停止扩容，并严格控制超容量使用公共配套设施的情况出现。

2.1.2 设置人口红线，控制中心城区的人口。根据中心城区现有公共配套设施资源的可服务极限人口指标来确定中心城区来确定居住人口的极限值，以此划出中心城区常住人口的红线，并作为老城区疏散人口的依据。

2.1.3 严格控制中心城区的建设力度。

设置居住建筑的容量上限，控制中心城区建设量。按照国家对棚户区(城中村)改造推进的要求，从2006年起兴起了一场浩浩荡荡的“旧改”运动，由承建商代政府在商品住房区域内代建安置房的融资建设模式横扫全国，承建商提出在“拆一建二(即项目内一半商品房一半安置房)”的模式下方能达到项目内资金平衡并有微利。于是每一片的危旧房改造后，地区的常住人口增加比原来多出不止一倍(安置房在拆迁后，原拥有较大面积的产权户把拆迁面积分拆形成多个独立的商品住房，以此招租，就形成了新的常住人口。再加上城市棚户区均在城市较好的地段，新增商品住房对购买者的居住吸引力很大，因此也形成了新的常住的人口)，交通压力大、居住条件恶化等等均成为城市建设的极大问题，因此我们应严格的设置中心城区居住建筑的容量上限。在预测中心城区今后棚户区改造的需求，并在改善居住条件上对相关居住建筑建设量做适当的上浮调整后，将所得居住建筑的总量做一个上限控制，并作为今后建设控制的依据。

人的需求在城市中心区得不到满足的条件下，自然的指引了人需要在新的区域满足自己的需求。在中心城区的居住建设量上限得到控制、公共配套服务设施的服务水平达到饱和的情况下，人们就需要在城市新区去寻找住所和公共资源满足自身需求，因此控制老城建设从一定程度上有机的疏解了城市中心区的人口疏解了老城。

然而城市中心区的人口外迁单靠严格控制老城是不够的，当新城新区的建设无法跟上需求的时候，人的活动会再次回流至老城区中。那么新区该如何建设呢?

3 建设完善的新城，不重蹈覆辙

《雅典宪章》提出，“居住、工作、游憩与交通四大活动是研究及分析现代城市规划最基本的分类”。本文试着从以上四个方面来讨论新城规划建设。

3.1 改善居住条件，完善配套设施，增加新城的吸引力

3.1.1 改善居住条件。新区建设应该严格按照《国家居住区设计规范》和技术规定确定的相关规划指标上限，并执行相关规范所确定的日照标准。除了在整个新区的范围内考虑居住建筑总量控制外，对单个住宅小区的指标上限也应严格进行控制。

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在规划过程中，应考虑建筑的高度和建筑间距，不应在生态环境恶化上重蹈老城区的覆辙。在建筑单体过程中，要考虑采光、通风、朝向和私密性要求，增加室外配套设施及居民活动场地，按照相关要求加大配建车辆停车位并做到人车分流。在居住条件上满足居民的舒适度、满意度和归属感。

3.1.2 完善配套设施。在新区建设过程中应重视配套设施建设的优先性和必要性。

优先性。在居住用地出让之前，政府先投入对市政设施和中小学、幼儿园、居委会、医院等公共配套设施的建设，提升周边的土地价值，提高了政府在土地出让时单位土地的价格水平。

必要性。在建成后配套设施的完善，生活甚至比老城区更为便利的情况下，对购买周边商品住房居民入住的吸引力超过了蜗居在老城区。

居住条件改善、设施配套完善是人口向新城疏解的先决条件。

3.2 增加新城区的工作机会

改善了居住条件让居民愿意在新城居住，可是工作岗位在老城区。每天早出晚归，如“钟摆式”来来去去，增加交通时间成本，增加交通压力，让居民觉得出行不方便，那么在新城居住的吸引力会大幅度下降。

福州自贸区作为福建省三大自由贸易区之一，范围为福州新区所囊括，自贸区采用负面清单管理，并提出了很多财税方面的政策支持，今后将吸引了很多企业或买、或盖、或租在自贸区(或新区)范围内营业。应在此契机上结合政府直属机关已经迁移至自贸区的大好时机，在新区增加的工作岗位，将人的活动留在新区内部。而人的活动带来第三产业发展的机会，服务业跟上了，吸引了更多的人在新区定居，由此形成良性循环，达到了疏解老城的目的。

3.3 增加绿地公园满足休憩需求

3.3.1 增加街头绿地公园，满足居民休息交际的需求。新区建设过程中，在组团与组团之间增加城市绿带或者小公园，设置一定数量的城市家具，给居民茶余饭后有休息、乘凉、健身、交往的空间。

3.3.2 增加街头绿地公园，改善城市小气候。单个城市绿带、公园无法改善城市的小气候，无法降低“热岛效应”。但是如果组团间城市绿地、公园纵横互相连接成串并与福州城内富有的山体水体相通联形成“绿楔”，将城市外围的风引入城市内部，在夜间降低“热岛效应”，为居民的生活带来舒适的居住生态环境。

增加街头绿地公园让居民有了就近休憩空间，而城市生态环境的改善降低了生活能耗成本，大大增加了城市新区的吸引力。

3.4 完善路网设置，增加公共交通

3.4.1 完善路网设置。新城的路网建设不像老城区那样受制于城市传统肌理的要求，因此新城区路网应该按照国家相关规范要求，完善路网级别及密度，并预留扩容空间，为城市交通需求增加预留空间。

3.4.2 增加公共交通便捷性。增加公共交通便捷性与上文增加居住小区配套停车位并无冲突，并不是鼓励私家车出行。在国内人均GDP不断上升的今天，平均一户拥一辆小汽车已成为常态，一部分家庭拥有两部甚至三部私家车。在香港，政府采用了既“堵”又“疏”的方式。“堵”，是通过提高私家车使用的税费，增加私家车在城市里使用的成本;“疏”，是通过小巴、的士、地铁、公交车、渡轮等城市公共交通工具便捷的无缝换乘的方式引导居民使用公共交通工具。而在福州，停车较难的今天，如果工作地点离居住地点较近的情况下，只要公共交通便捷，大部分人还是会选择公共交通出行。同时福州的公共自行车的网点已遍布福州，较近的距离(1～3km)完全可以选择自行车出行的方式。

综上所述，福州正处于自贸区设立，新区建设的时间节点上，是福州疏解老城的大好时机，无论是政府行政政策上，还是在规划建设过程中，都要制定严格的限制老城的措施，同时鼓励新区按照国家标准进行高质量、高标准的建设，通过考虑民生的角度，让人们通过“需求决定要求”的方式，通过示范效应，逐步从老城区向新区迁移，达到疏解老城的目的。

[1]北京清华同衡规划设计研究院有限公司.福州市规划设计研究院.生态福州总体规划[Z].

[2]福建省住房与建设厅.福建省城市规划管理技术规定.

[3]福州市政府.福州市城市规划管理技术规定.

[4]福建工程学院.福州市旧城区高层住宅小区样本容积率调查研究.