社会政策融入家庭视角的国外经验与我国借鉴

王阳

导读：国外社会政策关注家庭的根本原因是多方面的，如拥有关注家庭的法律渊源、家庭政策行为体在决策中的强力参与、国家社会政策战略目标的转向，以及家庭中的有工作成员平衡家庭与工作的脆弱化等。然而，作为一种考量因素，“家庭”却较少被系统地置于社会领域决策的中心位置。基于此，建议我国重点借鉴以下做法：一是促进家庭相关方参与社会政策制定，二是将家庭发展列为社会政策评估的必要视角，三是建立重点扶植与包容认同的家庭友好型社会政策体系，四是推动形成家庭福利和服务多方供给的格局。

融入家庭视角的社会政策，究其范畴，以宽口径理解，是无关政策目标，但凡涉及家庭的社会政策；以窄口径理解，则是针对家庭福利，并对家庭资源及行为产生影响的社会政策，即所谓的“家庭政策”。[1]国外社会福利体制决定其采取多样的有益于家庭的社会政策，来应对人口家庭变迁。近年来，我国出现了诸如人口老龄化、家庭规模缩小、单亲和空巢家庭增多、生育率下降等人口家庭的变化，带来老无所依、幼无所教、单亲家庭贫困等社会问题，影响了家庭乃至社会的稳定。随着人口家庭变迁带来的一系列问题，需要引起政府的重视，通过完善社会政策制定，巩固家庭功能，同时，吸收借鉴国外经验，完善社会政策过程，形成更加有利于家庭发展的社会政策制度机制。为此，本研究重点探索国外相关政策做法和经验，为我国社会政策制定提供参考和借鉴。

已有研究文献已经对社会政策的“内容”和“制定、实施过程”作了较为细致和深入的探讨，其中不乏大量的政策评估类文献，评估标准包括促进特定家庭或家庭某个成员发展、支持家庭特定方面发展等，既有规范研究，也有实证研究，所揭示的社会政策过程和对家庭的影响，对下一步的研究都具有较大启发性和参考价值。然而，现有研究文献却未能结合两个问题研究，即既探讨融入了家庭视角的社会政策，又重点分析政策的制定过程，在推动社会政策关注家庭的努力中，仅将研究重点放在了决策的环节。为此，本研究拟弥补这一空白，使用历史分析、比较分析等研究方法，挖掘国外社会政策制定过程融入家庭视角的经验，立足我国现实，提出建议。为深入分析国外社会政策制定过程的有益经验，本研究选取的样本国家，主要是已形成了相对完善的家庭政策体系，或是同我国有近似的历史和文化传统的国家和地区，相关的社会政策内容也以这些国家和地区的政策内容为主。

一、国外社会政策融入“家庭视角”的背景和取向

国外社会政策制定关注家庭发展，既是理性思考的结果，又是社会压力的产物。人口转变带来的人口危机，以及与民主体制不相容的社会排斥现象，在社会政策变迁中起到了巨大的推动作用。这两种社会现象都与家庭密不可分，且相互交织，其存在范围的广泛性与作用程度的严重性，对国外特别是发达国家整体的发展进程都产生了深远的影响。

（一）影响国外社会政策变迁的外部条件

1.人口转变的负面影响

从19世纪末开始，欧洲社会的人口结构一直朝着生育率下降与平均预期寿命延长的趋势发展。到20世纪中叶以后，以超低生育率、低死亡率、低（负）自然增长率为主要特征的人口转变趋势更为明显。特别是远远低于世代更替水平的生育率与普遍延长的人口平均寿命将不可避免地引发人口结构老龄化与人口负自然增长的问题。[2]一方面，从1960～2000年，欧盟成员国中65岁及以上的老人占总人口的比例从11%提高至16%；[3]另一方面，欧盟成员国人口自然增长的比例从1970年的5.7‰下降到2001年1.7‰。[4]

人口老龄化发展的规模与速度引发了广泛的社会关注。首先，人口危机加重了福利国家的财政负担。目前，欧洲国家45%的社会安全预算都用于支付退休人员的津贴，津贴总额占公共总开支的12%。[5]若长此以往，这将使福利国家的养老金体制、健康保险体制以及老年照料体制的可维持度遭受严峻的挑战。而随着人口结构老龄化的深化，由劳动力人口缴纳的养老保险总金额会随之削减，从而使社会保护的筹资渠道面临巨大压力。

此外，人口危机延缓了扩大再生产的进程。欧盟国家必须将大量的资金用于职工退休金、养老金、医疗保障费用的支付，从而减少了用于积累和扩大再生产的资金。这会在很大程度上影响技术进步和生产发展。在福利国家负担加重的背景下，要有充足的经济转轨资本是不太可能的。因此，缺乏资金、技术、人力资源且得不到国家扶持的企业，就难以在老龄化社会中保持强大的竞争能力与生产规模。

2.社会排斥的广泛存在

第二次世界大战结束以后直至20世纪70年代，欧洲福利国家经过快速成长而进入发展的黄金时期。在福利国家框架下，所有或大部分公民都能得到国家福利制度的保护。但是自20世纪70年代的石油危机以来，福利国家面临的严峻挑战使社会排斥现象逐渐暴露出来。社会排斥意味着“促进公民一体化的民主与法律体系；促进经济一体化的劳动力市场；促进社会一体化的福利国家体制；促进人际关系一体化的家庭与共同体体制”某一方面的失败。[6]社会排斥的诱因诸多，但主要有以下3个：

一是结构性失业。1996年欧洲执委会的《聚合报告》指出，1994年与1995年欧盟的失业率超过了11%，有大约1800万人失业。[7]由于工作年龄人口在欧盟成员国总人口中所占的比例为67%，[8]因此，失业加剧导致失业者家庭增多的现象在欧盟成员国中日益普遍。失业者家庭往往因自身经济状况不佳而逐渐沦为社会中的弱势群体，遭受了种种社会排斥。

二是文化差异。第二次世界大战结束后，西欧经济重建提供了大量就业机会，吸引了大批劳动力移民。继20世纪60年代英法等“老”移民国家转变为净移民输入国后，意大利、西班牙等南欧的“新”移民输入国至迟到80年代也发生了类似的转变。到90年代早期，欧共体成员国中外国人的总数达到1370万人，占欧共体总人数的4.28%。其中来自第三国的侨民及其家庭占外国人口总数的58.4%，达到800万人。[9]而到了2005年，欧盟15国中的外国人达到1869万，约占总人口的5.0%。[10]在大量的移民当中，家庭团聚是一种重要的途径，有相当数量的人与其家庭一道移居。文化素质低与劳动技能单一的劣势使这些来自第三国的外国人大多从事非技术工种的低工资工作，还有相当部分移民成为欧洲各国劳动力市场结构性调整的主要受害群体之一，其失业率普遍高于当地居民。[11]

三是贫困。在数量众多的贫困家庭中，单亲家庭所占的比重越来越大。到20世纪90年代，欧共体单亲家庭在有孩子的家庭中所占的比例至少为10%。[12]在劳动力市场就业的单亲父母，由于难以保证对知识更新、技术培训与职业生活的充分投入，所以往往成为结构性调整或经济危机的牺牲品，就业状态较不稳定。同时，在单亲家庭中比例很大的单亲母亲家庭，还容易遭受社会关系排斥与政治排斥。

由失业、文化差异和贫困引发的社会排斥具有很强的负面作用，不仅直接影响了被排斥对象自身现在的情况，而且波及被排斥对象的未来及其后代。社会排斥的极化过程还通过住房影响到城市社会空间的变化，贫困居民分布呈现区域集中的现象，造成整个地方社区走向衰败。同时，社会排斥还造成社会的两极分化，对个人产生负面影响，乃至伤害到社会的稳定和国家的团结。

（二）国外社会政策关注家庭的政策取向

国外社会政策制定对家庭的关注表现出不同的态度，在制定、实施和评估社会政策时，深刻影响着社会政策的内容安排。然而，作为一种考量因素，“家庭”却很少系统地被置于社会政策的中心位置之上，这在典型国家社会政策的内容中可见一斑。

国外促进家庭发展的社会政策源于欧洲。最初和家庭相关的政策更多地是包含在劳动保护政策或人口政策之中。为了回应人口变动和经济发展给家庭带来的负面影响，特别是生育率和家庭收入过低的问题，19世纪末20世纪初，法国和瑞典制定了“家庭政策”。此后，许多国家都以家庭津贴或者儿童津贴作为基本的回应人口变迁的政策工具。这些津贴最初都是由雇主提供给雇员的，作为雇员收入的补贴。到20世纪30年代，家庭津贴成为早期促进家庭发展的社会政策的主要内容。第二次世界大战以后，几乎欧洲大部分国家都出台了津贴政策，20世纪50年代被称为家庭津贴发展的“黄金时代”。

20世纪60年代和70年代初期，欧美各国经历经济发展速度最快的时期。政府的社会开支不断增加，在所有领域中都扩大了社会保护体系的覆盖面，出台了诸如收入转移支付、医疗保健、教育、住房、就业，以及个人的社会服务和针对老年人的社会政策。这些政策极大地改善了社会保护的状况，形成了有利于家庭的社会政策体系。

进入20世纪，低生育率和福利国家体制可持续性问题得到了欧美各国的进一步关注，围绕家庭发展的社会政策成为欧盟、经合组织和非欧盟国家政治上的一个中心议题。因为促进家庭的社会政策的实施，有助于遏制生育率不断下滑的趋势，有助于实现福利国家体制的可持续性。欧盟把家庭看作经济繁荣的源泉，鼓励欧盟的成员国把家庭政策和涉及范围更广的经济政策与社会政策融合在一起，推动各国根据本国情况出台相应的家庭政策，并对各国的家庭政策进行评估，鼓励各国向在家庭政策实施方面最有效的国家学习。

比较来看，国外社会政策制定对家庭的关注表现出了四种态度，并深刻影响着社会政策的内容安排，如表1所示：第一，支持家庭生育的社会政策取向，以意大利、西班牙、希腊、葡萄牙等为代表；第二，支持传统家庭的社会政策取向，以法国、德国、奥地利、荷兰等为代表；第三，支持家庭两性平等的社会政策取向，以瑞典、丹麦、芬兰、挪威等为代表；第四，支持家庭但不干预的社会政策取向，以美国、英国、澳大利亚、加拿大等为代表。在国外社会政策话语中，总是强调家庭是社会的基础，应该得到保护和支持，但是在研究和实践中，很少系统地把家庭置于中心位置之上，而仅是作为一种考量因素，在制定、实施和评估政策时，把家庭纳入考虑，权衡社会政策的选择。

由于个人主义的普遍化，“家庭影响”和“家庭支持”之类的概念又极为抽象，因此实际上在正常情况下，制定、实施和评估政策与方案很少充分地把家庭纳入考虑。美国社会政策从20世纪70年代开始关注家庭，到了21世纪，在政策制定过程中，家庭同经济、环境等领域一样，得到了社会政策的重视。

二、国外社会政策融入“家庭视角”的根本原因

国家关注家庭的法律渊源、家庭政策行为体的强力参与、社会政策目标的转向，以及工作成员平衡家庭与工作的脆弱化，是国外社会政策关注家庭发展的根本原因。

（一）国家制定社会政策介入家庭的法律渊源

在公共政策和社会福利社会保障领域，公私二元分立的观念，自福利国家兴起后越来越受到理论和实践的摒弃。由国家介入济贫事业为发端的系统的公共福利，迄今已在西方发展延续了几百年。“二战”以后，以国家干预为主导的福利国家在西方出现，福利实践不仅成为一种解决社会问题的方式，更成为影响国家政局的一个主要因素。传统上作为私人领域的一些活动，如人口再生产和弱能人士的家庭照顾事务等，由于国家行动的干预（如以福利形式的正面介入）开始进入公共领域。由于国家的介入，“传统上穷人对私人慈善的需要转化成对社会救助体系的依赖”。

美国宪法与家庭法曾经泾渭分明，家庭被看作私领域不容国家权力染指。但是到了20世纪以后，宪法开始介入家庭领域，其主要原因是，家庭这一基本的社会构成单位在美国发生了重大变化。进入20世纪后，离婚率大幅度上升、妇女大量进入劳动力市场、避孕和堕胎成为普通公民限制家庭人口的方式……这些变化使得家庭领域中的争议与问题不断涌现。在司法实践中，美国最高法院开始强调宪法要保护家庭的神圣性，“因为家庭这一机制深深植根于这个国家的历史和传统”。从20世纪60年代后期开始，联邦最高法院把父母在抚养、监护、为孩子做决定等方面的权利，上升到基本人权的高度，受到司法最严格的保护。这反映了国家对传统家庭价值观念的重视。

（二）关注家庭发展的政策行为体的强大力量

国外关注家庭发展的政策行为体是推动社会政策介入家庭的重要力量。这些政策行为体之间的关系或紧密合作或彼此隔离，以不同的方式影响其国内社会政策的构建与发展。[13]这种强弱程度不同的社会政策组织结构，一方面反映了各国宪法提供的不同合法性，另一方面也决定了社会政策关注家庭的程度。根据欧盟成员国家庭政策行为体的组织程度不同，可以划分为以法国为代表的强极、以北欧国家为代表的中极和以南欧国家为代表的弱极。

法国在承认国家具有干预家庭事务的合法性基础上，政治、经济与社会力量的行为体之间保持密切的合作，并具有较强的行动意识和实践能力。1942年法国成立全国家庭协会联盟，其作用是，保护儿童福利与家庭的选择自由，监督与评估政策措施对家庭的影响。该协会的角色得到了官方的认可，连同分设在各地的分支机构，在各个层面上参与社会政策的制定过程。在全国家庭协会联盟的领导下，法国的家庭游说集团也拥有较大的影响力、严密的组织机构和高度的团结性。

北欧国家政府拥有基于平等立场干预公民私人生活的合法性。由公共部门负责筹资并实施高水平的社会保护的思想，得到了社会广泛认可，社会政策网络的整合程度也比较高。与法国相同的是，北欧国家的经济行为体、非政府组织与政治行为体之间也保持了较为密切的联系，但不同的是，这些行为体对社会政策关注家庭事务优先重点的看法不一致。比如，瑞典的经济行为体致力于消除阻碍妇女就业的障碍，并尽力创造使夫妇能充分实现工作与生活平衡的必要法律条件，非政府组织关注的是提高儿童福利，政府则关注整个家庭单位。这种对优先重点看法的差异，在一定程度上制约了社会政策行为体之间的合作，并且还隐藏着爆发冲突的可能性。此外，由于北欧国家政府为家庭提供了普遍的社会保护，致使非政府组织在社会政策制定中只能发挥十分有限的作用。

南欧国家政府未完全取得干预家庭生活领域的合法性，各行为体是相互竞争的独立实体。这些国家的民众既希望国家能为家庭提供获取资源的渠道，又希望国家不剥夺家庭成员自身的能动作用。出于对国家介入家庭生活的不信任感，公众希望社会政策对家庭的介入主要通过互助的家庭网络实施。由于辅助性原则的作用，政治、经济与社会力量的行为体都必须在需要的时候阐明各自介入家庭事务的正当理由。这样，国家作为社会政策制定者的合法性在很大程度上就受到了宪法的约束。只有当私人领域自身不能解决或不能很好解决其内部问题的时候，公共领域才会介入。同时，公共领域在行动之前必须证明其行为不会妨碍和侵犯私人领域的权益。由于受到严格的限制，即使这些国家的社会政策已经超越了私人领域并且不再局限于妇女问题，公众仍然对国家介入家庭生活持保守的警惕态度。

由于南欧国家来自社会力量的政策行为体没有获得政府的承认，这就使得其在社会政策制定中的作用大受限制。此外，南欧国家政策行为体之间以及行为体内部的矛盾与差异，使得这种局限性更加深刻与固化。比如，雇主组织希望让更多妇女不受工作条件的限制进入劳动力市场；而工会则倡导制定更多促进妇女享有更大程度机会平等的规则。这种利益分歧与冲突严重阻碍了团结的家庭游说集团的形成。各政策行为体之间极少合作，并且还会为了资金与合法性而相互竞争，这又使得基督教会在福利供应方面发挥出重要的调节功能。在家庭相关的社会政策缺乏连续性的情况下，南欧国家的非营利组织逐步发展壮大，职能增强，在处理如单亲父母或儿童贫困等问题方面，为政府决策提供了有益建议。到20世纪90年代末期，随着劳动力市场结构变化及对工作强度与超时工作的关注，南欧国家社会领域的政策行为体强化了家庭政策的重要性，除家庭企业关心雇员的利益以外，更多的雇主组织已经认识到家庭政策是其人力资源管理中的重要方面。

（三）社会政策目标转向积极的工作福利理念

随着发达工业化国家遭遇经济危机或经济发展停滞，许多国家调整了社会政策目标，推动国民从依赖福利到努力工作，以工作来保障家庭的经济安全，获得相关福利满足。这在英国社会政策的改革中表现得最为明显。英国工党自1997年上台之后，社会政策的发展基调就是“从福利到工作”。工党推动了一系列改革来帮助人们就业，减少失业率，帮助包括单身母亲在内的福利申请人从依赖福利转向努力工作。2010年保守党和自由民主党联合政府上台执政之后，依然强调“工作福利”，削减失业者津贴，鼓励失业者创业，如果不工作只生孩子也得不到现金补贴。

即使是在瑞典这样的高福利国家，其在各方面都给予了家庭及其成员充分的支持，它的社会政策也是强调工作的理念。瑞典的公共托育服务体系是各个国家中较为完善的，服务品质也相对较高，但是1～6岁儿童入学的唯一条件就是父母双方（单亲）至少一方要外出工作，或者虽然失业但正在参加再就业培训。新加坡也强调通过工作来满足福利需求，新加坡社会发展的理念就是通过努力工作才能获得报偿。中央公积金在新加坡社会政策体系中居于最重要的地位，而只有受雇或者自雇的人，才能建立中央公积金账户。这些政策安排都表明，各国社会政策改革在国家更为积极地承担家庭福利供给责任的同时，也鼓励个人和家庭成员通过努力工作来支撑整个家庭运行。

（四）工作成员平衡家庭责任与工作的脆弱化

随着女性就业率的稳步上升，无论是欧美各国还是东亚社会，帮助工作父母和工作子女维系家庭责任和工作之间平衡，都成为了社会政策改革的主题之一。这不仅有助于男女两性的真正平等，而且和提高生育率等人口政策目标紧密相关。瑞典慷慨的育儿假期政策要求，在育儿假期中男性必须休假参与新生儿的照抚，并提供相当程度的现金补贴，连同该国面向全民的公立儿童保育体系，使得瑞典女性能够最自由地选择是工作还是在家育儿，因此在平衡工作和家庭之间的压力是最小的。

日本为了帮助工作父母维系家庭责任和工作的平衡，在过去的20年中积极改变传统的照顾体制。在老人照料方面，出台了长期护理保险制度，为老人提供各种服务，从很大程度上承担了传统上要由家庭承担的照料和护理老人的责任。在儿童保育方面，出台了新型的儿童津贴。增进家庭性别平等和帮助家庭分担照顾责任，也是中国台湾2004年拟定的社会政策目标之一。

随着传统家庭的解体，特别是单亲家庭的增多，原本依靠家庭整体提供支持的模式越来越难以维系。而且，人们已经意识到家庭成员的利益并不总是一致的，可能还存在冲突，提高某些家庭成员的福利常常以牺牲其他成员的福利为代价。为此，各国社会政策改革进一步转向以具体家庭成员为对象，比如儿童和长者。英国社会政策主要解决的问题是单亲家庭和儿童贫困，各种政策改革都围绕儿童进行；新加坡社会政策的目标是提高生育率，所以致力于帮助女性平衡就业和家庭，创造更容易生育养育孩子的环境。

三、对我国社会政策制定的启示

发达国家和地区，无论其社会体制如何，都已经或者开始重视在社会政策制定时关注家庭，并在家庭福利和服务供给中扮演不可或缺的角色。尽管各国社会政策的取向不同，但大多都展现出了积极的姿态来回应家庭的需要，通过制定和完善社会政策，促进了家庭的巩固和发展。同时，更为重要的是，这些国家社会政策制定存在易于融入“家庭视角”的制度机制，为我国完善社会政策制定过程，为家庭创造友好的政策环境，提供了有价值的参考。

（一）促进家庭相关方参与社会政策制定过程

国外家庭政策行为体从本质上说，就是关心家庭或者与家庭利益有关的各方。相对于政府的视角，家庭相关方能够对家庭给予持续的关注，了解家庭的需求，能够对家庭的利益做出权衡考虑。[14]在建设服务型政府的背景之下，吸纳家庭相关方参与社会政策制定，有助于增加政策视角，完善政策内容，形成开放、包容的社会政策决策氛围。更进一步而言，社会政策的最终目标是促进人的发展，家庭相关方的参与有利于社会政策关注家庭中的个体，增加他们的话语权。规范决策过程，健全意见征询制度，是我国社会政策制度机制完善的重要方向。

（二）将家庭发展列为社会政策评估的必要视角

虽然传统模式的家庭不断受到冲击，但是家庭还是发挥着重要的功能，它还是家庭成员和个体福利的重要提供者，也是社会稳定的重要维护者。我国应该向韩国、新加坡等国学习，在意识形态方面宣传和肯定家庭在提供保障上的重要价值，鼓励人们认同和肯定自己的家庭角色，承担家庭责任。更重要的是，促使政策制定者对家庭的价值形成深刻的印象，在制定和家庭相关的社会政策时，能够像建设项目需要环境评估一样，对社会政策给家庭带来的影响作一评估。

（三）建立重点扶植与包容认同的家庭友好型社会政策体系

我国现在面临的家庭人口的变化，家庭面临的风险增加和能力的弱化，都要求政府重新承担起在家庭福利供给中应有的角色，支持和帮助家庭健康发展，为社会稳定奠定基础。然而，这并不意味着政府应该提供所有的家庭福利和服务，家庭、市场和社会都应承担一定的角色和责任。政府应设计和制定更完整的促进家庭发展的社会政策体系，对家庭中的特殊人群（如儿童和老人），提供社会保护。当前，我国学龄前儿童的保育体系和农村老年人的长期照料和护理应该受到重视。

随着家庭模式多元化的深化，政府在制定社会政策时，应该包容和认同多元模式的家庭，让采用各种各样生活方式的家庭都能从社会政策中获益，能够得到国家的支持。

（四）推动形成家庭福利和服务多方供给的格局

社会政策要能够整合政府、市场、非营利组织、社区和家庭的资源，为家庭提供全面且具有弹性的家庭服务。我国从2011年开始尝试建立居家养老、社区养老和机构养老有机结合的社会养老服务体系，这不仅能够为老人服务，还可以为社区居民提供家务料理、儿童临时托管等各方面的服务。政府应为服务制定统一标准，加强监督，鼓励社会组织和企业积极参与构建养老服务体系，为家庭赋能。

同时，政府还应该鼓励企业推行“家庭友善雇用措施”，承担“平衡工作和家庭”的企业社会责任，帮助女性雇员兼顾工作和家庭；鼓励现有的社区组织和新兴的社会企业提供更加多样化的家庭服务，推动家庭服务产业化，为受教育程度低的女性提供就业机会，为高学历的职业女性提供全面的家庭服务。

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责任编辑：张 炜